关于推进村民自治的思考

内容摘要：村民委员会作为我国政治体制下的特殊的组织形式，其享有广泛的自治权利，其“自我教育、自我管理、自我服务”的职能，从立法上是一个全新的组织。它具有行政机关的性能从立法上是一个全新的组织。它具有行政机关的性质，行使着一定的行政职能，具有经济组织的性质，从事着一些经营管理职能具有村民自治组织的性质，行使着某些管理共公事务要公益事业的职能。但随着我国农村经济体制改革的不断深化束缚农村村民自治健康发展的因素有：农民文化水平低下，民主素养不高，村民缺少权利保障，集体经济基础薄弱，村民委员会较好履行服务职能的能力校弱，解决这些问题推进村民自治健康发展，笔者认为，应从利用法律完善村民权利和加强自治基础两方面着手。法律调整方面：一、完善法律制度；二、建构多层次的权利救助机制；三、加强选举的公正性，从自治基础方面一是大力发展村级集体经济，增强村民自治的吸引力、凝聚力；二是加强村民自治组织自身建设，增强自治力；三是发展农村文化教育，提高农民文化素质； 四是加强农村法律建设，营造良好的社会法治环境。

关键词：村民自治；村民委员会；权利保障  自治基础

为适应农村经济体制改革的深入发展，健全农村社会基层组织，八十年代初，全国各地相继完成了设立村民委员会工作，那么，究竟什么是村民委员会？什么是村民自治？其主要功能是什么？在当前农村经济建设中又发挥着什么作用？存在那些问题？其发展的方向和定位怎么样呢？这些都是当前我们应该深入思考的问题。
一、村民委员会的特点、职能
村民自治作为农村政治体制改革的伟大创新，作为国家法律确认的对农村基层民主政治建设的一种制度，已成为现阶段具有中国特色的农村基层民主最基本的形式。
按照宪法和村民委员会组织法的规定：村民委员会是基层群众性自治组织，是农村村民进行自治的组织形式，是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，办理本村的公共事务和公益事业，调解民事纠纷，协助维护社会治安，向乡人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民委员会作为我国政治体制下的特殊组织形式，其依法享有广泛的自治权利，主要特点有以下几个方面：第一，它是以村民居住地为纽带建立的，主体是在一定居住范围内的村民；第二，它没有上级组织，与国家机关包括基层政权、群众团体等都不存在隶属关系，乡镇人民政府只是对村民委员会给予指导、支持和帮助；第三，村民委员会作为自治组织，它基于村民多数意志而从事相应的活动，即宪法和村民委员会组织法规定的“自我教育、自我管理、自我服务”。从立法上看，村民委员会已完全抛弃了以政社合一为特色的，作为人民公社体制组成部分的生产大队的全部内涵，它是一个全新的组织，只具有宪法赋予的特定的、惟一的身份：自治组织。
村民委员会作为全村村民的代表机构来行使对内对外的事务管理，是以村的名义对外开展人格化的交往。从现阶段农村基层组织的实践看，村民委员会的功能同时具有自治、经济和行政三重身份，扮演着三个不同的社会角色。
第一，从事农村公共事务的管理以及公共秩序的维护。这在《宪法》和《村组法》中已有明确的规定，因此便为村民委员会的职权范围赋予了极为丰富的内涵。由于公共事务具有高度的概括性和抽象性，所以公共事务的范围含盖甚广，就村民委员会来说，组织实施本村建设规划、兴修水利、道路、学校等基础设施，指导村民建设住宅，妥善运用公共资源、管理公共卫生，召集村民会议并向其报告工作等均属于其管理范围之内。而公共秩序则主要涉及公共安全以及全村村民生活秩序等方面，如：调解民间纠纷、消防安全管理、维护村内治安等。为有效行使上述职权，村民委员会可以根据需要设立人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，专门负责相应工作的开展。可见，村民委员会作为全村公共事务的管理者和公共秩序的维护者，在相关法律法规的明确授权范围内行使相应的职权具有一定程度上的行政性。由于村民委员会村务管理效果终将作用于每一位村民的身上，与村民的利益有着直接的利害关系。因此，作为村民委员会职权行为相对应的村民必然会基于自身利益的实现和保障程度与公共权利的行使发生冲突。此时，村委会作为村务的管理者不得不出面对此进行调解，而考虑到其管理职能与公共权利的内在关联性，村委会往往会对后者带有一定程度的倾向性。那么村委会和村民之间形成了一种管理者与被管理者之间的无论是对公权还是私权均会产生一定法律效果的法律关系，村委会在某种行政资源的优势下必然相对于村民处于一种强势地位，在这种双方地位不对等法律关系中，村委会完全可以独立地，以自己的名义实现权利和义务，并承担相应的责任，应当在诉讼活动中成为适格的诉讼主体。
第二，集体财产的经营与管理。即维护以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营者、联户或者合伙的合法财产权和其他合法的权益和利益。由于农民的生产收益和土地具有天然的关联性，故村民集体所有的土地便成为村委会的重点经营和管理对象。《中华人民共和国土地法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”第五十七条规定：“土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地的补偿费。”除土地外，村委会的财政管理权能还涉及村内经济项目的立项及其他集体财产的收缴和发放。《村组法》有关条款规定了村委会有条件的享有相应的职权，如：水电费用的收缴，村内享受误工补贴人数及标准的确定，村集体经济所得收益的使用，村集体经济项目的立项，村民承包经营方案的实施以及救灾救济款物的发放等等。这里所指的“条件”是指上述涉及村民利益的财政职权的行使需要提请村民会议讨论决定，并要做到村务公开，接受村民的监督。可见，《村组法》关于村委会财产性职权行使的规定是相当谨慎的，但在对村民实行经济管理的模式下，村民集体对财产享有的所有权与村委会基于村民授权所行使的代表管理权之间在实际操作中往往会存在一定程度上的脱节，于是便会出现村委会与村民之间关于集体财产的运用，收益分配等方面的纠纷。此外，由于村委会是村民意志的执行机关，其在依法经营和管理村内集体财产的同时，又有权按照村民的意思表示，代表本村以自治实体这一独立的主体资格对外参加涉及一定经济利益的民事法律关系，可以基于财产权益的纠纷，对外主张权利或承担相应的责任。
第三，协助基层政府开展工作。《村组法》规定：“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”可见，这里所指的基层政府是指村委会所在的行政区划范围内的乡、镇人民政府。由于村委会与乡、镇政府的关系并不是一种行政从属关系，而在《村组法》中被明确定位为指导、支持与帮助的关系，因此，在乡、镇政府的指导和帮助下，村委会也必须协助基层政府实施一定的会对本村发生行政效果的行政行为以及落实和贯彻相应的国家政策。目前，这主要体现在审批宅基地，开具婚姻登记所需证明，国家计划生育政策的落实，宣传宪法、法律、法规和其他国家政策并向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议等方面。在我国，村民虽然是村民自治实体的自治主体，但是作为我国公民仍然需要受到中央及地方人民政府的管治，但鉴于村民自治权的执行机关即村委会的存在，基层政府的某些会对村民产生行政效果的行政行为往往会委托村委会代为执行。这样，村委会便在一定程度上成为了基层政府的行政职权委托人，在宣传国家法律法规和落实国家政策的方面相对于村内也扮演着国家代理人的角色。
第四，服务广大村民的职能。村民委员会作为广大村民的自治组织，在一定程度上有着其他组织不可替代的作用，当前随着社会主义市场经济的建立和逐步完善，还有国家对农业税的取消，村民自治组织的管理功能逐步向服务功能转轨。如：“有计划地组织村民外出务工，为村民调整农业种植结构提供环境和条件，开展农民工的培训，增强外出务工人员的素质等等，这些都是新形势下村委会面临的新情况、新问题。因此村民委员会作为村民直接接触的一级组织，在为村民提供服务方面有着不可推卸的责任和义务。只有这样，才能增加农民收入，取得广大村民信任，自治组织才具有稳定性和可靠性。服务功能增强了，管理功能才能更好地实现，所以，为广大村民提供更好服务，是当前村民自治组织村委会职能中重中之重的任务。
二、加强自治基础，推进村民自治
随着我国农村经济体制改革的不断深化，有诸多因素束缚着农村村民自治的健康发展。这些因素主要有:农民文化水平低下，民主素养不高；村级集体经济薄弱，村民委员会较好履行服务职能的能力较弱；乡镇与村之间如何解决“附属行政化”与“过度自治化”问题，以及村民委员会与村党组织之间的关系问题等等。如何更好地解决这些问题，推进村民自治健康发展，保障民主权利，推进村民自治的建设。村民自治所具有的民治而不是官治的天然属性，为确立和实现农民的主体地位提供了制度性平台。其次是经过双方多年的实践，农民逐步学习和掌握了村民自治的知识及技能，培育起自治的意识，并运用村民自治法律维护和扩展自己的民主权利。
（一）权利保障首先是完善法律制度。由于历史条件的规制，中国农村的村民自治首先是从组织建构开始，有关法律也是从村民委员会组织法开始。这虽然符合事实逻辑，但毕竟也具有自治法。从法理逻辑上看，应该是先制定村民自治法，并在此基础上制定组织法。但由于特殊的历史和国情，使我国先制定的是组织法而未出台相关的基本法律，这不利于凸现以村民为主体的基本自治权利，也不利于农民的民主权利受到侵害后的维护。现行的组织法只规定了应该怎样，却未规定违反后应该如何处理。组织法的权威因此大受影响，并很容易导致农民民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的原则，但却缺乏相应的程序性法律规定，如没有村民委员会选举法。由此使原则性规定因没有程序法律的保障而难以落实。所以，在村民自治的深化过程中，需要制定有关村民自治的基本法律和程序性法律，以保障广大农民能够依法自治，依法行使并维护自己的民主权利。
（二）权利保障其次是建构多层次的权利救助机制。权利只是法律上提供的一种可能性，它的实现需要相应的主体性条件，如权利意识、实现和主张权利的能力，维护权利的条件。在现阶段，农村经济文化相对落后，加上数千年的传统影响，农民民主权利的实现还很困难，特别权利被侵害后得不到强有力的保护。如许多妇女未能意识到参与村务是自己不可剥夺的权利，农民缺乏相应的法律知识，甚至不知道《村民委员会组织法》，也不能运用相应的法律知识维护自己的民主权利并履行相应的义务。在新世纪，深化村民自治的重要任务就是建构多层次的权利救助机制。以往，对农民的救助主要限于物质上的救助。随着小康社会建设，对农民的权利救助也应该纳入到国家的救助体系中。因为农民不仅是经济上的弱者群体，也是权利方面的弱者群体。首先要对农民的进行有关村民权利的教育培训，使他们意识到自己是治村的主体，并参与治村过程。其次是为村民实现和维护民主权利提供法律救助，在他们的权利受到侵害后有相应的司法机制加以处理和维护。再次是动员广泛的社会资源，建构社会救助机制，如新闻媒体的帮助、志愿者的救助等。
自1980年底广西河池地区的宜山、罗城两县农民自发组建村民委员会（以下简称村委会），开创村民自治，尤其是共和国于1998年颁布并施行《村委会组织法》以来，我国农村村民自治建设取得了巨大发展，对中国农村社会发展做出了一定贡献，同样村民自治在实际操作中也存在许多问题。如：村“两委”矛盾问题、村委会成员薪水问题、村委会中的女成员问题、选民和候选人问题、村委会换届后工作移交问题、村委会成员进行不公平竞选问题、选民投票问题、罢免村委会成员问题、村民会议召开问题等。虽然原因是多方面的，但是我国《村委会组织法》自身的不完善是一个重要原因。
村“两委”矛盾目前在农村比较普遍，也非常严重，造成村“两委”矛盾的原因有体制上的，有利益上的，还有就是《村委会组织法》上对“两委”权责的不清晰规定。《村委会组织法》规定“村委会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷、协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”。但同时规定“中共在农村的基层组织，按照中共章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”。这样的规定事实上一方面承认村民选举产生的材委会的领导权，充当“当家人”的角色；另一方面确认了村党支部对村委会的领导，赋予了村党支部对村务的“决定”权，这就为村民“支持”的村委会与乡镇党委和政府支持下的村党支部“争权夺利”埋下了“祸根”。由于我国的现实国情，中共应该在村民自治中发挥领导作用，但是领导的方式有多种，不是领导具体事务，而是应在思想上进行领导。再者，村委会实质上是一种群众性民事组织，不是政治组织，不是基层政府，中共党组织直接领导村委会内部事务在某种意义上说是不合理的。因此，建议第三条的村党支部“发挥领导核心作用”修改为“发挥思想领导作用”，并增加村党支部“不得决定依法属于村民自治范围的具体事务。”
目前，我国还有少数村委会成员中没有女性成员，这极大的损害了农村妇女权利，打击了女姓村民参与村民自治的积极性，不利于农村村民自治妇女工作的开展。出现这种情况与法律中“村委会成员中，妇女应当有适当的名额”的规定有很大关系。因此，为了切实保障农村妇女参与村民自治的民主权利，提高农村妇女参与村民自治积极性，更好地开展农村妇女工作，建议将第九条的“村委会成员中，妇女应当有适当的确良       名额”修改为“村委会成员中，妇女至少有一名。”

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