村规民约的法理性探讨

村规民约的法理性探讨

　村规民约是为广大农村村论文联盟http://民所认可和接受并相互约束与监督的一种乡村治理方式。显而易见，村规民约既然成为农村的治理方式，肯定具有村民民主管理、农村基层组织自治、弥补法律缺失等功能，通过农村农民的自律和自我管理来建立和谐稳定的农村生产、生活秩序，有着法律法规力所不及的效用。另外，村规民约是约定成俗的农村基层自治实践经验的总结，具有典型的地域性和自觉性特征，对习惯以自己的行为方式来处理问题的村民，村规民约通俗易懂、简便易行、快捷而实在。但村规民约是在农村内部积累和形成的“乡土资源”，有着农村“小宪法”的称谓，随着民主法制建设与依法治村的推进，村规民约的有关条款难免存在着法理不通、野蛮粗暴、于法于理于德相悖的状况，从而导致一些优秀的带有浓厚乡土气息的传统文化很难起到引导和形成农村善良风俗的作用。特别在建设法治社会、促使法律意识普遍深入人心的今天，部分村规民约还以其属性和情理片面强调农村农民利益的保护，公然与法律法规相抵触，侵害村民的合法权益，致使村民上访甚至诉讼的案件不断发生，严重影响着农村的和谐、稳定与发展。因此，笔者试图结合村规民约的法理依据，对村规民约的合法性及矫正对策作一浅显的探讨。
　　一、村规民约的法理依据概述
　　村规民约是在农村农民内部自发形成的属于本乡本土共有的一种公共管理制度，它的制定与实施是村民根据有关法律法规和政策、结合本村实际共同议定的并要求全体村民共同遵守的农村行为准则，其内容涉及农村农民管理的方方面面，包括农村社会公德、家庭美德、村风民俗、邻里关系、人口生育、婚丧嫁娶、农村公共秩序及治安管理等各个方面，它主要依靠村民的内心信念、风俗习惯、邻里言论等来规范和调整村民自身的言行举止，从而维系着村规民约的有序运行。WwW.11665.coM作为一种“乡土资源”的农村“宪法”，村规民约与法律、道德共同起着调整村民关系、管理农村的作用。这种显见“作用”与“隐蔽”功能的发挥，在当今的法治社会，完全可视为是对“法不禁止即为合法”和“法无明文规定即为自由”的诠释，也是村规民约符合农村发展需求或合乎理性、得到法律认可的真正原由。正因为如此，早在农村经济体制改革初期，新修订的宪法就将村委会定性为农村基层自治组织，并授权村委会管理农村相关事务。
　　在1987年的《村委会组织法》中，正式规定了村委会群众自治、民主自治、依法自治的原则，并将“自治”的内容和“自治”的方式概括为“自我管理、自我教育、自我服务”以及“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。在此前提下，直接规定“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约”，由此众多的农村根据自身实际情况不断制定了大量的村规民约，这在一定程度上表明农村管理的客观需要和依法治村的必然要求。为适应“农村自治”的要求，以《村委会组织法》为核心，相继又出台了《土地管理法》、《土地承包法》以及相关司法解释、条例等配套法律法规。但因农村管理的直接性与复杂性，出现了较多的法律空白，对农村出现的很多例外情形都由村规民约起决定作用，而村规民约的相关条款大多存在违法嫌疑，侵犯村民合法权益的现象屡禁不止。针对这种情况，最高人民法院2008年在《关于为推进农村改革发展提供司法保障和法律服务的若干意见》中指出：“在审理涉及村民自治决议的案件中，只要不违反法律、行政法规的强制性规定，就应当尊重和维护村民自治决议的效力。村民自治决议违反法律、行政法规，侵害农民合法权益的，要依法予以撤销。”可见，村规民约应在法律法规缺失或空白的情况下作出的决议和决定不违反法律法规，才具有相应的规制效力。
　　村规民约经过坎坷运行十五年后，出现了部分地方的村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议决定的事项存在严重违反法律法规、侵害村民合法权益的情况，因此在2010年新修订的《村委会组织法》中规定“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”,并新增加了“村委会所在地的人民政府对村规民约制定和实施过程中应当给予村委会指导、支持和帮助但不得干预依法属于村民自治范围的事项”以及所在地人民政府对村规民约的实施采取“备案”、“监督”、“审查”、“责令改正”等相关条款，从而为村规民约制定和实施提供了法理依据。
　　二、村规民约的合法性剖析
　　村规民约作为农村治理的乡土模式，一直为农村和谐有序的发展发挥着法律所不可替代的作用。但随着改革开放、依法治村工作的层层推进，村规民约与法律法规的冲突逐渐显现出来，当村规民约涉及到某些村民的切身利益时，其合法性就受到严重质疑，村民当然地选择上访或者诉讼来维护自身的权益，村规民约的合法性就提到司法和行政审查上来。笔者从多年来代理村（居）委会民事诉讼的案件来看，村规民约违反法定的情形主要体现在：
　　一是村规民约制定和出台的主体存在瑕疵。根据《村委会组织法》第二十条规定的“村民会议可以制定和修改村民自治章程，村规民约”，说明村规民约制定的主体是村民会议，是否制定村规民约是选择性而不是强制性规定，之所以将其主体法定为“村民会议”，是由村规民约的本质属性决定的。其原因在于村规民约要求全体村民认可和遵守，而不是只要村、组成员贯彻一下就行。否则，村规民约不产生法律效力。但在部分农村中，村、组领导往往将制定村规民约当作“政治任务”来完成，把党员、村民代表、村组成员召集在一起商量后就算生效。更有甚者，有的村竟然以召开党员会和户长会代替村民会议制定村规民约。
　　二是村规民约制定的程序“走过场”。依据《村委会组织法》的规定，村民会议应当由本村18周岁以上的村民组成，决定的事项应经过半数以上村民通过或者2/3以上户的代表到会表决。但一些农村往往忽