日本稀土政策演变及其对我国的启示

　　【摘要】日本稀土政策具有向多元化供给保障的演变趋势，且其对于稀土政策渐进式调整与补充的主要动因在于中国稀土政策的转变。日本稀土政策演变对我国调整相关政策及促进国内稀土产业发展具有重要的启示作用。我国应充分考虑未来稀土资源短缺对国内高技术产业发展带来的制约作用。同时，稀土政策应该在整体发展规划框架下有计划地制定实施，以稀土资源可持续利用与国家战略利益为根本，根据不同发展阶段、国际形势提出有针对性的政策与保障措施，进而反制日本相关资源政策。

　　【关键词】日本； 稀土政策； 长期储备； 多元化； 替代材料。

　　一、引言。

　　稀土作为不可再生的战略资源，已经在经济社会发展中得到广泛的应用。我国现阶段以近23%的稀土资源供给迎合世界90%的市场需求，［1］但同时面临资源过度开发、生态环境严重破坏、稀土定价权缺失、应用技术落后等一系列问题。近年来，我国以促进稀土资源可持续开发利用为目的的出口配额制度遭到了美、日、欧等国家（ 地区） 的强烈反对； 同时，WTO 争端解决机构已受理上述国家起诉我国稀土出口政策违规的案件，并成立了专家组。值得关注的是，日本作为世界上主要稀土消费国之一，其本身稀土资源匮乏，消费需求主要依靠进口加以满足。进一步而言，日本的稀土进口绝大部分来自于中国的出口，对中国稀土存在较高的进口依赖。为何日本对于我国稀土出口限制政策会表示如此反对，这是否是日本针对我国稀土政策转变采取的唯一应对措施？ 为何日本在如今全球稀土市场中仍占据重要地位，且其国内稀土应用产业并未因中国稀土出口限制政策陷入困境？ 我国又可从日本稀土政策中得到何种启示？ 我们认为上述问题可以在对日本有关稀土政策演变进行梳理后得以回答。

　　关于日本稀土政策研究，国内学者通过对比不同国家政策的方式逐渐展开，其中以中、日两国对比为主。研究内容主要包括资源储备、资源开采、技术研发等多个方面。具体而言，陶春（ 2011） ［2］提到了日本官方与民间结合的储备制度及其所涉及的管理机构，阐述了日本在加强资源外交以确保稀土供给方面所做的一系列活动，并强调了在海底资源开发、资源回收利用、替代材料研究等诸多方面的目标。

　　孙章伟（ 2011） ［3］进一步延伸了日本在稀土管理制度方面的内容，指出日本在近年来一些有关稀土管理代表性的规划方案，其中考虑到了来自中国“稀土新政”带来的风险。雨佳（ 2012） ［4］则注意到了日本“脱稀土”产品研发的新进展，认为“脱稀土”产品的研发拓宽了日本降低“稀土进口对华依赖”的渠道。

　　此外，国外相关研究主要源自政府部门的研究报告，同样也是通过日本与中国、美国等的稀土政策联系加以阐述。Hurst（ 2010） ［5］指出，日本在2008 年中国开始逐渐限制稀土出口且稀土价格处于较低水平前，就已建立足以消费20 年之久的稀土储备体系； 同时，日本在维护并加强现有稀土供应国的关系外，还在积极寻求其他新的国家为之提供稳定的稀土供应。美国能源部（ 2011） ［6］在一份名为“Critical MaterialsStrategy”的报告中总结了日本为达到获得稳定稀有材料供给目的所实施的各方面政策，其中包括为矿产的跨国勘探提供资金支持、为高风险的矿产项目提供担保贷款、建立储备体系以及研发替代材料等。Morrison 和Tang（ 2012） ［7］则较为详细地分析了中日之间的稀土供应博弈，内容包括日本将通过在中国设厂、技术合作等途径确保中国对其稀土的稳定出口。

　　然而，从已有的研究来看，主要存在以下两方面的不足： 第一，研究仅对日本稀土政策进行分类阐述，并未提出整体政策演变的趋势及其变化的原因； 第二，除对政策实施的内容进行介绍外，缺乏涉及政策实施后所产生的政策效果研究。因此，本文将在现有研究基础上，首先，梳理日本稀土政策的演变内容及趋势，并在中国稀土政策转变的背景下对演变的原因加以解释说明； 其次，根据日本现阶段稀土产业发展现状，汇总政策实施效果； 最后，依据日本稀土政策的演变特征及所取得的现实效果，提出其对中国今后调整相关政策及促进稀土产业发展方面的启示。

　　二、日本稀土政策演变的内容。

　　（ 一） 建立长期储备。

　　由于日本国内稀土资源极为贫乏，资源储备成为其保障长期资源供给的首要措施。目前，日本资源储备可分为石油、液化石油气和稀有金属三大储备，其中稀有金属储备包括稀土在内的10 种必须储备的稀有金属。［8］而日本对于稀土的储备并非在储备制度建立之初就已涉及，而是随着稀土资源国内需求与国外供给的矛盾日益凸显而被纳入到储备体系当中的。日本资源储备分为国家储备和民间储备两个层次，且日本对于矿产资源的民间储备体系的建立要早于国家储备体系。早在1974 年，日本通产省就已出台相关政策，选定部分有条件储备的矿产资源作为战略资源进行储备。在随后的1976 年，日本通过设立“特殊金属储备协会”这一社团法人，采取“政府出资、民间管理”的形式进行矿产资源的民间储备。直到1983 年，随《国家稀有金属储备制度总规划》的发布，日本国内开始矿产资源的国家储备。

　　首批列入国家储备的矿产包括镍、铬、钨、钴、钼、锰、钒7 种，现主要由日本石油天然气金属矿产资源机构（ JOGMEC） 负责。JOGMEC 的主要职责在于，通过经济产业省授权对为获得稳定自然资源供给而在全球开展的相关项目投资，其是日本国内进行海外矿产投资、国内矿产储备的重要机构。［9］需要注意的是，如今日本对外直接投资所扮演的角色已经从占领市场逐渐向矿石能源资源等方面转移。［10］近年来，中国对于稀土出口呈现出逐渐加强管控的态势，使日本国内稀土供给的稳定性存在挑战。

　　为了降低国内稀土资源长期供给风险，日本政府在2006 年发布《国家能源资源战略新规划》，将稀土、铂、铟3 种稀有金属列入储备对象，即将稀有金属储备种类扩展至10 种。至此，稀土被正式列入储备体系中。日本对于稀土储备起步较晚的原因在于，来自中国的稀土供给风险在2000 年以后日益凸显，加之国内需求的快速增长，使其不得不关注稀土长期供给的风险。同时，建立矿产储备是日本对于稀土较为初期的管理政策，并将长期作为其稀土政策的重要内容。

　　（ 二） 降低资源进口依赖。

　　除了建立有效的储备体系外，日本还通过鼓励资源回收利用以及替代材料研发两方面政策来降低对稀土资源的进口依赖。在2001 年以来出台的有关环境、资源综合利用、废弃物处理等一系列法律的基础上，日本在2010 年发布的科学技术白皮书中提到要开发稀土高效回收系统、稀土替代材料，还通过设立环境废物管理研究基金优先资助稀土回收提炼研究。［2］39 需要强调的是，日本十分重视对于稀土金属替代材料的研究。2009 年日本经济产业省在2007 年启动的稀有金属替代材料开发计划基础上进一步增加元素种类，现包括镝、铈、铽3 种稀土元素在内的6 种稀有金属。为了进一步推动“脱稀土”事业的发展，日本又于2012 年发布了对使用稀土的项目提供50 亿日元补贴计划，主要为鼓励和支持降低镝、钕磁材料的使用及提高稀土回收利用等各类技术开发项目的实施。

　　替代材料研发以及提高资源回收利用已经成为了日本现阶段降低资源进口乃至消费的重要手段，其与日本稀土资源储备体系形成互补，能够从资源使用源头上降低长期资源供给风险。同时，政府对于上述两类研发活动的支持与引导，尤其在研发资金上的补贴，将成为日本能否成功降低资源进口依赖的关键。

　　（ 三） 寻求多元化资源供给。

　　从现实发展来看，日本政府并不完全满足于现有稀土储备体系及“脱稀土”事业对于降低长期稀土供给风险的作用，寻求多元化的资源供给成为其避免稀土供应危机的另一重要保障。而且，日本已经在该方面出台了相关政策规划，并已采取行动以求达到稀土资源供给渠道多元化的战略目的。首先，日本已联合欧美多国通过WTO 争端解决机制对中国的出口限制政策提出上诉，以期通过WTO 框架迫使中国放弃稀土出口配额制度，从而继续从中国进口大量优质廉价的稀土资源。其次，日本主要通过JOGMEC积极开展稀土资源外交，主要为寻求中国以外的进口来源以及合作勘探与开发。例如，日本国会于2010 年通过3 369 亿日元的临时追加预算，专项用于鼓励国内企业与第三国对稀土资源的合作开发。再次，日本还积极鼓励国内科研机构在本土进行稀土资源勘探开发，以海底矿床资源为重点调查对象。2009 年，日本制定并发布了《海洋能源及矿物资源开发计划》草案，该草案明确提出要鼓励国内对于周边海域海底矿床资源的调查与开采。可见，日本在寻求多元化资源供给方面，已通过上述3 个方面加以保障，又进一步降低了其长期稀土资源供给短缺的风险。

　　综上，日本稀土政策具有向多元化供给保障的演变趋势，即从单一储备体系建立以保障长期供给需求，到加强资源回收利用和替代材料研发以降低资源进口依赖，再到WTO 上诉、进口渠道多元化及自身资源勘探开发以寻求多元化资源供给。可见，日本对于稀土政策渐进式调整与补充的主要动因在于中国稀土政策的转变，即体现出“中国因素”对于其政策调整的影响，具体表现为中国对稀土开采、出口采取积极的管控措施。所以，主要针对中国一系列稀土政策的调整，日本有计划地制定并实施稀土政策，其政策目的显而易见。这也正是日本强烈反对中国稀土出口配额制度的原因所在。整体来看，日本现已形成了以防止稀土长期供给短缺为主要目的的政策体系，包括建立长期储备、降低资源进口依赖、寻求多元化资源供给渠道3 方面内容及相关子内容，构成了其国内稀土供给多维度的保障体系。这也正是日本国内稀土应用产业并未因稀土供应相对减少而陷入困境的内在原因。

　　三、日本稀土政策演变的实施效果。

　　（ 一） 稀土进口渠道多元化。

　　随着日本近年来寻求多元化稀土资源供给政策的逐渐实施，加之作为其最为主要稀土供给来源的中国就稀土出口采取一系列出口限制措施，日本稀土进口渠道多元化的趋势已经逐渐显现。一方面，从近几年中国稀土出口统计数据来看，中国对日本的稀土出口在绝对值上呈现较为明显的下降趋势（ 见表1） 。但从相对值来看，其仍处于较高水平，可见日本在中国稀土出口中占据重要的地位，其较高进口依赖的风险已经存在。上述风险的存在直接推动了日本寻求多元化进口渠道的诉求及其进程。

　　另一方面，从日本稀土产品①进口数据来看，进口渠道逐渐趋于分散化，来自中国的进口趋于下降（ 见表2） 。此外，2012 年年末日本分别与印度、哈萨克斯坦就进口稀土达成协议，并计划于2013 年初开始从上述国家进口稀土资源。此外，日本企业已经在越南、澳大利亚和美国开展了稀土相关项目合作，以求从上述国家进口稀土，进一步降低来自中国的进口比例。可见，日本在稀土进口渠道多元化方面已经得到了一定的政策实施效果，随着其进一步的寻求和合作将实现更多的进口来源，从而降低其稀土供给短缺的风险。

 

　　（ 二） 国内外资源同步开发。

　　国外稀土资源合作开发是寻求多元化进口渠道的前提条件，日本已经与多国就稀土资源合作开发达成了共识并付诸实践。从表3 可以看出，近两年来日本海外稀土合作开发项目开展较为密集，所涉及的国家也较为广泛，主要通过本土企业与国外企业进行合资的形式开展合作生产及出口。日本政府在上述中国之外的稀土合作项目开展中起到不可替代的推动作用。

　　与此同时，随着与国外稀土资源合作开采的逐渐深入，日本对于国内及周边海域稀土矿的勘探有了突破性进展。根据英国《自然地球科学》杂志于2011 年7 月的报道，由日本东京大学地球科学系副教授Yasuhiro Kato 负责的一个勘探小组在太平洋的东南和中北部多处发现含有高浓度稀土金属和钇的深海泥。［12］此外，根据环球网报道，东京大学物性研究所和爱嫒大学的一个联合研究小组于2012 年5月在爱嫒县松山市山地梨发现了一个稀土矿床，这被认为是日本国内发现的首个稀土矿。虽然上述发现的真实性仍受到一定质疑，且开采成本和时间存在较大的不确定性，但已对全球稀土市场产生了较为明显的冲击与预期，受到了各国的广泛关注。

　　（ 三） “脱稀土”事业稳步推进。

　　随着国内稀土短期供给风险的增大，日本对于“脱稀土”事业的投入也逐渐加大，主要为不使用稀土的磁石及发光材料方面的研究。表4 列举了2012 年日本“脱稀土”事业所获得的研发成果。可以看出，有关“脱镝”的技术创新成为了主要内容，原因在于日本对镝的进口主要来源于中国，进口依赖及供给风险均较大。进一步而言，日本进口中国稀土产品减少主要为可从别国进口的轻稀土资源，对于氧化镝等重稀土产品进口不会因价格偏高而停止进口。［13］因而，需要大量从中国进口以及较难寻求其他进口替代的中重稀土成为了日本短期内“脱稀土”技术研发的主要对象。这再次证明日本稀土政策主要是针对中国稀土政策的转变而制定，以降低进口依赖及供给风险。此外，2013 年以来日本在稀土回收利用技术上得到了较为明显的突破，具体内容见表5。

　　的确，日本“脱稀土”事业的稳步推进，加之稀土资源回收技术的提升，在短期内缓解了稀土供给短缺问题，在长期中成为了摆脱稀土依赖、降低稀土供给风险最为直接、有效的措施保障。日本因其国内缺乏稀土资源，积极寻求广泛的资源供给，能够敏锐地觉察到其他国家稀土政策变化对其的影响，逐渐调整稀土政策以适应不同竞争环境，值得其他资源短缺国家甚至资源丰富国家学习借鉴。

　　四、日本稀土政策演变对我国的启示。

　　根据上述分析，可以发现日本现有的稀土政策呈现出系统性、多保障的特点，不断演变的稀土政策其实主要针对来自中国的政策变化以降低供给风险。进而，日本稀土政策演变反过来又对我国稀土政策提出了新的要求，并对调整相关政策及促进国内稀土产业发展具有重要的启示作用。

　　（ 一） 维持并扩大资源优势。

　　中国较日本而言，拥有丰富的稀土资源，如何维持并扩大资源优势应成为其政策考虑的首要问题。日本官民结合的储备制度为中国建立稀土国家储备提供了借鉴。中国现阶段的开采及出口管控政策并不能完全保障国内稀土的长期供给，建立国家储备将是保障资源供给并促进资源可持续利用的重要举措。同时，积极寻求海外稀土资源也将成为未来中国获得资源的重要途径。此外，日本联合欧美试图通过WTO 迫使中国放弃稀土出口配额制度的行为，应得到中国积极应诉，其中GATT 第20 条（ g） 项的适用性问题将成为稀土案的关键。［14］显而易见的是，双方的战略利益存在明显冲突，通过WTO 争端解决机制以外的谈判合作机制将是解决冲突的重要补充手段。

　　（ 二） 加强技术研发及应用。

　　对于稀土开采冶炼、回收利用、降低使用等方面的技术创新并不局限于日本。对于中国而言，上述技术同样需要大量资金、人力的投入，力争走在技术发展的前端。中国的稀土资源储备已经呈现出下降趋势，随着其他国家稀土矿逐步开启并投入使用，中国在全球稀土市场中的垄断地位将逐渐消失。中国应充分考虑未来稀土资源短缺对国内高技术产业发展产生的制约作用。现阶段中国已在稀土永磁材料、发光材料、储氢材料等新材料产业方面取得了一定发展，但在终端高技术产业发展中仍存在应用技术缺乏等现实问题。所以，中国在稀土新材料产业快速发展的基础上，应加大对终端应用技术的Ｒ＆D经费投入，促进终端高技术产业同步发展。

　　（ 三） 获取整体战略利益。

　　从中、日稀土政策内容对比来看，日本稀土政策调整与演变中“中国因素”呈现出较为明显的作用。

　　中国以稀土为代表的战略资源政策应产生反制日本相关资源政策的重要作用。就贸易政策而言，中国和以日本为代表的发达国家在稀土贸易政策上呈现为出口限制和进口促进的反向贸易政策特征。中国应该合理利用以出口限制为主要内容的稀土贸易政策，最大限度地获取整体战略利益，不仅包括经济利益，还包括产业链控制力、资源可持续性利用及国家安全等方面。［15］其中，如何有效地控制优质稀土资源过度出口、严格限制日本企业在中国通过投资间接掠夺资源、加强自主稀土应用技术研发等成为主要的政策内容，以此反制日本以多元化供给保障为目标的稀土政策。上述政策措施，一方面，通过控制稀土资源供给制约日本国内经济发展，降低日本在相关高技术产业的国际竞争力； 另一方面，通过应用技术研发将国内资源优势延伸至产业链下游，从而有效控制整条产业链，提升中国整体高技术产业国际竞争力水平。

　　（ 四） 注重政策整体性。

　　日本现有的稀土政策体系建立并非一蹴而就，其整体筹划、演变的路径发展恰好体现出日本对于稀土资源利用、产业发展方面的精密计划，这正是中国需要借鉴的另一重要内容。如今中国国内稀土产业发展的乱象，也正是发展初期相关政策规划缺失所直接导致的，但已在近几年一系列政策规划后逐渐改善。总体而言，中国今后稀土政策应该在整体发展规划框架下有计划地制定实施，以稀土资源可持续利用与国家战略利益为根本，根据不同发展阶段、国际形势提出有针对性的政策与保障措施，使不同政策之间相互协调，更好地促进中国稀土产业稳定、可持续发展，以应对来自日本等国的频繁冲击。

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