火灾事故调查处理法规体系研究

摘要：消防体制改革后，现行火灾事故调查处理的法规体系无法满足实践需要，文章结合对火灾事故调查实践需求的剖析，从完善火灾事故调查处理职责权限和制度机制框架、制定出台火灾事故调查处理的行政法规、全面修订火灾事故调查规定三个方面，尝试提出完善我国新时代火灾事故调查处理法规体系的设想，以期促进火灾事故调查处理工作机制的完善，助推《关于深化消防执法改革的意见》的贯彻执行。

 

关键词：火灾事故调查；法规体系；消防工作

 

火灾事故调查处理是消防工作的重要组成部分，其主要目的是查清火灾性质，深查火灾诱因和灾害成因，依法依规追究火灾事故责任，总结和吸取火灾教训，改进消防工作，推动消防工作发展进步。但现行火灾事故调查处理的法律法规制度难以适应消防体制改革后火灾事故调查处理的新情况和新需求，亟待根据《关于深化消防执法改革的意见》的精神，尽快修订完善我国火灾事故调查处理的法律法规和制度规范，确保火灾事故调查处理的有序开展。

 

一、现行火灾事故调查处理的法规体系

 

（一）《中华人民共和国消防法》及配套规章

 

消防法律法规是火灾事故调查处理的部门法律规范，是赋予消防救援机构火灾事故调查处理权的法律依据，主要内容体现在“一法一规章”中，即《中华人民共和国消防法》和《火灾事故调查规定》。根据《中华人民共和国消防法》，消防救援机构有权根据需要封闭火灾现场，负责调查火灾原因，统计火灾损失。《火灾事故调查规定》则是明确了消防机构开展火灾事故调查的具体内容，确定了消防机构火灾事故的调查任务、调查程序、调查结论和调查处理等内容。因为原消防管理体制归属于公安序列中，《公安机关办理行政案件程序规定》和《公安机关办理刑事案件程序规定》两部规章是消防机构原先开展火灾调查处理执行的程序性法律规范。在现行消防法律法规制度中，消防机构是国家法定的火灾事故调查机构，负责开展火灾事故调查，认定火灾事故起火时间、起火区域（起火点）和起火原因，对发现的消防违法行为依法进行处罚，或者将发现的其他火灾事故责任单位和责任人员依法移交有管辖权的职能部门或者机构进行处理和责任追究。

 

（二）国家关于火灾事故调查处理的相关法规政策

 

一是国务院办公厅制定的《消防安全责任制实施办法》（国办发〔2017〕87号），其明确规定发生造成人员死亡或者产生社会影响的火灾事故，由事故发生地人民政府负责组织调查处理；发生造成人员死亡或产生社会影响的一般火灾事故的，由事故发生地县级人民政府负责组织调查处理；发生较大火灾事故的，由事故发生地设区的市级人民政府负责组织调查处理；发生重大火灾事故的，由事故发生地省级人民政府负责组织调查处理；发生特别重大火灾事故的，由国务院或国务院授权有关部门负责组织调查处理。这是我国法规制度中第一次明确了政府组织火灾事故调查处理职责的规定。二是中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化消防执法改革的意见》（厅字〔2019〕34号），明确要求强化火灾事故倒查追责。其中规定逐起组织调查造成人员死亡或重大社会影响的火灾，倒查工程建设、中介服务、消防产品质量、使用管理等各方主体责任，严格追究属地管理和部门监管责任。

 

（三）《中华人民共和国安全生产法》及配套规章

 

《中华人民共和国安全生产法》对包括火灾事故在内的事故调查处理的原则、内容等做了基础性规定，并授权国务院制定事故调查处理的具体办法。《中华人民共和国安全生产法》第八十三条规定，事故调查处理应当按照科学严谨、依法依规、实事求是、注重实效的原则，及时、准确地查清事故原因，查明事故性质和责任，总结事故教训，提出整改措施，并对事故责任者提出处理意见。

 

二、现行火灾事故调查处理法规体系与目前实践需求存在不适应性

 

（一）与改制后的消防管理体制不适应

 

2018年，全国公安消防部队整体改革转隶，组建成为国家综合性应急消防救援队伍。为适应改革体制和队伍身份的转变，消防法律法规制度必然随之而变。2019年，国家对《中华人民共和国消防法》进行了及时的修正，把“公安机关及其消防机构”修改为“应急管理部门及消防救援机构”，“公安机关消防机构”修改为“消防救援机构”。与其配套实施的消防法规、规章及制度规定均需随之进行修正和调整，目前，我国消防法律法规的制修订工作还在进行中，所以现行火灾事故调查处理律法规制度与目前改制后的消防管理体制及实践需求存在不适应。

 

（二）火灾事故调查程序制度缺位，无法满足实际需求

 

火灾事故调查规定不仅应作为消防法配套规章内容，需要根据新的执法改革意见进行修订和完善，还应该根据火灾事故调查实践需求完善相应调查程序和调查制度。火灾事故调查明显区别于消防行政处罚、行政强制等其他执法行为的是，火灾事故调查具有的较强专业性和特殊性，更类似于公安机关的案件侦破。火灾事故调查规定不是一部完整的火灾调查程序性规定，在原公安管理体制下，消防机构开展火灾事故调查除执行火灾事故调查规定外，还更多需要依据《公安机关办理行政案件程序规定》和《公安机关办理刑事案件程序规定》的调查手段和调查程序进行。实践中，很多火灾事故调查工作是公安机关及其消防机构一起开展调查处理的。但在体制改革后，消防救援机构脱离公安机关管理序列，自然不能再适用上述两部部门规章开展火灾事故调查。因此，目前消防救援机构开展火灾事故调查时在调查权规范、火灾证据提取审查及调查程序等方面的制度缺位，亟待根据改革后火灾事故调查的需要完善法律法规制度，以更好规范和指引火灾事故调查的实践。

 

（三）火灾事故调查处理的法规制度

 

无法满足改革后新形势的需求《消防安全责任制实施办法》虽已经明确了各级政府对火灾事故组织调查处理的权限和职责分工，但目前没有出台与之配套、可操作性强的法规制度，如政府如何组织火灾事故调查，哪些部门参与且如何参与，政府组织火灾事故调查程序、调查时限和调查结论的法律责任等。《关于深化消防执法改革的意见》要求倒查工程建设、中介服务、消防产品质量、使用管理等各方主体责任，依法给予相关责任单位停业整顿、降低资质等级、吊销资质证书和营业执照，相关责任人员暂停执业、吊销资格证书、一定时间内直至终身行业禁入等处罚，对严重违法失信的纳入“黑名单”管理，依法实施联合惩戒，这些责任追究如何实施，都需要出台完善国家火灾事故调查处理的法律法规制度来解决。

 

（四）安全生产法律法规与消防法律

 

法规在火灾事故调查处理中的制度衔接需要明确火灾事故和安全生产事故在安全生产领域存在性质竞合，有的事故既是火灾事故，又是安全生产事故，应依据相关法规制度进行组织调查处理。目前我国没有具体的政府组织火灾事故调查处理的法规制度，在安全生产领域的火灾事故调查处理有的是依据国务院关于安全生产事故调查处理的法规制度。在非安全生产领域，政府组织火灾事故调查处理时，在实践中是无依据的，或者说是参照安全生产法规制度进行的，这与消防法律法规的立法精神明显是不一致的。《中华人民共和国安全生产法》中对消防安全进行了除外性规定，即“有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定”。消防法律法规赋予消防救援机构火灾事故调查权，可以发挥消防救援机构在火灾事故调查中专业性和权威性，更好发现火灾预防和灭火救援存在的漏洞和问题，实现改进消防工作的立法目的。这需要我国尽快完善火灾事故调查处理的法律法规制度，解决目前与安全生产事故调查处理权界不明的现状和问题。

 

三、完善火灾事故调查处理法规体系的若干设想

 

消防体制改革给消防法律法规修订完善带来了巨大机遇和挑战，火灾事故调查处理法规制度作为消防法律法规体系建设中重要的组成部分，理应借力这一难得的机遇，以推进深化消防执法改革的意见精神贯彻执行为主线，以强化火灾事故倒查追责、推动消防安全责任制落实为目标，全面构建适应新时代的火灾事故调查处理的法律法规体系。

 

（一）完善火灾事故调查处理职责权限和制度机制框架

 

加快推进《中华人民共和国消防法》全面修订立法进程，在国家法律层面上厘清火灾事故的调查主体、调查原则、调查职权任务和调查结论及其处理等内容。在各省的消防条例的立法修订中，要在国家法律制度的框架下，对火灾事故调查处理法规制度进行细化和明确，增加其操作性和可执行性。

 

（二）制定出台火灾事故调查处理的行政法规

 

尽快出台国家关于火灾事故调查处理的行政法规，弥补火灾事故调查处理法规系统的空白，要全面界清火灾事故调查处理的定位和权限，明确查清火灾事故原因，查明事故性质和责任，总结事故教训，提出整改措施和对事故责任者提出处理意见等职责范围。其中需要明确的内容主要如下：一是科学界定火灾事故的内涵和火灾事故调查的范围，界清火灾事故与安全生产事故在调查处理时的关系，将目前实践中火灾延伸调查的制度机制上升到法律规范，让延伸调查结果更好地服务于事故调查处理；二是明确根据火灾事故等级划分，规定各级人民政府组织火灾事故调查的具体程序和要求，制定消防救援机构及相关职能部门在火灾事故调查处理的分工、职责和协作等制度机制；三是明确界定与公安机关的职责范围边界，建立公安机关与消防救援机构在涉火案件和火灾事故调查处理中的协作机制；四是明确火灾事故调查报告的内容和报批程序、时限，建立火灾事故处理信息通报与整改措施评估机制，设定火灾事故调查处理中的法律责任。

 

（三）全面修订火灾事故调查规定，为消防救援机构开展火灾事故调查提供可执行的规章依据

 

建议尽快修订并以应急管理部规章的形式出台火灾事故调查程序规定，对现行火灾事故调查制度内容进行修订完善，明确火灾事故调查的职责任务和管辖分工，解决消防救援机构开展火灾事故调查的具体程序规定和要求。1.创新火灾事故调查模式建议增设火灾事故登记程序替代现行法规制度中的简易调查程序，可以由基层消防救援机构或者消防救援站承担这一职责。火灾登记时应充分告知当事人相关权利义务，登记的火灾信息如果当事人需要可以通过事后申请而获取。此项制度主要是解决火灾事故信息全面收集的问题，其中对于原因清楚、当事人无异议、无需开展火灾事故调查的火灾，当事人通过政府信息公开获取火灾登记内容即可，以便捷、有效的方式保护火灾事故当事人的合法权利，为当事人实施法律救济提供证据保障，也能使火灾发生后尽快恢复生产和生活，减少火灾事故带来的间接损害。建议设定依职权和依申请开展火灾事故调查的程序，依职权开展火灾事故调查的是涉及公共场所、重要建筑物，涉及违法行为特别是涉嫌刑事犯罪等一定范围内的火灾事故。对于其他火灾事故，考虑设定依申请火灾事故调查程序参与火灾事故调查，如住宅类火灾，对于汽车类火灾也可以委托专家进行技术调查，或者委托相关鉴定机构进行技术鉴定等。2.完善火灾事故调查程序规定在原公安体制下，消防机构适用公安机关办理行政案件、刑事案件程序规定在火灾事故调查处理中已经积累的有效的调查经验。改制后，我们应该及时总结实践经验和做法，并将这些成熟的制度和程序规范上升为火灾事故调查的规定内容，同时把目前适用的消防技术标准中涉及调查程序的内容及时上升为法律规范，制定一部可操作性强的火灾事故调查程序规定。如从调查程序及火灾证据角度上讲，建议明确调查询问，现场勘验、现场检查与现场指认，伤情、尸体检验鉴定，物证抽样、扣押、提取和送检，火灾现场试验、专家鉴定等调查制度。3.进一步明确和规范火灾事故调查的

 

结论

 

根据消防法和执法改革意见精神，建议把火灾事故调查内容进行具体列举性的规定，把目前仅局限性认定起火原因的结论调整到消防法规定的火灾事故认定范围上来。在火灾事故调查认定结论中，要载明已经查清的火灾事故事实、火灾原因和相关事故责任，建议增加认定分析说理性内容，对已经采信的证据应当记载，对排除性的火灾原因进行分析认定，明确火灾事故认定结论规范表述，使火灾证据、火灾事故认定书或者火灾事故认定结论真正能在查处行政违法行为、涉火刑事责任追究以及当事人解决民事纠纷中提供强有力的支持和证据保障。

 

四、结语

 

加强火灾事故倒查追责，转变调查理念，创新调查方法，把以吸取事故教训为目的的火灾事故调查作为杠杆推动消防工作现存突出问题的解决，这符合国家深化消防执法改革意见的精神，也是我们以问题为导向、创新消防监管模式的一种制度需求。因此，在新时代背景和社会需求下，在消防体制改革的转型和新的消防法律法规落地期，完善火灾事故调查处理法律法规制度体系势在必行。

 

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作者：王慧英

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