行政法视角下的新能源汽车碳积分制度

　　摘要：为接力已经处在退坡阶段的新能源汽车补贴制度，工信部提出了新能源汽车碳积分制度。由于该制度尚处在设立初期，不可避免地存在一些缺陷，因此需要对其进行完善。新能源汽车碳积分制度具有二维构造，其中纵向构造是能源法与行政法的交叉产物，因此可从行政法的视角对该制度进行审视，深入研究新能源汽车碳积分制度的法制现状，明晰碳积分管理行为的法律性质，健全碳积分设定及监管制度，并构建行政救济机制。

　　关键词：行政法视角；新能源汽车；碳积分

　　自2010年以来，在新能源汽车财政补贴制度的推动下，新能源汽车产业经历了一个从无到有、从有到大的发展历程。然而，繁荣的背后隐藏着政策风险，巨额补贴给政府带来巨大的财政压力，也导致了新能源汽车市场的良莠不齐与畸形发展，同时车企骗取巨额补助的情况也时有发生。可以预见的是，在未来几年我国新能源汽车的补贴扶持政策将降低补贴额度，提高补贴门槛，并逐步退出新能源汽车市场。为了接力已经处在退坡阶段的新能源汽车补贴制度，2017年9月27日，工信部颁布了《乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理办法》（经2017年8月16日的工业和信息化部第32次部务会议审议通过，并经财政部、商务部、海关总署、质检总局审议同意，于2017年9月27日公布，自2018年4月1日起施行。下文简称《积分管理办法》），提出了新能源汽车碳积分制度，旨在“后补贴时代”为新能源汽车产业的生产环节提供充足的外在动力，形成激励车企生产新能源汽车的长效机制，从而促进新能源汽车产业的可持续发展。新能源汽车碳积分制度处于设立初期，如何对其进行完善关系到其内在基础及运行效果。

　　1新能源汽车碳积分管理行为法律性质的明晰

　　结合碳积分行为的各种不同表述以及行政法的相关知识，新能源汽车碳积分管理行为可概括为工信部等行政主体为了在“后补贴时代”持续为汽车企业提供生产、进口新能源汽车的外在动力，通过设定新能源汽车碳积分的计算规则、监督其执行情况、处罚不合规车企等方式对车企的生产、进口新能源汽车的数量进行管控，具体包括新能源汽车碳积分的设定、记录、公示、监管及处罚等。新能源汽车碳积分管理行为构成了碳积分管理制度的内容要素，其法律性质仍有待于进一步的明晰。行政行为的概念界定一直以来都是一个具有争议性的问题，其中的主要观点包括“实用主义说”“狭义说”“广义说”。“实用主义说”认为“行政行为是由行政主体做出的受行政法调整并能通过行政复议与行政诉讼等进行监督的一种行政活动”[1]，强调彰显行政行为概念的复议、诉讼功能，为实现行政复议、行政诉讼的类型化奠定基础。“狭义说”认为“行政行为是指行政主体在实施行政管理活动，行使行政职权过程中作出的具有法律意义的行为”[2]，在这种学说下行政指导等行政事实行为并不属于行政行为的范畴。“广义说”认为“行政行为是具有公共管理职能的机关、组织及其工作人员实施的与行使行政职权有关的影响相对人权益的全部行为”[3]，或表述为“行政主体为实现行政目的或基于公共行政的需要，所实施的一切行为或采取的一切措施、手段或方法”[4]。对行政行为概念的不同界定，体现出学者们对公民权利与政府权力的边界的不同认识，也表现出对行政争议受案范围的不同理解。根据新能源汽车碳积分管理行为具有的公法性或行政性，该行为的各行为要素均应归属于广义行政行为的范畴，但由于行为要素的对象、行为要素与法律效果的关系等不同，各行为要素在行政行为层次结构中的地位也有所不同，新能源汽车碳积分管理行为的性质呈现出混合状态。可以说，新能源汽车碳积分管理行为是一个具有抽象行政行为、准行政决定、行政决定混合性质的行为集合。第一，新能源汽车碳积分的设定行为属于抽象行政行为。碳积分的设定行为是指通过强制性规定新能源汽车积分比例和单车积分来设定新能源汽车目标积分和实际积分的计算方式的活动，也是针对不特定的车企制定普遍适用的计算规则的活动，对各车企应无差别适用，因此，其属于抽象行政行为。新能源汽车碳积分的设定行为和其他行为均是新能源汽车碳积分管理制度的主要内容，都与《积分管理办法》具有十分紧密的联系，不同的是，碳积分的设定行为属于《积分管理办法》制定过程中的一个必要环节，而其他行为则属于《积分管理办法》的规制对象。其他行为如监管、公示、处罚等行为的实行是一个由一般到特殊的特定化过程，在这一过程中，《积分管理办法》等法规通过对其他行为进行预设和规制，确立了关于这些行为的一般规则，从而为其他行为的特定化奠定了基础。第二，新能源汽车碳积分的记录、公示、监管行为属于“广义型”行政行为概念体系第五个层次中的“准行政决定”，或表述为“准行政行为”[5]，即属于行政主体作出的具备行政决定的某些要素、同时又欠缺行政决定的某些要素的行为[4]。目前学界的通说则认为准行政行为应同时具备“间接法律效果”和“观念表示”两个要素。综合两种观点后，准行政行为的概念则表述为：“准行政行为是行政主体运用行政权以观念表示的方式做出的间接产生行政法律效果的行政行为”[6]。从“间接法律效果”要素来看，碳积分的记录、公示、监管行为是针对特定车企的具体行政行为，其本身并不直接产生法律效果，但若经上述行为负积分车企未通过合规手段抵偿归零其负积分，其将会受到工信部等行政主体的行政处罚。其中，行政处罚直接导致了行政法律效果的产生，而碳积分的记录、公示、监管行为扮演的是必经前提程序和必要事实依据的角色，间接地导致了行政法律效果的产生。从“观念表示”要素来看，“观念表示”是一个相对于“意思表示”的概念，是行政主体就具体事实作出判断后表明观念的行为，这种表态并不为相对人设定任何权利义务[7]。工信部等行政主体在实施碳积分的记录、公示、监管行为时，仅仅是将车企提交的新能源汽车碳积分执行情况报告记录在其碳账户中并通过碳积分管理平台向社会公示，此外，还包括对车企的新能源汽车碳积分情况及交易过程进行核查、管控，上述行为均是工信部等行政主体针对车企具体的碳积分执行情况及交易过程进行事实判断后作出客观评价与回应的行为，并不直接涉及相对人权利义务的取得、丧失或变更。因此，可以说是碳积分的记录、公示、监管行为是行政主体运用行政权以观念表示的方式作出的间接产生行政法律效果的行政行为，在“广义型”行政行为的概念下，可以称之为一种准行政行为。第三，新能源汽车碳积分的处罚行为属于行政决定中的行政处罚。

　　2新能源汽车碳积分设定制度的合理化探究

　　新能源汽车碳积分设定制度是围绕碳积分的设定行为展开的、通过强制性规定积分比例要求及单车积分从而设定新能源汽车目标积分和实际积分的制度，是新能源汽车碳积分管理制度的重要组成部分。其基础是工信部的新能源汽车碳积分的设定行为，核心是新能源汽车实际积分的计算方式。新能源汽车各车型的单车积分设定问题是计算实际积分的关键，我国的《积分管理办法》对纯电动汽车、插电式混合动力汽车及燃料电池汽车的单车积分进行了设定（表1）。针对各车型单车积分设定，笔者认为纯电动汽车的单车积分设定在借鉴美国加州零排放汽车法案的过程中具有一定的盲目性，需要进行合理化探究。我国发展纯电动汽车有两个主要的目的，即节能和减排，其中节能是指节约使用传统能源，减排是指减少包括悬浮颗粒、一氧化碳及二氧化碳等在内的汽车尾气的排放。可以看到，我国和美国的纯电动汽车虽然均追求并实现了汽车在消费、使用环节的零排放，但两者的发展背景也存在着明显的差异。美国的ZEV法案只是地方性法规，其前提是美国加州能源以外部输入为主，火力发电所占比重并不大，而作为比较，我国78%电力来自煤炭，纯电动汽车的电力来源以火力发电为主[9]。因此，从节能角度来看，纯电动汽车的发展不可否认地节约了传统的燃油能源，但在发电环节会增加煤炭能源的使用，相当于以煤代油，这种“拆东墙补西墙”的方式显然不符合发展纯电动汽车的节能初衷；从减排角度来看，纯电动汽车的发展可有效减少传统能源汽车尾气中悬浮颗粒、一氧化碳等污染物的排放，然而由于煤炭发电方式在我国所占比重很大，因此，虽然在消费者使用纯电动汽车时不会排放二氧化碳，但我国目前纯电动汽车在发电环节必然摆脱不了碳排放的束缚，相当于由汽车分散排放二氧化碳转变为发电厂集中排放，可以说从全生命周期来看，我国的纯电动汽车并不是零排放汽车，被称为新能源汽车的纯电动汽车仍存在外部负效应[10]。因此，新能源汽车积分设定制度与续驶里程挂钩将严重背离低碳方向，违背了发展纯电动汽车的减排初衷。对此，可通过以下两种方式使我国纯电动汽车单车积分的设定趋向合理化：第一，由重视续驶里程到碳减排量与续驶里程并重。新能源汽车单车积分的设定应服务于减排特别是碳减排的目标，应由重视续驶里程到碳减排量与续驶里程并重，将纯电动汽车单车积分公式中的“0.012”替换为碳减排比例，碳减排比例的计算公式为碳减排比例=（燃油车百公里CO2排放量-该纯电动车百公里耗电的CO2排放量）÷燃油车百公里CO2排放量①，因此，我国纯电动汽车单车积分的公式应是纯电动汽车单车积分=碳减排比例×续驶里程+0.8。第二，改善我国能源结构，实施可再生能源电力配额制。2018年11月15日，国家能源局综合司下发《征求〈于实行可再生能源电力配额制的通知〉意见的函》（以下简称《通知》）。《通知》规定，自2019年1月1日起正式进行配额考核，2019年度配额指标将于2019年第一季度另行发布。实施可再生能源电力配额制本质上是让政府的“有形之手”介入到电力市场的竞争之中，其有利于以统筹规划引导可再生能源电力的合理发展，改善纯电动汽车的电力来源结构，减少煤电所占比重，从而降低纯电动汽车单车积分与续驶里程挂钩所带来的消极影响。

　　3新能源汽车碳积分监管制度的健全

　　新能源汽车碳积分制度的顺利实施离不开工信部等主体对车企的碳积分执行情况以及车企之间的碳积分交易过程等进行监督和管理，碳积分交易市场是一个以信用为基础的市场，交易过程中信用的产生来源于有效、规范的监管[11]，这也是车企具有追求利润最大化的天性以及新能源汽车碳积分制度要素复杂性的要求[12]。（1）监管体制的完备。新能源汽车碳积分的监管体制指的是各监管主体在监督、管理的过程中形成的相互联系、相互影响的体系结构，监管体制的合理与否、完备与否将直接影响监管的效果，因此需要明确监管主体资格以及监管主体之间的分工。根据《积分管理办法》，我国目前的新能源汽车碳积分监管体制是以工信部等行政主体的监管为主导，以社会监督为辅助，但由于新能源汽车碳积分的计算方式、交易方式、交易主体等表现出的特殊性，笔者认为新能源汽车碳积分的监管应综合行政主体、碳积分管理平台、第三方监管机构、车企、社会组织及个人的力量，通过各主体的协调合作，努力建立一个以行政主体监管（政府监管）为主导、以平台监管、第三方核查机构监管、社会监管及车企自我监管为辅助的新能源汽车碳积分监管体制[11]。（2）法律责任的完善。完善的法律责任是新能源汽车碳积分监管制度的有机组成部分，是监管机制有效运行的重要保障。在监管过程中发现的违法行为者如果未能承担相应的法律责任，会助长违法行为滋生，极大地抑制碳积分监管的效果。具体来说，新能源汽车碳积分监管过程中的法律责任的完善应做到“三驾马车”齐头并进：一是行政责任，对工信部等行政主体而言，行政工作人员在碳积分监管的过程中出现不作为、监管失职、徇私舞弊等情况，应当对其进行内部行政处分，记过、降职等，若对相关车企造成了较大的财产损害，相关车企可申请行政赔偿，同时对各车企而言，若未按《积分管理办法》的规定进行信息披露等，行政机关将会对其进行通报公示、罚款或将其纳入失信车企名单；二是刑事责任，在监管过程中贪赃枉法、贪污受贿、严重影响碳积分监管机制的行政工作人员以及以窃取等不正当手段获取碳积分的主体应当承担相应的刑事责任；三是民事责任，具体包括返还原物、侵权责任等。

　　4新能源汽车碳积分管理行政救济机制的构建

　　由于行为要素的对象、行为要素与法律效果的关系不同，新能源汽车碳积分管理行为的性质呈现混合状态，碳积分的设定行为是一种抽象行政行为，碳积分的记录、公示、监管行为是一种准行政决定（准行政行为），碳积分的处罚行为属于行政决定中的行政处罚。由于新能源汽车碳积分管理行为的性质呈现混合状态，对行为相对人进行权利救济的方式也有所不同，针对三类行为的权利救济方式共同构成了新能源汽车碳积分管理的行政救济机制。（1）新能源汽车碳积分的设定行为是一种抽象行政行为，碳积分的设定行为属于《积分管理办法》制定过程中的一个必要环节碳积分设定制度是新能源汽车碳积分管理制度的重要组成部分。在目前的环境下，如果直接将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围，则会导致规范性法律文件的法律效力不确定，从而致使行政管理的法律关系处于不确定状态，不利于行政管理的实施。因此，不宜通过行政诉讼的方式对碳积分设定行为的相对人进行救济。因此，碳积分设定行为的相对人无法通过行政诉讼的附带性审查进行救济，在新能源汽车设定完成后，碳积分设定行为的相对人只能向相关部门等提出建议或意见，对碳积分设定行为的相对人的权利保护更多地表现为事前和事中的公众参与、社会监督等，事后救济发挥的作用并不是很大。（2）碳积分的记录、公示、监管行为是一种准行政决定（准行政行为），对相对人权利的事前和事中保护可以通过碳积分信息披露以及程序规制等实现，而事后的救济也是不可或缺的一个重要环节。准行政行为是否属于具有可诉性一直存在争议，笔者认为，不可因为将碳积分的记录、公示、监管行为归类为准行政行为从而否定其可诉性。根据前文准行政行为定义的描述，准行政行为是行政主体以观念表示方式作出的具有间接法律效果的行为，其虽然不直接产生法律效果，但最终仍然会给行政相对方的权利义务产生实际影响。从结果标准来看，能产生间接法律效果的行政行为并没有明确排除在可诉行政行为之外。除此之外，在我国现行行政法律规范中，并没有准行政行为的表达，这只是学术上对某类行为的概括，用学术上的概念否认其在法律实践中的可诉性的做法并不可取。碳积分的记录、公示、监管行为是针对特定车企的具体行政行为，其本身并不直接产生法律效果，但若经上述行为负积分车企未通过合规手段抵偿归零其负积分，其将会受到工信部等行政主体的行政处罚。此外，碳积分的记录、公示、监管行为也是具有相对独立性的行政管理行为，也存在侵权的可能性，其本身是具有可诉性的。若对碳积分的记录、公示、监管行为不进行审查，而只是审查行政处罚往往会起不到保护相对人权利的作用。（3）在碳积分的处罚行为方面，碳积分的处罚行为属于行政决定中的行政处罚，该行为的行政相对人可通过行政复议、行政处罚对自身权利进行救济。在行政法视角下，笔者在以下几方面进行了完善研究：第一，明晰了新能源汽车碳积分管理行为的法律性质，认为碳积分管理行为具有行政性、公共性、混合型、顺序性及拘束性，并得到新能源汽车碳积分管理行为是一个具有抽象行政行为、准行政决定、行政决定混合性质的行为集合；第二，对新能源汽车碳积分设定制度进行了合理化探究，主张纯电动汽车的单车积分设定应由重视续驶里程到碳减排量与续驶里程并重；第三，对新能源汽车碳积分监管制度进行了健全，具体包括监管体制的完备、信息披露的规范及法律责任的完善；第四，在新能源汽车碳积分管理行为的性质呈现出混合状态的基础上，构建了新能源汽车碳积分管理行政救济机制，主张碳积分的记录、公示及监管行为作为一种准行政行为应当具有可诉性。

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　　作者：宋扬 单位：南开大学

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