浅析海峡两岸行政法比较研究

　　在台湾地区，目前亦无调整公务员制度的总法典，但有关单行法相当完善。如《公务人员任用法》、《公务人员俸给法》、《公务人员考绩法》、《公务员惩戒法》、《公务人员保险法》、《公务人员退休法》、《公务人员抚恤法》、《公务职位分类法》等。

　　中国大陆行政法与台湾地区行政法比较，既有区别，也有联系。这种区别和联系既从整体上表现出来，也在具体法律、法规上表现出来。本文拟从三个方面对两岸行政法作一比较研究。

　　一、两岸行政法整体比较

　　(一)两岸行政法的区别

　　两岸行政法在整体上的区别主要表现在下述五个方面：

　　1.中国大陆行政法发展较晚，台湾地区行政法发展较早。中国大陆在八十年代以前，行政法一直不受重视，很多人甚至不知行政法为何物。直到八十年代以后，伴随着改革开放的进程，中国大陆行政法才逐步发展起来。台湾地区则不同，由于行政法院一直存在，诉愿制度和行政诉讼制度有了几十年的历史，再加上一批行政法学者、教授的著书立说，行政法在台湾地区有着较深较广泛的影响。从五十年代到九十年代，台湾地区行政法发展的速度虽然并不很快，但它几乎没有中断过。

　　2.中国大陆行政法现在还较不完善，台湾地区行政法相对较为完善。中国大陆行政法虽然在八、九十年代有了长足的发展，但由于发展时间尚短，很多法律、法规现在还未能制定出来，很多行政法制度还没有建立。再加上目前正处在由计划经济体制向市场经济体制的转变阶段，过去已有的法律、法规、制度有的已经过时，有的需要修改，故法制更显不完善。台湾地区的情况则不同，行政法的立法几十年一直在持续着，所以，在许多领域，其法律、法规、制度比中国大陆相对要完善。例如，行政组织法、公务员法、行政监督法、行政救济法等，台湾地区的立法均比中国大陆完善。

　　3.中国大陆行政法的法规、规章形式较多，台湾地区行政法法律为多。中国大陆过去由于实行计划经济体制，行政权力相对强大，立法机关的作用发挥不够。因此，国家每年由立法机关制定的法律不多，而由行政机关制定的法规、规章的数量远远超过法律(法规数量相当于法律数量的十倍以上，规章数量则更多)。在行政法领域，这种情况更为突出。例如，《行政复议条例》、《行政法规制定程序暂行条例》、《行政监察条例》、《行政人员奖惩暂行条例》、《审计条例》等，都是国务院制定和颁布的行政法规。而在台湾地区，相应领域的行政法形式多是法律，如《诉愿法》、《请愿法》、《法规标准法》、《监察法》、《公务员惩戒法》等。

　　4.中国大陆行政机关制定规范文件有层次之分，台湾地区行政机关制定的规范文件无层次之分，统称“命令”。中国大陆行政机关制定的规范文件分为三个层次：行政法规、规章、其他具有普遍约束力的决定或命令。行政法规由国务院制定，其名称有条例、规定、办法。规章由国务院部委、省级政府、省会市政府、国务院批准的较大的市的政府制定，其名称有规程、规则、标准、措施、实施办法、实施细则等。其他具有普遍约束力的决定或命令则由一般行政机关制定和发布，其名称更繁多，[1]而台湾地区行政机关制定的规范文件统称命令，其具体名称为规程、规则、细则、办法、纲要、标准或准则。[2]

　　5.中国大陆法院对行政机关制定的规范文件区别对待，台湾地区法律对于行政机关制定的规范文件在法院的适用力没有作区别规定。根据中国大陆行政诉讼法，中国大陆法院审理行政案件，对于行政法规是作为审理依据，对于规章，是予以“参照”，对于具有普遍约束力的决定、命令是不予适用，而只作为行政行为的一种证据和法律事实考虑。而在台湾地区，法律对于行政命令在法院的适用力没有作区别规定。但是，在学说上，命令被分为不同种类，不同种类的命令被认为具有不同的效力。例如，台湾地区行政法学者林纪东先生将命令分为紧急命令、委任命令、执行命令、行政规则四种，各种命令均具有不同的效力，紧急命令的效力甚至可以超过法律。[3]

　　(二)两岸行政法的联系

　　两岸行政法的联系主要表现在下述三个方面：

　　1.两岸行政法均奠基于中华文化之上，在许多方面有着共同的文化精神。两岸行政法虽然有很多区别，但是二者毕竟共同奠基于中华文化之上，因此，二者在许多方面体现着共同的文化精神。例如，孔孟的儒家思想(重礼义、重教育、和为贵等)，商韩的法治理论，包公海瑞的刚直、廉洁和严格执法，孙中山的“天下为公”，在两岸行政法的立法、执法中均有一定体现和反映。同样，华夏文化中的某些消极因素，如重人情关系，重长官意志，轻民主，轻法律程序等，在两岸行政法中，特别是在两岸早期的行政立法、执法中，也都可以找到受之影响的痕迹。

　　2.两岸行政法均既受欧洲大陆法系的影响，也受英美法系的影响，但受前者的影响大于后者。无论是中国大陆，还是台湾地区，其行政法均既受欧洲大陆法系行政法的影响，也受英美法系行政法的影响。例如，两岸行政法主要均采用成文法的形式;在行政诉讼制度上，中国大陆采取在普通法院内专设行政审判庭的模式，台湾地区采取行政法院的模式等，均是受欧洲大陆行政法的影响。而在行政行为方面，特别是在行政主体对相对人权益作出不利处分方面，两岸现在都开始重视行政程序，重视体现公开、公平、公正原则的有关程序制度(如听证制度)在行政过程中的运用等，应认为是受英美法系行政法的影响。此外，两岸行政裁判制度的建立和发展等，也应认为是受到了英美法系行政法的影响。当然，就整体来说，两岸行政法受欧洲大陆法系的影响要大于英美法系。

　　3.两岸行政法的体例、结构和法律名词术语大体相同。在行政法的形式上，两岸行政法律文件的体例、结构和法律名词术语尽管也有某些区别，但大体相同。例如，中国大陆《行政法规制定程序暂行条例》规定，行政法规的内容用条文表达，每条可以分为款、项、目。法规条文数多的，可以分章，章还可以分节。[4]台湾地区《法规标准法》规定，法规设条，条得分项、款、目。法规内容繁复或条文较多者，得划分为编、章、节。[5]就法律名词术语上讲，两岸行政法有同有异，但同者多，如“行政组织”、“行政机关”、“行政行为”、“行政救济”、“行政诉讼”等，其涵义有的大体相同，有的略有差异。当然，对于同样的概念或涵义相近的概念，两岸行政法使用完全不同的术语表达的情况也是有的，例如，中国大陆的“行政复议”相当于台湾地区的“诉愿”;中国大陆的“行政处理”相当于台湾地区的“行政处分”;中国大陆的“行政处分”相当于台湾地区的“公务员惩戒”;中国大陆的“行政法规和规章”相当于台湾地区的行政“命令”;中国大陆的“治安管理处罚”相当于台湾地区的“违警罚”，等等。这些不同术语的内涵外延虽有差别，但差别不大。

　　二、行政实体法比较

　　本文主要从具体法律、法规上比较两岸行政实体法的现状。本文使用的“行政实体法”是相对于行政诉讼法而言的，它既包括行政组织法、公务员法、行政管理法、行政监督法、行政救济法，也包括相应的程序法，如行政组织建立的程序、公务员任用的程序、行政行为实施的程序、行政救济申请和取得的程序。很显然，这些程序法和行政实体法是紧密结合在一起的。没有这些程序法，也就没有行政实体法。

　　(一)行政组织法比较

　　中国大陆的行政组织法主要有《国务院组织法》、《地方组织法》。在五十年代，还有《大区政府组织通则》、《省政府组织通则》、《市政府组织通则》、《县政府组织通则》以及有关部委的组织条例、组织简则等。五十年代以后，政府组织发生了变化，但这些组织通则、组织条例、组织简则并没有随之修改，从而都先后实际废止了。因此，中国大陆目前面临着繁重的行政组织法的立法任务。

　　在台湾地区，行政组织法主要有《行政院组织法》、《考试院组织法》、《监察院组织法》，行政院各部会的组织法，如《财政部组织法》、《交通部组织法》、《蒙藏委员会组织法》、《侨务委员会组织法》以及《省政府组织法》、《市政府组织法》等，其体系基本已趋完善。

　　(二)公务员法比较

　　中国大陆正准备建立公务员制度，《公务员法》尚在草拟过程中。《公务员法》出台前调整整个公务员制度的《国家公务员暂行条例》已经颁布实施。在此之前有关人事管理方面的法律、法规主要有《关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》、《关于老干部离职休养的暂行规定》、《国家机关工作人员病假期间生活待遇的规定》等。这方面的法律、法规文件很少，长期以来，中国大陆调整人事管理的主要是大量的政策性文件。

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