政法论文投稿国家权力结构改革

　　【摘要】国家权利对内具有强制性，对外具有主权性，不允许外来干涉。通常以宪法、法律等加以颁布，由政权机关保证其实现。在建构现代国家的过程中，中华人民共和国确立了人民主权的基本原则。应当认为，目前的政体安排是中国民主革命的必然结果，也适应了中国开启现代化过程的历史要求，但它还难以坐实人民主权原则。

　　【关键词】人民主权,国家权力,结构改革,政法论文发表多少钱

　　国家权力是一种特殊的政治权力，是通过国家政权发生的政治权力关系。其权力的形成来自于国家各机构，因此也可以叫做治权或政府权力。其所表现的最高统治形式是国家主权，它是国家权力的“最终权力”，是一切国家权力的源泉。政府权力来自于国家主权通过法律的的合法授予。

　　在国家基本制度的安排上，人民代表大会制度与人民政协制度，其功能还没能得到真正发挥，无法有效落实人民主权，而执政党对于国家权力的掌控，自身高度的行政化定位，决定性地影响了国家权力的具体运行。因此，必须区隔党权与国权，进而从目前政府改革意义上所讲的还政于民逐步走向国家建构和政体选择双重意义上的还权于民，真正坐实人民主权原则。

　　一、人民主权与政体选择

　　本文发表在杂志《法制与社会》 杂志由云南省法学会主办，云南省司法厅主管，是一本集科学性、思想性、理论性为一体的综合期刊，是宣传党的依法建国方略的大型媒体，是反映我国民主与法制建设以及精神文明建设的窗口，也是我国普法宣传和法制教育工作的重要阵地。邮发代号：4-52。

　　从政治理论的视角看，现代国家建构依托于主权理论。现代主权理论存在多种建构进路，因此有必要先行分梳一下主权论的主要进路，以便为分析现代国家建构的权力归宿问题提供理论基础。论者将现代主权论大致区分为两种类型： 一是君主主权论，一是人民主权论。前者的代表人物是博丹、霍布斯，后者的代表人物是洛克和卢梭。

　　就前者言，博丹主张主权属于人民，但当人民自愿地将主权转移给一个人或某些人，那么这个( 些) 人就具有了主权者的地位。正如他所指出的，“如果有人从人民那里获得一项绝对的权力，并可终生行使，我们将作何评述呢?这里我们必须区分清楚。如果赋予他的是纯粹的、单一的绝对权力，而不是像选任官或者专员那样，也不是需经他人同意授权( Percaire) 才能行使，在这种情况下，他当然有权称自己是一位具有主权地位的君主。因为人民已放弃和被剥离了自己的主权性权力，为使他拥有主权，才将主权授予他。

　　强权、权威、特权和其他主权性权力均转让给了他，并让他【保有】，正如有人放弃了一项属于自己的财产，也就意味着放弃了凝结 在 财 产 中 的 原 属 于 他 的 所 有 权 利 一样。”[1]( P35)博丹就此将主权划归了君主或国王。论者认为，博丹完全是因为当时法国的国家处境，被迫将主权划归君主。如果不是在法国或不处于法国那个时代，博丹完全是一个人民主权论的主张者。[2]( P14)在具体处理主权形态的时候，博丹将主权区分为神性主权和世俗主权，前者由上帝法则保障，后者经由人民的授予。在霍布斯的论证中，政治社会得以建立的基础是自然状态，在自然状态中，人类处在每个人对每个人的战争之中，于是有必要建立一个共同权力来结束这种战争状态，并且使人们对这一共同权力敬畏臣服，由这一权力引导人们实现公共福利。而建立这一共同权力的路径有两个： 一是依靠暴力，二是依靠约定。霍布斯强烈地主张主权应当在一个人手中，正是因为如此论者才将他视为君主专制的辩护者。[3]( P3)

　　就后者论，洛克与卢梭的人民主权论，成为与君主主权论不同的另一种主权言说。洛克同意霍布斯关于人类建构政治社会之前处于自然状态。但是这一自然状态不是每个人对每一个人的战争状态，而是一种完备无缺的状态。人们在自然法的范围内，按照自己适宜的方法决定自己的行动和处理自己的财产和人身，毋需听命于任何人。[4]( P3)为了谋求彼此间的舒适、安全与和平的生活，以便安稳地享受他们的财产并且以更大的保障防止共同体以外任何人的侵略，他们以多数人同意的原则，放弃其自然自由并受制于公民社会。于是政治社会即国家的诞生状态就是人民同意的结果。卢梭也是从自然状态出发建构国家理论的。他认为的自然状态既不是战争状态，也不是没有公共权力的状态，而是人人平等和满意的状态。人民主权是不可转让的、不能分割的、永远以公共利益为目的的，并且是绝对的、不能被代表的。但卢梭在面对社会公约与国家制定法律进行治理的两种公意的时候，他还是将公意的意涵进行了区分：前者必须遵守全体一致同意的原则，才足以显现公意; 后者只需要遵循多数同意原则，就可以被视为显现了公意。

　　二、重思人大-政协制度

　　无疑，中国人建构自己的现代国家，也是从卢梭人民主权原则找到出发点的。正是在这一原则的指引下，中国选择的政体确定无疑是一种力图体现人民主权原则的“人民民主专政”的政体。中华人民共和国是一个经过中国共产党领导的民族民主革命而由中华民族( 中国人民) 建构起来的现代主权国家。中国民族民主革命的历史决定了这一民族国家的特定形态，一方面，国家根本法即《中华人民共和国宪法》明确规定“中华人民共和国一切权力属于人民”，[5]( P1)因此，明确了国家权力的最后归属是中国人民。这是完全符合现代国家建构的人民主权原则的国家根本法基本理念。但另一方面，因为国家建构是在一个先于国家成立、却又是以国家建构为目的的政党基础上得以完成的，于是中华民族( 中国人民) 这一建国主体和国家主人，转变为由中国共产党带领中华民族( 中国 人 民) 建 立 属 于 自 己 的 国 家 ( NationState) 。因此，本应作为民族 - 国家形态出现的现代中国，就此作为政党 - 国家( Party State)的形态建构完毕。

　　对之进行进一步的分析，可以知晓其中包含的复杂涵义。首先，中华人民共和国之作为人民主权原则基础上建构的现代国家，建立国家并足以使其正当化的公意即人民主权，是作为国家建构的首要前提被承诺的。无疑，从《中华人民共和国宪法》“序言”关于国家建构的政治状态的陈述中可以发现，国家承诺人民主权原则的政治预设乃是前置在国家建构之上的政党先行原则。这就是“中国各族人民”在“中国共产党”的领导下，进行以人民主权为首要原则的国家建构活动。这是一个对中华人民共和国建国的政治状况非常准确的描述。[6]( P147)这是由阶级、政党到国家的建国联接决定了的国家建构状态，而不是由人、人民到公民的建国联接所决定的国家建构状态。

　　其次，中华人民共和国的主权属于人民，足以显示人民主权原则的国家基本制度精神。虽然这样的建国原则存在着中国共产党及其领袖领导的前提条件，但是这样的前提条件发挥作用的机制却是中国共产党在国家权力的背后发挥实际引导作用。而在国家制度运行的前台，不存在政党作为的空间。这样“人民主权原则”被推向前台，国家权力机构就成为人民行使权力的政治建制。宪法由此给出了国家基本政治制度的原则性规定，从而由此预设了这些制度运行的基本准则。

　　三、在党权与国权之间

　　重新清理中国的人民代表大会与政治协商会议两个重要政治机构的职能及其限制之后，我们就可以进一步分析中国国家权力结构的现状，并较为系统地思考这一权力结构在各种权力和准权力机制之间，是如何形成国家权力运作的正式体制的。

　　首先从人民代表大会的视角来切入问题。从前面对《中华人民共和国宪法》的分析中可以看出，中国的政党权力与国家权力的安顿，是这一国家根本大法处理的核心关系。宪法序言确定了在国家之外、同时又在国家之上的中国共产党的领导地位。现行宪法关于“中国共产党及其领袖毛泽东主席领导中国各族人民”建国的表述不可能倒转为“中国人民自中国共产党及其领袖毛泽东主席的领导下”建国，就表明国家的主权归属于政党，国家的安危系于政党的安危; 政党的最高目标——实现共产主义理想，应成为国家所有成员的理想; 政党的组织形态，塑造着国家的组织形态。同时，也意味着政党具有调动国家资源的权力; 政党管理国家的政务、政策、人事任免，并成为所有组织应当服从其意志的领导核心。更为关键的是，政党的兴衰存亡，决定国家的兴衰存亡。对此，《中国共产党章程》的总纲所明确表述的基本原则，就可以视为对宪法确立的“中国共产党及其领袖毛泽东主席领导中国各族人民”建国原则的一个政治说明。《中国共产党章程》在总纲部分明确表述了一种政党在国家之上的政党主权理念，实际上确立起了政党处于国家之上、提供国家价值、引导国家走向、决定国家状态的宗旨。一个代表了国家的先进生产方式、先进文化及人民根本利益的政党组织，处于国家之上并引导国家发展方向，因此其作为国家法律意志的根据，就是顺理成章的事情。在这种政党与国家的关系结构中，政党显然处于宪法之高级法供给者的位置，政党价值因此注定成为国家价值的来源，政党意志显然由于代表了人民意志而高于国家意志。

　　至于具体行使这种全方位控制国家权力的方式，章程进行了明确表述： 首先，中国共产党对国家的领导权是政治、思想与组织的领导，这就意味着政党领导效力不是针对政府的具体行政权力，而是针对国家权力( 政治) 、国家理念( 思想) 和国家结构( 组织) 实施的权力形态。其次，政党行使其主权的方式是科学执政，但这里的科学不是一般意义上的现代科学，而是政党领导国家生活的“政治化”科学; 民主执政，不是一般意义上所讲的现代宪政民主制度，而是中国共产党领导的人民民主专政的国家制度; 依法执政，不是一般意义上的法律主治( therule of law) ，而是依照政党立宪之法进行的执政。再次，政党对于国家权力的控制，是全方位的控制，即对国家权力领域的立法、行政与司法的掌控，对市场领域的资源配置权的掌握，对社会领域各种组织形态( 文化组织、人民团体、公益组织) 的控制。

　　四、从还政于民到还权于民

　　衡诸中国国家主权归属，政党主权已经获得较为明确而充分的认识。但是，政党主权得以成功延续的前提条件，与承载这一主权的政党定位和社会状态必须高度吻合。一个高度集中政党成员意志的党派组织，必须是一个革命党。革命党才能杜绝政党成员的多元思维，并且以严密的组织结构将高度统一的政治意志贯彻到每一个成员的行动之中。只有在这样的政党组织状态中，革命党在革命中和革命后的主权结构状态中才能维持自己的政治定位： 在革命中，由于革命党致力于革命，或者说致力于争取从国家反对派角色转变为国家权力执掌者角色的斗争，革命党及其成员围绕以党建国目标而成功凝聚于政党主权意志; 在革命成功后，只要革命党自身没有发生结构性变化，而促使革命党发生这种变化的外部条件又不具备的时候，革命党也可以以“以党治国”的路径继承其革命中的政党定位，进而有效维持政党主权并不受任何挑战。在中国由于毛泽东阐述的社会主义革命理论，中国共产党维持了革命党的定位，从而维持了政党主权。至于革命党得以长期维持其政党主权的外部条件，从根本上说，则在于一个落伍的农业社会在开启工业化、现代化过程中对政治权威的呼唤，其必然选择就是领导民族民主革命取得胜利的中国共产党; 同时，也在于共产党对中国执掌国家权力的现实社会状态的顺应。毛泽东时代党没有主动改变不适于政党主权运行的外部社会机理，而是建构了有利于维持政党主权的社会机制———诸如工业化只是在有限的城市范围内进行，并没有触动广大的农村地区;[11]户籍制度固化了城乡二元制度，形成公民权利的城乡二度空间结构;[12]( P222)对于国家意识形态的强力维持远胜于对于国家经济发展的追求，因此杜绝了利益多元化机制的出现。

　　在 60 余年的国家建构历程中，政党主权理论已经累积了较为丰厚的理论资源，并且代不乏人地得到政治理论上的论证，最终坐实在“党的领导、人民当家作主与依法治国有机统一”的原则上，为政党主权支撑起三个相互支援的铁三角结构。当人们试图按照政党主权逻辑弄清楚政党究竟以一种什么形态成立、维持与长期延续，且以相应方式全面地控制国家权力的时候，人们熟知的人民主权却在这个时候插入，并将执政党解释为绝对没有自己私利，因此仅 仅 是 带 领 人 民 建 设 国 家 的 超 级 政党。[13]( P321)然而，此时出现的人民主权论注定是逻辑上欠完整的论说。因为人民是被党领导着的对象化存在，它的天然处于自由状态的个人化存在形式，以及它作为高度凝聚为统一的集体而显现的公意存在，这些在卢梭人民主权论证进路里十分重要的线索，都已经被省略掉了。与此同时，由于政党主导立法，人民主权中的法律主治，在逻辑上也不可能始终如一，于是法律主治( the rule of law) 演变为依法而治( therule by law) 。

　　与此同时，政党主权前提条件下的一系列具体制度安排所面临的矛盾，也逐渐为人们所认识。政党派往各种权力机构的人员以及这些人员对政党主权的认知与贯彻，是政党主权在国家权力行使过程中落实的条件。但是，在政党主权从革命追求坐实为执政现实的情况下，党员并不见得有对政党主权的意识形态自辩，不见得具有理论上的把握能力与实践上的贯彻能力。

　　现代政府权力按照职能不同，一般分为立法权、行政权和司法权。全国人民代表大会是最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是地方各级国家权力机关，这是我国宪法明确规定的。

　　【注释】

　　[1]让·博丹.主权论[M].李卫海等译，北京大学出版社，2008.

　　[2]陈序经.现代主权论[M].张世保译，北京：清华大学出版社，2010.

　　[3]霍布斯.利维坦[M].北京：黎思复等译，商务印书馆，1985.

　　[4]洛克.政府论[M].下卷，吴恩裕译，北京：商务印书馆，1964.

　　[5]法律出版社法规中心.法律小全书[M].北京：法律出版社，2003.

　　[6]陈端洪.宪治与主权[M].北京：法律出版社，2007.

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