试论我国渎职犯罪侦查权的变革发展

　　一、从历史观角度看渎职犯罪侦查权的行使

　　我国渎职侵权犯罪侦查的发展比较缓慢，长期以来体现出如下特点：

　　(一)对渎职犯罪的侦查模式单一

　　长期以来检察系统对渎职犯罪的侦查重视程度不够，办案模式比较被动，办案人员积极性普遍不高。实践中渎职犯罪线索主要来源于举报控告、内部移送、外部移送和自行发现四个渠道。前三种可以称之为“被动型”线索发现路径，第四种可以称之为“主动型”线索发现路径。在长久以来司法实践中，对渎职犯罪基本上靠举报控告这种单一模式来侦查，其他模式应用较少。

　　(二)实践中对渎职犯罪的侦查范围偏窄

　　渎职犯罪有44项罪名，覆盖领域非常丰富，所涉及的法律法规多，领域广，技术、专业性和政策性强，侦查发生在这些领域的渎职犯罪案件必须具备相关的专业知识。由于重视程度不够高，使得办案精英基本上都被调配到了公诉、批捕、反贪等传统部门，而分配到渎职侵权部门的办案力量略显不足，这使得渎职侵权检察部门基本上对不太熟悉的专业领域内的渎职犯罪是无力开展的。因此，侦查渎职犯罪的罪名范围基本就是滥用职权和玩忽职守两个，偶尔会对其他罪名的渎职行为进行侦查，也会作为新型案件加以报道宣传。可见，长期以来检察院对渎职犯罪的侦查其范围是偏窄的。

　　(三)案件来源比较匮乏

　　由于长期以来检察院对渎职犯罪侦查的工作模式比较单一，主要依靠群众举报，所以，一方面，案件的数量会受群众认识程度的限制，群众认识要是不高或者没有举报热情，则检察院难以获得有价值的线索;另一方面，即使群众提供了一些执法人员渎职的线索，有很多情况下会因制度因素或者案外人情等因素，使得案件不得不撤销。因而，长期以来检察院渎检部门对渎职犯罪的侦查实际上成案率是比较低的，最大原因就是线索匮乏问题。

　　(四)渎职犯罪侦查权的启动缺乏连续性

　　目前我国很多的法律条文中都有公务人员出现渎职行为后按照《刑法》处理这样的指引性规范，但是这些法律却没有规定如果发现渎职犯罪后如何移送检察院行使渎职侦查权的程序性规定。这就很容易出现渎职犯罪侦查权在启动上的断档，使得很多案件难以被刑事立案侦查。

　　二、渎职犯罪侦查工作模式的变化

　　(一)检察工作一体化对渎职犯罪侦查的影响

　　随着实践的积累，目前检察院对渎职犯罪侦查工作模式产生了很大的变化，由过去基本靠检举、举报的被动工作模式向渎职犯罪侦查一体化发展。2007年8月14日最高人民检察院《关于加强上级人民检察院对下级人民检察院工作领导的意见》规定：“健全上级检察院对下级检察院的领导体制，加大领导力度，形成上下一体、政令畅通、指挥有力的领导体制……逐步形成全国各级检察机关之间互相支持、互相配合、互相协调的检察工作一体化机制。”渎职犯罪侦查作为检察工作一体化的一个重要组成部分被重视起来。

　　(二)渎职犯罪侦查一体化的办案模式

　　渎职犯罪侦查一体化的办案模式主要突出以下特点：第一，注重上下沟通、相互配合。基层检察院在对渎职犯罪进行侦查时，可以随时请示上级检察院，以得到上级检察院的支持，这就可以解决以往基层检察院在侦查渎职犯罪时单兵作战的情况;第二，在纵向上突破了级别管辖的约束。主要突出上级检察院的领导权，基层检察院在上级检察院的统一指挥下彻查案件、移送案件，一切以大局为重;第三，在横向上突破了地域管辖的限制。一方面，渎职犯罪的影响面很有可能突破本辖区，另一方面，如果犯罪嫌疑人在本辖区内影响力比较大，由辖区内的检察院对渎职犯罪进行侦查往往会受案外因素影响，所以由辖区外的检察院行使侦查权效果往往更好。在这种情况下，可以由上级检察院指定管辖。因而，职犯罪侦查一体化的办案模式实际上是以提办、交办、联办、督办等多元化方式来侦查社会影响面大和难度大的个案，以随时、有效地启动一体化流程，运筹对一个特定案情或特定区域，完成反渎职侵权工作。因此，反渎职侵权侦查一体化是检察机关领导体制和检察一体化原则在职务犯罪侦查工作中的内在要求和具体体现，是检察一体化实现的一个重要载体。渎职犯罪侦查一体化的办案模式大大提高了成案率和办案效率。

　　三、渎职犯罪侦查工作重点的政策导向性

　　基层检察院长期以来办理的案件基本上维持在滥用职权罪和玩忽职守罪两个罪名，对于其他渎职犯罪的侦查基本不会涉及，原因在于新《刑法》颁布于1997年，大量的渎职犯罪的罪名是在这个时候所产生，检察院对这些犯罪的侦查办理还有一个适应期间，而在这段适应期内检察系统对渎职犯罪侦查政策导向并不十分重视。进入21世纪后，我国经济高速发展，各领域内政府职能也得到了充分的发挥，但与此同时政府工作人员渎职现象也随之增加。针对这种情况，最高人民检察院制定了具有导向性的政策，开展了专项反渎工作，贾春旺检察长指出：“开展集中查办破坏社会主义市场经济秩序的渎职犯罪专项工作要作为检察机关的一项重点工作来抓，要从解决人民群众反映强烈的问题入手，抓住对经济发展阻碍大、对市场经济破坏大、对国家利益危害大、人民群众反映强烈、社会影响大的案件突出查办，用抓重点来带动一般，推动专项工作向前发展。”有了这一政策导向，基层检察院在对渎职犯罪进行侦查时，不仅会对传统罪名滥用职权罪和玩忽职守罪进行侦办，工作重点逐渐开始向其他渎职犯罪转移，最高人民检察院职务犯罪预防厅厅长宋寒松2011年1月9日接受《法制日报》记者采访时说：“对过去一年来全国检察机关查办的各类职务犯罪进行了深入分析后认为，目前，土地管理、资源审批、工程建设领域仍是职务犯罪的高发、易发区。”将渎职犯罪侦查的重点转移到这些领域后，取得了丰硕的成效。

　　四、对侦查线索发现机制的改革

　　案源匮乏、线索单一是长期困扰渎职犯罪侦查的重要原因之一，对线索发现机制的改革是必经之路。从全国来看，改革举措主要集中于以下几个方面：

　　(一)宣传力度的加大

　　为加强普通百姓对渎职犯罪的认识，从21世纪中期开始，全国各检察院开始开展“渎职犯罪宣传月”活动，在活动期间向民众讲解渎职犯罪的法律知识，并当场受理群众检举举报，取得了良好的社会效果。与此同时，检察院还与各政府职能部门取得广泛联系，向政府部门工作人员宣讲渎职犯罪的有关知识，实现对渎职犯罪的打防并举。

　　(二)强化素质教育

　　渎职侵权检察工作所涉及的知识面较广，要熟悉国家和社会管理中不同职能行使的要求和特点。这样才能针对性地开辟案源，有目的性地分析线索，始终把握工作主动权。因此，全国检察系统采取了一系列的措施来提升办案人员是素质，例如：普及大专学历教育、参加司法考试、举办渎职犯罪侦查业务培训等。

　　(三)强化案件移送程序

　　渎职犯罪行为往往并不单一存在，多数情况下会涉及多个法律关系，很多法律中都有情节严重构成犯罪由刑法调整这样的指引性法律规范，因而从法律制度上搭建渎职犯罪案件移送平台、畅通案件外部移送渠道是十分必要的。为此，最高检察院做了这方面的努力，与其他部门共同出台了一些渎职犯罪案件移送的规定，近年来，各部门向检察院移送的涉嫌渎职犯罪的案件明显呈现上升趋势。

　　五、渎职犯罪侦查权的扩展

　　(一)渎职犯罪侦查权在法律制度上的扩展

　　在渎职犯罪侦查权制度建设上，最高检察院不仅积极与其他政府职能部门沟通联系，联合出台一些外部移送渎职犯罪案件的规范性文件，而且还创造性的对检察院内部职能部门行使渎职犯罪侦查权的分工进行了调整，使渎职犯罪侦查权在法律制度上得到了适当的扩展。最为典型的就是2004年9月23日最高人民检察院出台《关于调整人民检察院直接受理案件侦查分工的通知》，该文件将渎职犯罪的侦查权予以扩大，不仅规定了监所检察部门对监管场所发生的职务犯罪案件负责侦查，同时还规定了民事行政检察部门对在办理民事行政抗诉案件过程中发现的审判人员职务犯罪案件线索，经检察长同意，可以进行初查;经初查，符合立案条件的，经检察长批准，可以直接立案侦查。最高检察院对渎职犯罪侦查权的这种分工，很显然扩大了可以行使渎职犯罪侦查权的主体范围，这种积极尝试的无疑是对渎职犯罪侦查有利的，同时也为法制改革做出了一定贡献。

　　(二)渎职犯罪侦查权在实践操作中的扩展

　　在渎职犯罪侦查权行使的过程中，各地检察院尝试了各种推进渎职侵权检察的措施，例如：在农村乡镇建立驻所检察室就是卓有成效的措施之一。由于目前乡镇检察室还没有得到国家法律层面上的认可，乡镇的渎职犯罪预防和侦查工作依然只能够依靠县一级的检察机关来承担。这无疑会增加渎职犯罪预防和侦查工作的成本，并且也降低渎职犯罪预防和侦查工作的效率。这一举措，不仅有效的稳定了基层农村的安定，同时也使得检察院渎职犯罪侦查权在实践中得以了扩展。

　　总之，我国检察院对渎职犯罪侦查权的改革发展经历了从不完善到逐渐完善的过程，其中包括制度的建设、政策导向的变化、实践的突破，这些变革虽然在理论上见解不一，但是不可否认的是，这些变革都为我国法制改革的进程增添了有利的元素，对法制建设的可持续发展是有积极影响的。

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