试析农民工养老保障领域政府职能定位

　　摘 要 以影响政府职能定位的因素为基点，透析政府职能变迁的过程，总结政府介入具体领域的基本原则，针对我国农民工群体的养老保障现状，对政府在农民工养老保障领域中应承担的责任及其责任能力进行深入分析，界定政府在这一领域的职能边界，并提出具体的政策建议。

　　关键词 农民工 养老保障 政府职能

　　现代社会中，市场机制的失灵是难以避免的。为克服市场机制下收入分配的缺陷以体现社会公平，政府要介入到某些领域并发挥其特定职能。社会养老保障产品内在规定性天然的要求政府作为最后责任人在这一领域发挥作用，但政府在这一领域的作用既不是万能的也不是全能的，由于政府失灵的存在，也可能带来经济效率和社会效率的损失。因此，政府需要在社会养老保障领域发挥适当作用是勿庸置疑的，问题的关键在于深入分析影响政府职能定位的因素和明确政府介入应遵循的原则，合理界定政府职能的边界。

　　1 影响政府职能定位的因素

　　政府的作用机制和职能边界受诸多因素的影响，在不同的历史时期、不同的社会环境条件以及不同的社会保障具体产品供给中，其作用机制和职能边界不同。

　　(1)受经济发展阶段的影响。从纵向的时间序列分析，在自由放任时期，政府是作为“必要的恶”而存在的，政府越小越好，政府干预越少越好;随着福利经济学的兴起，以英国为代表，建立起了“从摇篮到坟墓”的政府全面深度介入社会保障领域的福利国家;20世纪80年代以后，伴随着新公共管理运动的兴起，又再次将人们的视线集中到对“小政府”的讨论上，主张建立“有限政府”的呼声高涨。在这一过程中，受经济发展水平和经济运行机制的影响，政府职能边界和政府角色定位都处于变迁的过程之中。

　　(2)受历史文化传统的影响。从横向的国际比较分析，各国政府对本国社会保障模式的选择和对社会保障领域的介入程度具有鲜明的国情特征。比如瑞典，由于其建立福利国家为国民提供高水平的社会保障，政府不但对社会保障制度的执行予以强有力的监督，而且直接管理和运营社会保障事业，为社会保障投入巨额的财政资金，其社会保障制度更多的体现了社会公平，并在一定程度上取代了家庭的保障功能。而相比较而言，虽然新加坡也是一个经济发展水平很高的国家，居民有较高的收入水平，但是受儒家文化传统的影响，家庭和个人承担着重要的保障功能，因此，政府在中央公积金制度中只承担极为有限的财政补贴责任。

　　(3)受社会保障具体产品的内在规定性的影响。从社会保障具体产品的供给分析，不同的社会保障产品政府介入的程度不同。从总体上来看，社会保障产品具有公共产品的内在规定性，要求政府作为最后的责任主体承担保障责任。就我国而言，社会救助具有纯公共产品的性质，而社会保险由于个人承担相应责任的要求，只能定位为准公共产品。同时要说明的是，同一称谓的社会保障产品由于各国政府的运作机制的不同，其具体性质也不尽相同。例如，养老保险在智利，由于其采用基金公司作为运作主体，并由个人承担主要责任，其养老保障产品在更大程度上具有私人产品的性质，而瑞典的养老保障产品则更接近于纯公共产品。

　　2 我国农民工养老保障的现状

　　农民工是一个兼具农民身份和工人工作性质的特殊群体，他们已经完成了职业转变，但还未完成身份转变。他们具有以下两个特征：一是持农村户口，但在城市或乡镇企业工作;二是他们中的大多数没有放弃农村土地承包权，但以打工为主要谋生手段。

　　长期以来，农民工是作为城市中的一个边缘群体而存在。由于经济上的贫困、地位上的尴尬以及主流文化的排挤，他们一直被排除在城市养老保障体系之外，同时也游离于农村养老保障体系之外。据劳动和社会保障部调查，目前我国农民工的参保率不足40%，农民工养老保险的退保和拒绝参保现象也非常严重。由此可见，现行地方性农民工养老保障办法仍存在许多不完善的地方，其不足之处表现在：①目前我国的农民工养老保障制度在各地范围内政策不统一，且各地各自为政，缺乏统一有效的法规政策指导;②由于各地政策的不统一，农民工个人账户基本上不可转移，而农民工又是一个流动性很大的群体，由此，二者产生了极大的矛盾;③现行的政策中与现行农村养老保险体系衔接问题设计的不够好，这给劳动力在全国的流动带来了极大的阻力;④责任承担方面，现行办法中，农民工保险基金的统筹部分完全由企业支付，其最终来源还是农民工的工资，政府只承担管理责任。而对于城镇职工，政府不仅承担管理责任，还起到财政兜底的作用。

　　3 政府责任和政府责任能力分析

　　3.1 政府介入农民工养老保障领域的必要性———政府责任分析

　　(1)从规范分析的角度来看，政府是最基本的正义主体，它代表着主流的价值取向。公民社会要求社会各阶层的利益都应当得到保障，而不应该仅仅是城市居民和正规就业者的利益得到保障。政府为了民工建立起一套既符合他们实际又易被他们接受的社会保险制度，是解决农民工身份转换、维护其正当权利的必要措施。

　　(2)我国公共产品在供给过程中对其本质属性的偏离导致农民工群体被边缘化，既无法融入城市社会，又不愿回到农村社区，处于城市与农村之间的尴尬境地，导致农民工个人风险不断增加，单个风险的累积演变成社会风险，必然对我国经济社会的健康、持续发展造成巨大的负面影响。政府作为公共产品的供给者，必须促使公共产品的供给回归公平，让农民工与其他社会成员享受同样的公共服务和公共管理，保护农民工的合法权益。

　　(3)市场在这一领域是失灵的，市场无法通过其内在机制自发形成有效涵盖农民工群体的养老保障体系。

　　①从农民工自身的角度来看，在市场条件下，农民工实现自我保障困难重重。首先，农民工年老之后依靠土地实现自我养老的方式是行不通的。因为长期在城市工作的农民工，其生活习惯和心理预期都发生了变化，他们是否愿意回乡养老还是未知的;即使农民工愿意回乡养老，这种方式也存在着很大的弊端：这会使得农村本已紧张的人地关系进一步恶化，阻碍了农业集约化规模化经营的进程，不利于农业实现现代化。其次，农民工实现自我养老的经济基础是个人所拥有的财产和资源，由于农民工务工收入有限且不稳定，加上个人的短视行为，靠个人储蓄实现养老的效果也是有限的。再次，大多数农民工目前还不具备购买商业养老保险的能力，并且在思想上对这一养老方式也还没有清晰的认识。

　　②从农民工家庭的角度来看，市场也是失灵的。随着中国社会整体步入老龄化，农村地区的老龄化问题同样严峻，家庭纵向结构也日益趋向“4-2”、“4-2-1”，再加上城乡异地对农民工家庭成员关系密切程度的影响，通过单纯的家庭养老也是不够的。

　　(4)在中国现行的条件下，也不存在一个第三方非营利组织能为庞大的农民工群体构建和提供养老保障制度。

　　可见，市场失灵的存在构成了政府在农民工养老保障领域承担责任的必要条件，政府在条件和能力允许的情况下介入农民工养老保障领域是必要和合理的。

　　3.2 政府介入农民工养老保障领域的可行性——政府责任能力分析

　　(1)从经济资源的角度分析，2004年我国GDP达到13.65万亿元，财政收入2.63万亿元，这意味着政府手中掌握了一定量的可用于再分配的资源。而且，实行分税制以后，中央政府的财权和财力都得到了进一步的巩固和提升，使中央政府有能力集中手中的资源举办一些较大规模的公共项目。

　　(2)从社会资源的角度分析，自SARS开始，包括政府在内的整个社会对农民工的关注程度都提高了，同时，能够面向农民工进行分配的社会资源随着这种关注程度的提高也增加了。

　　(3)政府集中有限资源优先发展农民工养老保障体系是可行的也是必要的。虽然我国GDP已经跨上了新台阶，经济总量已居世界第6位，但区域经济和部门经济中都存在发展不平衡的现象，需要国家投入和扶持的领域很多，那么应当怎样协调这些纷繁复杂的关系呢?笔者认为，集中有限资源优先发展具有强烈正外部性的领域，对于推进整个产业结构的调整和经济的协调发展具有重要的意义，而发展农民工养老保障体系，既顺应了中国城镇化的大潮，又是解决当前中国许多经济和社会问题的切入点。

　　可见，政府已经具备了在一定限度内承担农民工养老责任的能力，政府责任能力的具备构成了政府介入农民工养老保障领域的充分条件。这里所说的一定限度内承担农民工养老责任是基于两个方面的考虑：其一，政府虽然拥有了较大规模的经济资源可供分配，但对于完全承担1.2亿农民工群体的养老保险依旧力不从心;其二，从经济效率和道德风险防范的角度考虑，为避免个体逃避个人责任，失去制度激励机制，以及由此可能带来的农民群体突发性逃离农村社区的“井喷”现象，农民工群体也应对自身的老年生活负有责任。因此，在具体承担农民工养老责任时，政府和农民工都应当作为责任主体存在，作为责任主体的政府只承担有限责任。

　　4 政府职能定位的具体政策建议

　　4.1 构建新的农民工社会养老保障体系

　　我国社会保障体制的一个重要特征是城乡二元结构，在这种城乡分割的二元体制中，解决农民工的社会保障问题，有以下三种方案可供选择：①把农民工纳入到城镇社会养老保障体系;②另立炉灶，建立新的农民工社会养老保障体系;③把农民工纳入农村社会养老保障体系。

　　笔者倾向于第二种构建方式，即建立适合于农民工群体的新的养老保障体系。

　　4.2 由中央政府作为责任主体承担农民工的政府责任

　　笔者认为，应由中央政府面向农民工群体承担政府责任，而地方政府面向农民群体承担其在养老保障中的经济责任。这样划分有以下优点：

　　(1)农民工群体流动性大，而以土地为依托的农民群体流动性则相对小很多。中央政府在全国范围内的普遍权威性，使得它能在全国范围内构建农民工养老保障体系，有利于农民工在全国范围内自由流动，而地方政府的区域固定性与农民群体的区域稳定性是相适应的，中央政府与地方政府的这种责任范围的划分与农民工和农民群体的特点是相适应的。

　　(2)明确中央政府和地方政府各自的责任对象，有利于双方明确各自的责任范围，也缓解了完全由一方主体独立承担两个群体养老责任的经济压力。

　　(3)地方政府仅承担农民群体的养老责任，可以对地方政府产生一种内在的激励机制，即通过鼓励和扶持农村劳动力的输出，主动促进农民绝对量的减少，来减少自身所承担的养老责任，而这种政府行为在宏观上与中央政府在全国范围内调整经济结构和促进经济发展的目标是一致的。

　　5.3 建立全国联网的个人永久性账户

　　由中央政府对参保个人配备相应的资金支持吸引农民工参保，为其建立全国联网的永久性账户，采用完全积累模式管理基金，既便于农民工对这一制度的理解，也便于农民工养老保险账户的在全国范围内流动，节省不必要的手续。

　　同时，结合土地换保障，适当扶持农民工的就业和参保工作。对放弃农村土地使用权的农民工，可直接参加农民工社会保障，并以农村土地使用权折算为一定年数的个人账户积累额，促进农民工从传统土地保障到社会保障的平稳过渡。出让土地使用权所置换的保障资金，直接进入农民工的个人账户，既增加农民工社会保险个人账户的积累，又可促进农村土地经营规模的扩大。

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