小议民意在公共政策制定中的作用

　　摘要：在现代民主制度中，民意扮演着重要的角色。民众的呼声日益成为决策者关注的要点。然而同时，人们也注意到“民意”不稳定、不科学性。民意的创造者究竟是谁?民意的传递者是否真实表达了民意?民意的接受者如何看待民意?尽管有诸多疑问，但是民意在政治生活中的作用依然重要，依然是一个政权稳固的基础。决策者应当理性分析，慎重选择，在政策制定规程中既要能体现民意，又要符合社会发展的规律，为民意发挥更大的作用打下牢固的基础

　　关键词：民意 政府 公共政策

　　民意作为公共政策制定中不可忽略的变量已收到人们越来越多的关注。可以说民意是民主生活的重要组成部分。民意的输入与输出不仅是民众保障权利的重要途径，更是政府获得支持的重要方法。因为政府行为的合法性来源于它们对人民意志的体现。 一般认为民意是公民对于流行的、特定的问题和事件的反应。 而这些反应通常体现在某个地域的公共政策当中。公共政策是政府有所为与有所不为的内容的反映。政府在民意面前既是强大的又是脆弱的。“圣雄”甘地成功利用非暴力运动使印度从英国人那里获得了独立。二十年后，马▪丁▪路德▪金又以同样的方式为美国黑人争取了应有的权利。相反的，如果一个制度缺乏公众的支持那么它很快就会垮台，就像东欧剧变和苏联解体。那么，民意是不是可以成为政治领域决策的主导呢?很少有学者希望这样。民意总是处于一种朦胧，变换的状态，但偶尔又会充满激情与力量。它与公共政策制定的博弈究竟是好是坏，现在仍然没有定论，甚至这种博弈是否存在都无法确定。

　　一、民意的创造者

　　首先，究竟是公共政策塑造民意还是民意塑造公共政策? 一般看来，政府制定一项公共政策后一定会将公共舆论引向对其有利的一面。但是，政府为了顺应民意也会制定出一些本不打算制定的政策。但是相对于政府这个有组织机构、有独立专业思维能力的团体来说，民众很容易受其影响;同时，一些利益集团也会引导或制造一些民意来达到自己的目的。民众的意志是永远无法独立的。另外，民众自身也是民意的主要生产者，但是在大多数情况下民众对政治并不关心，除非它直接涉及到自身利益。这也是“直接民主”未被推广的原因。民众需要被更理性，更专业的人来代表发言，而这个代表也可能是民意的创造者。

　　早在古希腊时期，柏拉图就对民意抱有深深的怀疑。不可否认民众的智慧总是有限的，而且参差不齐，分散的意志很难形成科学的决断，从而导致不能形成一个统一的主见，很少有人可以慧眼独具。(当他可以独立的提出见解时他已不是群众了)同时，政府与民众的信息是不对等的，信息传播的渠道始终是在少数决策者手中，民众往往是被动的接受，所得到的信息往往是被掩盖的或是修改过的。另外，民众舆论决定公共政策这一事件总是带有一定的虚假性。不可能每一个人都有机会亲身决定政策的制定，民众决策只存在于人们的脑海中，真正提供决策方案的还是政府精英，只是宣传中强调了民众的参与作用，而使民众误认为有了影响政策的渠道和权力。

　　“民众”一词总是带有某种囊括性与广泛性，但是具体到数量上多少人才可以算作民众?小部分专注的民众对于某个政治问题的意见是否可以代表剩余民众。那些受过良好教育，了解政治中抽象问题的人是否可以代表普通大众的心声?决策者是否会由于只听到这些专注民众的声音而忽略了更广泛的民意?这是少数服从多数中的一个悖论，因为在社会上更多的是“沉默的大多数”，而真正具有影响力的是那些“雄辩的极少数”。

　　二、民意的传递者

　　新闻媒体是民意传递的重要渠道，但是在这一过程中民意又会发生不可避免的偏差。新闻媒体往往在不知不觉中告诉民众一些政治意见，希望民众接受后可以影响到政府的决策。另一方面，政府把新闻媒体作为获取民意的有效手段，这种依赖性导致政府从媒体中以为获得了“民意”，政府与民众之间隔着复杂的媒体机构，这就像是一种传话游戏，最后一个人一般很难说出第一个人的原话。在这期间，民众以为自己的意见通过新闻媒体得到了有效的表达，而不再尝试主动与政府对话的一些方式，也不会形成一个稳定的公民团体来表达政治意见，从而减弱了公民政治参与的力度。媒体是一个复杂的组织，它的精英领导不是一个无私的群众代言人，而是一个有政治和经济头脑的理性人。因此，这个组织在报道时会对信息进行筛选，改编，并在它认为适合的时间发表。这样得出的公众舆论已经是个别组织和个人的意见了。

　　三、民意的调查

　　调查民意是一个很难把握的过程。首先是调查技术的限制，样本的选择非常重要，一般有分层定额抽样与随机抽样两种方法。就某地区群众“幸福感”的调查而言，如果采取短信调查方式，那么显然被调查者不包括那些没有手机的人，而这些人却极有可能影响调查的结果。调查手段无形中改变了调查的样本。再次是调查成本不能被缩减，问卷调查最为廉价，但结果却极不准确。另外调查者的主观偏见，调查的时间地点这些因素都可能会造成民众意见前后不一，甚至截然相反，参与社会事件中的群众，感情无论善恶，皆夸张真率、冲动易变、缺少理智，更多受生物本能影响，有如原始人，易被煽动鼓舞。 。同时，调查中的某些诱导性的措辞极有可能形成对普通民众的暗示，甚至达到控制民意的目的。例如，“对抗法庭”与“直面法庭的考验”这两种说法显然会对被调查者造成不同的心理效果。调查的客观环境不同也会影响到公众的前后判断。公众舆论的不稳定性的一个重要原因是公众缺乏对于一项事件或政策的持续，有效的，科学客观的关注。

　　显然要每一个民众和决策者直接交流是不可能的(虽然这是更直接更有效的方式)。阻碍是多方面的：如果决策者有意避免和民众沟通，由于双方拥有资源量的不等而导致能力不等，民众只能被动的接受决策结果;如果民众对政治缺乏热情甚至对于自己的权利漠不关心，并不想去建言献策或者指出政策的中问题，那么决策者也不能得到民意的理解;如果决策者和民众都有意沟通，但二者的知识水平能力毕竟不在同一层次，考虑问题的角度和深度也不可能一致，决策者的理解和民众的表达存在天然的鸿沟无法逾越。

　　四、民意是否应当被贯彻?

　　准确地收集民意已是一件非常困难的事，但是当决策者面前呈现出经过严密调查，绝对精确的民意数据时，他会原封不动的把它运用到决策中去吗?他犹豫不决也许并不是因为自己的利益没能在政策中得到满足，而是这些民意本身存在的不科学、不合理、不明智的地方。前面已经说过，普通民众缺乏对某一项议题持久，科学的关注，所以他们的意见往往是从当下利益、个人利益出发的。例如，美国对待黑人权利的问题上，白人大众与精英的观点有着巨大的差别。白人大众一般更加排斥黑人，而受过良好教育，社会地位较高的精英则会更加包容。结果很明显，精英的包容更加有利于历史的发展。随着时间的推移，白人大众的态度才变得更加宽容。可见民众的意见有时是相对落后的。另外，由于责任的分散，民众一般不会对事件的结果负责，所以民意的表达也可能是不负责任的。理性的决策者可以在特定的时间内选择有价值的民意来听取，但是这还是无法取代仔细的分析和慎重的预测。民意虽是政策制定的重要因素，却不是唯一与至高的考虑。

　　五、总结

　　民意在公共政策制定中究竟发挥着怎样的作用?这是一个很难回答的问题，然而可以肯定的是公共舆论的作用不像想象中那么有力且有利。我们对于民意作用的“低估”源于对直接民主的一种深深的不信任感。正如美国建国之初在选择直接民主与代议制民主之间经历的那种煎熬。当然，历史上也有极度推崇民意的理论，其中最著名的代表便是卢梭的社会契约论。他极力强调一个正义的社会应该是一个有着自己意愿的志愿共同体， 并强调任何法律，不论是政治、民法或刑法，都必须以民意为基础，同时一个好的社会能够“迫使人走向自由”。这就可以解释为什么法国大革命后会出现雅各宾派的恐怖政策。卢梭有关“民意”的理论建立在一国长期运作的基础上还是非常可取的，一国政权的稳固必须具有符合民意的合法性。但它并不适用于解释制定短期公共政策中民意的影响。当然，我们不能认为公共政策是与民意背道而驰的，只能说人的判断与理智是有普遍一致性的。民众与政策制定者的众多意见还是有交集的，民意对政策结果的反馈还是很有效的。目前看来，认为民意在公共政策制定过程中已经真正发挥它的作用还不科学，但不否认未来民意将可达到的效能。

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