浅谈关于跨国环境损害中的国家责任

　　摘要：当前跨界环境损害事件频繁发生已形成对周边国家和地区的严重危害。这些不同类型的跨国环境污染问题，涉及到国家赔偿责任和国家义务。国家义务包括适当注意义务和国际合作义务。当跨界环境损害产生后，如何对国家责任进行归责、如何更好的履行相应的国家义务对于有效的降低损害程度和减少损失是非常关键的。

　　二战后随着科技的发展，人类利用自然能力的增强，以及世界经济的全球化与一体化，国家自身或其管辖或控制之下的私人实体的活动造成的跨国环境污染损害事件也频频出现。跨国环境污染一旦发生，其损害性后果非常严重。一次跨国污染事件可能会波及相邻周边多个国家和地区。例如今年3月日本大地震和地震引发的海啸造成了福岛第一核电站的严重损坏，由此导致的核污染、以及核物质扩散的事件造成与日本临近的中国31个省区和全球多个国家都检测到日本核泄漏产生的微量放射性物质。而且，日本将高浓度放射性物质的污水流入海中，造成日本周边海域的污染以及由此导致的海洋生态长期损害。损害事件发生后，如何确定污染来源国的国家责任，如何妥善解决跨界污染损害问题,成为现代国际社会讨论的热点问题之一。

　　一、跨界环境损害的界定

　　国际社会目前还没有制定关于跨国环境污染损害赔偿问题的普遍性国际条约，只是在海上石油污染、危险和有毒物质运输、民用核领域、外空活动、工业事故造成的跨界淡水污染等特定危险活动领域或特别方面，达成了关于跨国环境污染损害赔偿责任的全球性或区域性国际条约。

　　在确定国家责任时，首先应当对跨界环境损害进行界定。但是跨界环境损害至今没有统一的定义。由于存在着“环境污染”和“环境损害”这两种表述，所以相应的也就出现了“跨界污染”和“跨界损害”两种不同的表述方法。根据1974年11月14日经济合作与发展理事会通过的一项关于跨界污染原则的建议，其中提出的关于“污染”的定义被广泛承认：污染是人类直接或间接将物质或能量引入环境而造成有害的后果，可能危害人类健康、损害生物资源和整台系统、减损环境的优美、妨碍环境的其他正当用途。

　　跨界环境损害指的是跨过国家边界线的物理存在或溢出，更确切的说，当起源国潜在有害的环境物质通过诸如空气、水或泥土等自然介质转移至受害国时，跨界环境损害便产生了。2004年联合国国际法委员会以一读通过的《关于危险活动造成跨界损害案件中损失分配的原则草案》将跨界损害定义为：在领土国或其管辖或控制下所从事的国际法未加禁止、但却有可能以有形后果造成重大跨界损害的活动，在另一国领土上或在该国管辖或控制下的其他地方所造成的损害。

　　有的学者在定义跨界环境损害时提出了四个要素：(1)损害必须是人为活动的结果;(2)损害必须是人为活动的有形后果;(3)损害必须有跨界影响;(4)损害必须是重大和实质性的。同时造成跨界环境污染损害的行为有以下特征,即是国际法所不加禁止的行为，对其造成的重大损失的事实,以人类目前的所掌握的科学知识来说是很难确切地预见的。这些特征使控制环境损害非常困难。同时，跨界环境损害还存在责任国难以认定,在环境损害发生后损害程度难以测定的特征。同一区域的环境损害往往会由很多国家或区域共同造成，这时如何认定责任国以及责任国之间的责任分担及求偿会变的非常困难。

　　二、跨界环境损害中的国家责任

　　国际法上的国家责任是指对国际不法行为所承担的责任。凡违反国际法义务或条约义务的行为都是国际不法行为，违法国必须为此承担法律上的后果，即法律责任。

　　而这样的理论明显已经无法适应快速发展的国际社会需求。1978年联合国国际法委员会将“国际法不加禁止行为所产生的损害性后果的国际责任”专题列入工作方案。在此专题下，委员会自1978年以来一直在审议国家为国际法不加禁止的危险活动造成的跨国损害承担严格责任的问题。2001年委员会二读通过了《关于预防危险活动的跨界损害的条款草案》。2004年委员会在第56届会议上一读通过了《关于危险活动造成的跨界损害案件中损失分配的原则草案》，在2006年第58届会议上二读通过了该草案。草案的目的是确保遭受国际法不加禁止的危险活动的重大跨界损害的受害者，包括自然人、法人和国家能够得到及时和充分的赔偿。

　　国际法的国家责任制度已不仅仅指国家为其不法行为而承担的国际法律责任，作为国家责任的一个方面，还包括“国际法不加禁止的行为所产生的损害性后果的国际责任”，即国际赔偿责任。国际赔偿责任是指对国际法不加禁止的活动所致损害性后果的国际赔偿责任。尤其在国际环境法领域，如果没有国际赔偿责任的规定，很多人类发展必不可少的但却给环境带来巨大危险的活动将难以进行，而一旦产生灾难性后果，则又难以及时得到补偿。

　　关于赔偿的限度有两种主张：一是惩罚性;二是补偿性。多数学者认为赔偿的数额以不超过实际损害的事物得以恢复原状的限度为宜。惩罚性的赔偿主张，往往要求责任国承担所有损害赔偿之外，还会有许多其它的赔偿要求。跨国环境损害赔偿责任的主要目的是为受害者提供充分和及时的赔偿，是对国际法不加禁止行为的补偿责任。显然补偿性的赔偿限度观点是正确的。

　　跨国环境损害赔偿以严格责任为主要归责原则。严格责任的特征是只考虑行为与损害之间的因果关系，不考虑污染来源国的过失，不需要提供过失证明，可减轻受害国承担的举证责任。在国际环境法领域，对于高度危险的活动，越来越多的条约、协定、议定书采用严格责任作为基础的国际赔偿责任，越来越多的国家、政府组织、非政府组织支持在国际环境法中采用严格的国际赔偿责任。

　　在国际赔偿责任主体方面，可以分为国家赔偿责任和国际民事赔偿责任两类。国家赔偿责任是指国家自身承担的赔偿责任，包括国家为其自身从事的危险活动所承担的原始赔偿责任，以及为其管辖或控制之下的私人或实体的危险活动承担的转承赔偿责任。国际民事赔偿责任是指私人或实体为其从事的危险活动造成的跨界损害承担的赔偿责任。

　　当一跨界损害后果并非由于主体行为所致时，如自然灾害或突发性灾难所导致的跨界损害后果，则既不适用传统国家责任也不适用跨界环境损害责任，而适用跨界影响补偿责任。这是指由于突发事故导致在事故发生地国管辖或控制范围以外地区造成严重影响而对因突发事故而遭受实际损害者予以补偿。事故发生地国在事故发生后应采取积极的预防和控制措施，向可能受跨界影响的国家及民众告知该事故的潜在危险，提供相关的信息资料，以便受影响国采取必要的措施，最大限度地减小损害或寻求替代措施。这次日本的核泄漏事件就是非常典型的需承担跨界影响补偿责任的例子。因为核泄漏最先是由于不可抗力的自然灾害地震引起的。

　　但是在处理核泄漏问题时，日本政府没有及时将处理意见告知其它国家，通过引入海水降温、稀释核能原料并将废水直接排入海域，这一系列行为是在不可抗力之后的可控制行为，这时日本就不应当只承担跨界影响补偿责任，还应承担跨界损害赔偿责任。

　　三、跨界环境损害中的国家义务

　　当一个国家的行为有造成跨界损害的威胁或者已经造成了损害，那么除了承担相应的国家责任外，还需要尽到一些国际义务。其中适当注意义务和国际合作义务能够非常有效的降低或减少环境污染损害的程度。

　　适当注意义务包括环境影响评估义务、告知义务和预防义务。环境影响评估是旨在把环境、社会和经济考虑纳入项目规划、设计和实施的过程。它们分析和评价拟议项目和计划或政策的潜在环境影响，向决策者提供有关的环境信息。通过评估可以使国家确定该活动所涉危险的程度和性质，从而确定其应采取的措施，防止、减少和控制严重和不可逆转的跨界影响。告知义务指如果评估预示有引起重大跨界损害的风险，起源国须立即通知可能受影响的各国，向它们传送该评估所依据之可利用的技术情报和其他有关情报，并指明一个要求回复的适当的期限。预防义务是指各国有义务通过立法和行政控制，监督在本国内可能对其他国家的环境或任何国家管辖范围以外的环境造成不利影响的活动，预防重大的越境损害或随时尽量减少这种危险。

　　《国际法未加禁止之行为引起有害后果之国际责任条款草案》(简称《草案》)第一章第6条规定：“有关国家应善意合作，并在必要时，从国际组织寻求援助来预防重大跨界损害的风险，或将其减至最小程度。如果此损害已经发生，则应该采取合作手段，并在必要的时候向国际组织寻求援助和支持，使起源国和受影响国所受到的影响减小至最微弱的程度。”当跨界环境损害发生后，责任国没有更好的技术手段来降低损害的结果时，就应当积极接受其它国家或国际组织的援助，力求把损害降到最低。

　　四、结论

　　跨国环境损害赔偿责任制度不仅仅着眼于赔偿，它更应强调损害发生之前行为国应负有“相当注意”的义务，即强调行为国预防和减少实际损害的义务，如预先通告、磋商谈判、搜集情报并交换有关资料和情报等程序性义务。环境保护是各国的共同义务和责任。确定国家责任的最终目的是要达到以国际法的原则来控制和减少各国环境污染和跨国污染，实现全球可持续发展战略。

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