城市管理论文--城市社区治理模式的多元化道路探索-----以兰州为

周 凤 娇
【摘要】随着我国改革开放的逐步推进,城市社区承担的社会功能也逐步增多,同时在城市社区治理中存在的问题也日渐暴露。因此我国的城市社区治理日益受到党和国家的重视，同时成为同百姓的民生靠的最近的基层社会组织，如何完善城市社区的治理模式也就成为保障社会民生的关键。
【关键词】城市社区；治理模式；多元化
随着社会结构的变迁、主体意识的觉醒、利益的差异与冲突、公共事务的复杂化与多样化，政治分层的标准被逐渐淡化，经济分层的地位上升，在一定意义上甚至可以说，社会进行了重新的排列组合 。 经济体制的转型，改变了社会资源的分配方式。市场经济体制的确立，使得社会中的大多数成员开始直接从市场上获得社会资源。对单位和政府的依赖性减弱，对市场和社会的依赖性增强。社会及公民个人的关系发生变化。可以说社会结构的变化是城市社区建设的主要原因。
一、 社会转型期视野下的城市社区治理
中国的社会正处于一个快速转型的时期，中国正在经历快速城市化，现在的城市化率46%，每年1.1个百分点的城市化率②，这意味着每年将近有1500万人从农民转变成市民，这就带来一个变化，历史上千百年以来中国人传统的生活共同体是在乡村，但是今天随着越来越多的人定居到城市，我们新的生活的共同体是社区。因此社区如何建设、如何治理将关系到中国这个社会转型能否顺利地完成，关系到转型后社会的管理能否有效。

我们国家是新型的社会主义,是一种处在成长壮大过程中的,还很年轻、还有很长路要走。③因此，这种社会主义的成长是与很多不发达因素联系在一起的,也是与世界各国普遍存在的“人类困境”相联系的。中国在发展过程中对这些困境应该做出怎样的选择，是需要认真思考的问题。对动物来讲，没有外部的压力，它会在基因复制过程中自动将不需要的功能退化，比如说穴居动物的眼睛是瞎的，没有选择压力的社会是人间天堂，但没有压力就没有人类的进步。
随着我国经济、政治体制改革的不断深入，社区在社会管理中的地位不断提升。正如胡锦涛总书记指出的：“从建设和谐社区入手，使社区在提高居民生活水平和质量上发挥服务作用，在密切党和政府同人民群众的关系上发挥桥梁作用，在维护社会稳定、为群众创造安居乐业的良好环境上发挥促进作用。”由此可见，社区的三大作用表明了广大群众生活需求的满足和生活质量的改善与社区密切相关，社区已成为社会管理的重心所在，是精神文明建设的重要载体和构建和谐社会的基础。社区工作的重要地位要求社区管理的水平也要不断提高，社区管理者只有系统掌握有关社区建设与服务的知识并掌握相应的社区工作方法、技巧，才能在社区工作中发挥更大的作用。
二、社区工作面临的困惑及其根源
中国有一个很奇怪的现象，大事好做，小事难行。08年的奥运会是一个例子，中国在经济还不够发达的情况下，我们却开了一场超豪华的奥运会，我们的世博会也在以这个模式向全世界展示中国的繁荣。相反很小的事，就是解决不了。我们很多人天天在喝茶叶，那谁有能保证这里面没有农药？前两年兰州的黑心馒头让市民震惊自己朴素的生活也暗藏危机，这些事放在一起想就是很有意思的。奥运会这样大的事情解决的好，但是这一点农药和添加剂我们无法根除。因此我们说，不同的社会擅长的东西是不一样的，分析一种现象需要放到它所处的体制的下面去看待。中国的城市社区建设也需要放到中国特色的这样一个社会体制下去看。
（一）社区治理工作的现状----忙、乱、杂。
我想这三个字应该是社区工作中一个整体面貌。我们现在还没有一部专门法是规范社区的，比照适用的是《城市居民委员会组织法》的规定，2012年1月1日是它颁布实施二十二周年，在这部法里明确规定居委会是居民自治组织。所谓自治，简单说就是它的组织性质是同政府平行的，从法理上讲，是相互平等的民事主体。但在中国长期的社会实践中他们表现的是行政隶属关系，这也是中国的特色之一，很多制度的推行我们过度依赖政府。长期以来，居委会主要承担着政府下沉到社区的工作，自治、服务功能很苍白、硬件设施有待进一步改善，社区建设中的专职工作者扮演双重身份，政府代言人、居民代言人的角色冲突严重、社区建设中工作方法单调落后，社会和居民自主参与程度低。随着政府各职能部门不断把自己的工作下沉到社区，社区工作行政化已成为居委会难以自主发展的枷锁。
我到兰州市城关的一个社区了解情况。社区的工作人员告诉我，他们的精力主要用于完成政府交办的任务，在她的办公室中我看到一长排文件夹，上面写着城管、社保等有关部门交办的各种事项，（事无巨细，卫生、计生工作、城管、社保等），为了应付上级部门的检查，每年的档案建立及管理是很大工作量的。据调查，兰州的社区承担着100多项下沉的工作，这个工作不可谓不忙，效果却不理想。居民有怨言，上级有不满。这样的状况还困扰着很多社区。忙于应付各个职能部门的阶段性重点任务，无法从本质上实现治理的长效化，这也从一个点上反映了社区疲于应付的局面。由于需要完成政府下达的工作任务，使其与街道部门近了，与居民群众远了。
就城关所属社区调研显示：让社区主任以一周五天工作为例，能有几天做服务居民工作，回答基本一致，大约只有一天，而且是抽空穿插进行的。对此，社区工作人员也很委屈，加班加点权当奉献，付出远远大于回报，辛辛苦苦履行政府行政化的职能，到头来，却没落个好，居民群众不认可，社区的发展处于两难的尴尬境地。
（二）社区治理工作困惑的根源。
透过目前社区运作情况，作为群众自治组织的社区的行政化倾向十分明显，但又无行政权力，从而产生许多问题 。根源在于以下方面，但还不仅限于此。
第一，体制不顺，权责不明。目前城市每个社区居委会都要应对众多条线下达的工作任务，甚至相当多的部门是将社区作为其“做秀”的好地方，将其职能延伸到社区，把社区行政工作台帐作为街道或上级部门落实和完成各类行政工作的载体，使得社区有时还要完成一些临时性的额外任务。由于各条线下达的任务很多，所以社区不得不花大量的时间和精力去完成这些任务，而很少有时间去研究和解决社区自身的自治和发展问题。由于目前社区定位模糊，职责不明，因而社区尽管做了大量的社区治理工作，但他们的管理职权却没有得到上级职能部门的授予和法律的认可，使社区居委会在开展工作时显得没有权威、缺乏力度。如一些居民私自搭建、翻建阁楼时，社区干部曾经上门劝告过，但没有效果，社区也曾向市城管、规划等部门反映过，但也没有什么结果，最后造成违建形象十分严重，反过来又要社区去完成“拆违”任务。关键是社区并无拆违的权利，一旦出现问题，社区的违法行政风险很大。
第二，经费不足，设施不全。目前社区普遍存在着经费不足的问题。经费不足给社区工作的开展带来了许多困难，如为居民办实事的资金没有保证，开展各种创建活动所需的资金很有限。还有一些社区连电话费、水费、电费、电脑上网费都非常紧张，根本无法支持服务。此外，社区干部很多是街道聘用人员，而街道目前只为他们缴纳了养老保险、工伤保险和住房公积金。在政治待遇、经济待遇都得不到有效保障的情况下，社区干部队伍自然难以稳定，服务质量就难以得到提升。虽然社区居委会工作人员的工资由财政承担且基准较低，但福利完全得靠自己解决，更不用说办公经费了，甚至相当多的部门只下任务，不给经费或象征性给点，使社区居委会既要干事又要贴钱。一头是经费来源的不足，一头是经费负担太重，这就在资金上制约了社区工作活力的增强。当然我在调研过中发现，这也同辖区位置有关，如果所辖的社区经济好一点，市场多一点情况会有所不同。兰州的某大型百货是分属于两个街道的，无论是属地管辖还是属人管辖都很难理清关系，这其中经济的因素是否大于其他的原因。
第三，居民缺少社区的归属感。我国《宪法》和《城市居民委员会组织法》指出，居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。要把社区居民委员会建成这样一个组织，需要社区全体居民的积极参与才行。然而目前社区居委会承担更多的协助政府工作的责任，行政化、衙门化特征显著，为居民服务少了，人们普遍看不到居委会与他们切身利益有什么关系，居民对居委会的认同感较差。甚至有些居民还把居委会工作人员称为“收费员”，看到他们上门干脆闭门不理。各社区在民主选举、民主决策、民主管理上也都没有达到应有的标准和要求。如果长此以往，社区自治将成为一句空洞的口号，社区居委会将面临边缘化的危险，甚至会逐步萎缩。
在社区相关人员的访谈中发现，在开展活动过程中，许多共建单位对参与社区共建、支持社区活动也缺乏应有的积极性和主动性，如对社区党支部组织的党员联系活动的参与热情就不够高。由于社区居委会是基层群众性自治组织，对共建单位来说往往显得“人微言轻”。如有些社区在创建敬老爱老社区活动过程中，请共建单位一起参与同老人结对帮扶，但一些单位一直置若罔闻。
第四，管理理念不到位，管理方式不佳。社区制与过去的单位制、街居制有所不同，从管理理念上来说，它强调以居民为主，以人为本，关注社区居民的物质利益、精神文化、政治参与、生活交往等与居民生活息息相关的各方面日常事务，寓管理于服务之中。但目前社区居委会的不少干部对自身的定位较多地停留在“政府派出机构”的理念上，还没有从根本上树立“以服务为核心”的管理理念，因而在社区服务范围、服务方式、服务手段等方面还有待改进，如社区管理目前更多地依赖行政控制而不是强调居民参与、社区自治。
上述问题，在很大程度上影响和制约了城市社区工作顺利开展及城市化建设步伐的进一步加快，因而需要我们认真研究并采取相应的对策措施加以妥善解决。
三、社区建制的模式及社区治理的路径选择
社区建制在我国起步时间不长，各地也都在不断探索更加符合当地民生的社区模式。城市基层的政权结构、社会结构都处于动态的演变过程中，贫富差距持续扩大，利益分配矛盾日渐突显 。城市社区治理,是一个政府和各社区主体共同参与社区管理的活动和过程,而不应只由政府参与和主导,否则必然导致诸多困境出现。因此对我国的城市社区治理模式的改革已经迫在眉睫。我国政府也已经认识到这一点,在各地的试点探索也已经广泛展开。
中国的社区建设应该呈多元模式进行,上个世纪九十年代，中国开始试点并总结了一些优秀的社区模式，兰州市2001年开展社区治理工作的，十年的实践经验表明，新时期必须走以社区自治为支点，来推动社会管理创新的道路。
首先，行政主导型模式。政府包揽所有社会管理职能，利于城市管理的整体推进，相当于政府的派出机构，上情下达的成本很低，但社区居民缺乏独立自主的权利和能力，一切事务不得不依赖政府；我们兰州的大多数社区应该属于这个类型。比如安宁区的科苑社区，其楼盘小区规划、建设等与社区的建制基本上是同步的，在投资建设社区信息网络平台、0A系统的开通等硬件配套相对完备的情况下，开展社区工作。
其次，居民自治主导型模式。它体现了基层社区自治的本质，自治要求一个社会的市民意识比较强。一般来讲，在物质需求基本满足后，人们对社会事务的热情才会高，希望在社会事务中体现自己的意志。自治型社区在发达城市已经开始践行，在兰州城关区一些整体规划较晚的社区较容易实现，比如天庆嘉园由于建设较晚，同时社区建制基本与居民小区的建设同步，在这类居住区内的居民由于客观环境的统一规划，很容易形成居民自治团体。目前中国尤其在兰州，在意识形态领域的发展还未进入市民社会所要求的自治能力，在居民对社区缺乏认同感和民主参与热情的情况下，很难实现社区自治，这表明基层民主的发展还有很长一段路要走。作为政府管理部门，应本着优先充分发展具有居民优势条件的社区开展居民自治活动，强化社区自治管理模式的发展，为社区的民主自治化进程探索出一条切实可行的模式。
再次，混合型的社区管理模式。把政府行政性的管理与居民自治性的管理结合起来，“政府依法行政、社区依法自治”，政府在社区管理中既不“缺位”，又不“越位”，遵照“权责统一、事费统一”的原则，便于实施，易于接受。然而，政府与居委会之间“指导与服务、协助与监督”的关系，不易把握“度”；作为兰州社区，可以采用政府主导下，将设本身应有这个农夫完成的社会服务功能，用政府名义购买社会服务，然后社区居民做为服务的受益对象，来进一步健全社区的服务功能，同时政府的行政职能在社区也开始以服务的方式而弱化，社区发展更加稳健地向居民自治会过度。为社会转型期的社区治理探索更加理性的发展道路。
另外，企业主导型模式（以深圳“莲花北”和武汉“百步亭”为范）。实现了社区管理从行政化管理为主，向市场化经营为主的转变，既发挥了企业在市场发育日益充分的条件下运用市场配置社会资源的优势，又克服了政府负担社区管理经费的缺陷，但企业行使政府职能缺乏法律依据。但这种形式有个特殊性就在于辖区内的企业具有很强的资源整合优势，比如说，兰州西固区兰石化所在的街道社区，企业在社区的管理中具有原来企业办社会历史传承下了的很多资源和工作方法。企业对丰富的社会资源具有掌控权、例如托儿所、学校、图书馆、公共绿地及设施等，在社区治理中企业就对很多社会资源的整合具有较强的主动权。
最后，格外受到关注的深圳的“桃源居社区模式”，它的创新过程暗含了一个共性的目标：社区管理从“政府本位”向“社会本位”过渡，这种过渡，代表着公共管理社会化背景下，居民享有更多的参与、合作、服务与互动。可以说由于充分发挥了群众自治组织的作用，桃源居社区已形成了小政府、大社会的治理格局。
上述几种模式的界定只是相对的，相互之间有交叉。
　　兰州的城市社区建设应该呈多元模式进行。这些模式各有特色，对社区管理体制改革都具有推动意义。各种社区治理模式的形成与发展，都是我国正处于社会转型期这一特定条件下的产物，归根到底又不能脱离不同地区、不同社区的具体条件和客观实际。社区治理体制改革不能搞“一刀切”，根据具体情况，设计和选择最合适的改革路径，实现居民当家作主、社区和谐安宁的目的。
随着中国社会重心日益下移,全国范围的城市社区建设和社会主义新农村建设,正在蓬勃开展。和谐社区建设是新型社会主义的基础。新布达佩斯学派的著名论断---即中国在“自下而上”地通向资本主义。这里我们不探讨我们正在深入开展的社区建设姓社姓资的问题，但这个论断从一个侧面也说明了中国城乡基层社会,正在用建设性的反思批判精神,通过制度创新,把社会公平正义落实到我国微观制度的方方面面。无论在制度安排与百姓认可的公平方面；在合理地配置社会资源和社会机会、重点解决民生问题上；还是在解决突出社会问题、社会矛盾和社会风险上；在使全体人民受益方面,以及让弱势群体共享社会发展成果方面；在减少居委会的行政性、增加自治性,还是在培育和健康发展社区组织与建立社区服务体系方面,都在逐步取得进展。
参考文献：
 

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