摘要：土地市场建设和经济社会发展大局息息相关。土地市场建设发展历程是一部成功启用经济杠杆的历史，土地市场建设经历了萌芽、培育、建立完善的发展过程，顺应发展大潮，坚持改革开放，进行土地管理制度的改革，将土地所有权与使用权相分离，实行国有土地使用权有偿出让及流转，建立统一的土地市场，促进城市建设与经济社会事业的可持续发展。
土地市场建设和经济社会发展大局息息相关。可以说，加强土地市场的建设，牵住市场这只无形之手，土地才能在经济社会发展大局中充分发挥闸门的重要作用。邹平县土地市场建设发展历程，是一部成功启用经济杠杆的历史，启用经济杠杆使土地由无偿、无期限、无流动向有偿、有期限、有流动转变,是一部切实发挥市场机制在土地资源配置中基础性作用的历史。
一、土地市场建设的背景、依据
建国初期，土地是可以交易的，但在社会主义改造完成以后，我国实行高度集权式的计划经济，土地所有权与使用权高度集中，由国家统一调配与直接管理，行政划拨、征用土地成为取得建设用地的唯一途径，这种用地方式在当时的经济体制下是合理的。党的十一届三中全会后，我国打开了对外开放的大门，随着外商投资企业的进入，国内非公有制经济的出现，以什么样的方式取得土地，就成为必须面对的一个重要问题，沿用长期对内使用的划拨用地制度，显然不行。土地刚刚进入市场时，伴随财富涌动的还有不足的人心。规范的市场规则尚未建立，政府的计划之手依旧习惯于大包大揽。一时间，土地市场成为寻租者的乐园，活跃于土地批租领域的官商勾结现象相当普遍。不少地方，土地批与不批，批给谁以及价格多高，都由主管领导说了算，谁的官大谁说了算。每平方米土地以三元、五元甚至零地价拱手相送的例子也不罕见。为适应改革开放的需要，改革土地管理模式，实行土地使用权有偿出让及流转，建立土地市场，势在必行。
土地使用权有偿使用和流转制度的产生,建立土地市场，是对我国长期实行无偿、无限期使用土地的法律制度的重大突破，是符合马克思主义理论的。马克思曾经指出：“地租的占有是土地所有权借以实现的经济形式”。这里所讲的地租实质上就是讲的土地使用权有偿出让问题。列宁在
新经济政策时期明确主张：“国家政权执有获得地租的权利，并且由国家规定全国共同的土地占有和土地使用的规划，而且通过租让制把部分土地使用权转让给外国合资家”。今天的事实充分证明马克思、列宁对实行土地使用权的有偿出让的论断是正确的。今天我们实行土地使用权的有偿出让及流转制度、建立土地市场是符合马克思主义理论的，是马克思主义思想在新历史条件下的创造和发展。
二、土地市场建设与发展
同全国土地市场建设形势一样，邹平县的土地市场建设也经历了萌芽、培育、建立完善的发展过程。30年来，我县顺应发展大潮，坚持改革开放，进行了土地管理制度的改革，将土地所有权与使用权相分离，实行国有土地使用权有偿出让及流转，初步建立起了统一的土地市场，促进了城市建设与经济社会事业的可持续发展。
第一阶段：土地市场的萌芽。1978年至1988年。那时，我县处于改革开放初期，计划经济向市场经济的转型期，外资企业和县外企业开始进入我县，对于这部分企业占地，我县采取了收取土地使用费的做法，开始了土地有偿使用的初步尝试。同时，这10年间，我县个体经济、私营经济和其他非公有制经济成分得到了迅猛发展，引致了以租赁店面、柜台等为主要特征的用地需求，部分国有企业经营方式发生了变化，实行了各种形式的承包经营责任制和以厂长(经理)负责制为主要内容的改革，企业自主经营权进一步扩大，使不少单位可以将计划经济时代沉淀下来的闲置土地和建筑物用于出租、转让，多种经济成分的发展和国有企业经营方式变化促使土地交易日趋活跃。虽然在当时这种交易不合法，被称为“隐型市场”，但这也从另一个侧面反映出，在土地有偿使用制度建立之前，人们已经意识到土地是重要的资产，土地市场已经开始萌芽。这个阶段，农业仍然是我县的主导产业，土地管理工作隶属于农业局管理。1986年，我国颁布实施了《土地管理法》，1987年县政府批准成立邹平县土地管理局，土地管理工作开始步入正规化管理。
第二阶段：土地市场的培育。1988年至2001年。随着改革深入发展，1988年国家修改了《宪法》和《土地管理法》，修改后的两部法律解决了土地使用权可否转让的原则性问题，确立了土地所有权和土地使用权两权分离的格局。1990年，国务院发布了55号令《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，确立了出让土地使用权可以转让、出租、抵押的新型土地产权制度，打开了绝大部分国有建设用地进入市场的大门，为土地市场发展奠定了基础。1992年，党的十四大的召开，确立了建立社会主义市场经济体系，土地市场建设也随之正式提出。这个阶段，我县土地市场快速发展，在国家关于土地市场建设法律法规、部门规章和规范性文件的指导下，对土地市场的运行、运作模式、规则进行了规范，扩大土地出让范围，完善交易形式，构筑了土地市场结构的基本框架，即政府垄断土地一级市场和土地使用者自主交易的二级市场。
1991年，我县对建设用地统一征用进行了尝试，对黄山西部住宅小区实行了统一征地，征地面积40公顷。那时征地工作，由用地单位和农村集体经济组织直接商谈，用地单位确定，征地补偿由用地单位直接支付，征地补偿标准随意性较大，政府仅仅履行单一的行政审批职能。
1993年初，按照国务院55号令出台了《邹平县国有土地使用权出让和转让办法》，初步实行了国有土地的有偿出让，拉开了土地使用制度改革的序幕。1993年共出让土地5宗，面积3.19公顷，收取出让金10多万元。1994年，我县将土地使用权出让的范围扩大到金融、旅游、娱乐及所有经营性用地，出让的方式主要是协议出让，对土地的转让、出租、抵押也实行了规范管理。1995年，制订了邹平县城区基准地价，为土地出让提供了可以参考的价格依据。1996年以后，国家建设用地除《房地产管理法》和原国家土地管理局颁布的《划拨用地项目目录》规定的划拨项目用地外，全部实行政府统一征地，有偿出让。在行政划拨土地中，凡使用权发生转让、出租、抵押或转入经营的，均依法办理出让或租赁手续。同时逐步引入竞争机制，尽量减少协议出让。按照原国家土地管理局《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》，加强了对改制企业国有土地资产的管理，严格执行“先评估后处置”的原则，积极为企业改制、改组、合资、合作使用的行政划拨土地进行资产评估，依法处置，显化国土资产。
2000年，我县出台了《邹平县强化征地管理建立土地一级市场制度的暂行规定》，明确了征地工作只能由政府实施，对征地补偿标准、程序和安置措施进行了规范，完善了土地供应市场的建设和运作流程，加快了政府高度垄断土地一级市场的建立。为进一步深化土地使用制度改革，2000年9月11日，我县批准成立邹平县土地储备交易中心，隶属土地矿产管理局领导，县政府成立了土地市场化运作领导小组，从组织、机构、地方规章等方面为土地市场建设奠定了基础。截止2001年底全县共办理土地出让76宗，面积167.2566公顷，政府收益2772万元。
第三阶段：土地市场的建立和完善。2001年至今。随着我县市场体系建设的全面展开，国企改革与住房制度改革的全面深化以及对外开放进入新的阶段，土地市场发展出现了明显的变化，由以推行有偿使用制度为主要特征的培育阶段转入快速发展阶段，土地市场进入全面调控下的繁荣发展时期。
政府统一征地工作稳步推进。2001年3月，土地储备交易中心开始代表县政府开展统一征地工作，围绕地价、征地补偿等群众关心的热点、难点问题，通过发放明白纸3688份，张贴公告39份，召开村委会、党员会、村民代表会、村民大会107次，实现群众同意签字达98%以上，组织清点地面附着物，丈量土地，签订征地协议。对征地补偿结果张榜公示无异议后，按协议足额兑现。是年与邹平镇乔木村等8个村庄签订预征土地及其相关协议66份，预征土地200余公顷。2002年储备土地234公顷。政府统一征地工作的开展，奠定了政府垄断土地市场的基础，从根本上解决了用地单位与
农村经济组织私下签订征地协议的问题，解决了农民征地补偿和安置问题，探索形成了一系列成熟的失地农民安置办法：一是将征地数量的5%用于被征地村发展村办企业，安置失地农民；二是按地方财政收入的18%返还被征地村发展村办企业，安置失地农民；三是按照县委、县政府关于妥善安置失地农民问题的政策对符合招工条件的失地农民可优先招工，失去劳动能力的可享受最低生活保障等。为保护农民的合法权益，进一步加强和改进征地补偿安置工作，2006年我县制定了征地区片综合地价，限定了征地过程中土地补偿费和安置补助费的最低补偿标准。2008年，对征地区片综合地价进行了测算调整，征地区片由5个归并为3个，区片价进行了提高，逐步实现同地同价。
城镇居民住房土地制度改革不断深化。2001年随着我县城南新区大量住房的竣工入住，住房改革的不断深化，房产交易市场日趋活跃，城区已购公房交易量在交易总量中的比重明显增加，如何处置房产交易中的划拨土地问题更加突出。2002年，我县开始对城镇居民个人住房用地分割颁发土地使用证。由于该类土地属于共用土地，又没有具体的操作依据和标准，我县仍延续了划拨使用的方式。2002年3月25日，省政府出台了《关于深化住房制度改革进一步开放和搞活住房二级市场的意见》。自2003年1月1日起，我县依据《意见》中“对通过二级市场购买上市的公有住房和经济适用住房的，按照成交价格的1%从低征收土地出让金”的规定，采取签订《城镇居民个人住房上市交易变更土地登记申请审批表》的方式，开始对住房二级市场交易中的划拨土地进行出让。
地价体系建设进一步完善。为加强地价管理，保持城区土地级别和基准地价的现势性，我县分别于2002年和2007年对基准地价进行了更新。新的基准地价的公布实施，为土地使用权出让提供了适时的价格依据，完善了包括基准地价、标定地价和出让底价的城区地价体系，促进了土地市场的健康发展。
土地一级市场健康发展。2002年以来，我县相继出台了《关于邹平县国有土地储备资金使用管理办法》、《邹平县国有土地使用权招标拍卖挂牌出让办法》等一系列规范性文件，对征购土地、储备入库、招标拍卖挂牌、资金管理、监督等作了明确规定，规范了政府对土地一级市场的垄断行为，建立了政府主导、市场运作的国有土地经营新机制，形成了征购土地、储备入库、“招拍挂”出让的一条龙管理体系。2002年1月28日，我县敲响全市土地拍卖第一槌，此次拍卖地块位于城南新区，面积79268平方米，成交价1700万元。自此，我县商业、旅游、娱乐及经营性房地产四类经营性用地全部纳入招标、拍卖、挂牌出让制度化、规范化运作。2008年，按照山东省人民政府《关于实行工业用地招标拍卖挂牌出让的意见》的要求，我县将工业用地纳入招牌挂范围。2002年至今，招拍挂出让土地49宗，面积315.9公顷，成交总额131540.07万元。
三、土地市场建设的意义
我县土地市场的建立和发展是土地使用制度改革的结果，贯穿于改革开放的整个过程，在改革开放的不同时期、不同阶段发挥了重要作用。
1.土地市场的建立使土地价值得以充分体现，实现了土地资源向土地资产的转化，改变了人们对土地的认识，树立了新的土地价值观，是落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”基本国策的具体体现。
2.土地市场的建设使国家宏观调控措施得以全面有效实施，强化了政府对建设用地的全面管理，优化了用地结构，促进了我县经济增长方式的转变和产业结构优化升级。
3.土地市场的规范运作，使土地使用权通过统一有形的市场、以规范的方式出让，增加了工作透明度，消灭了土地隐形市场，加强了国土系统党风廉政建设，从源头上杜绝了土地出让领域腐败行为的发生。
4.土地市场的建设提高了土地资源的市场化配置水平，促进了土地合理科学利用。土地市场的不断完善和发展，扩大了市场配置土地资源的范围，丰富了交易形式，强化了土地价格的经济引导，提高了市场化配置水平，促进了土地节约集约利用。
5.土地市场的建设为我县筹集了大量的资金，加快了基础设施建设步伐。政府垄断土地一级市场，实行土地使用权有偿出让，直接增加了财政收入。同时土地使用者的投资建设，拓宽了城市建设渠道，带动了第三产业的发展，增强了城市的造血功能。
6.土地市场的建设有利于缩小城乡差距，建立城乡一体化格局。政府统一征地工作的开展，大量“城中村”和“城郊村”的集体土地被征收，“经济补偿、就业服务、社会保障”三位一体模式的建立，大大提高了农民的生活水平，保障了实地农民的长远生计，促进了社会和谐稳定发展。
四、进一步规范土地市场建设的建议
1.加大土地法律法规宣传力度。
采取多种多样的宣传形式，如张贴标语、举办咨询、印发资料、充分利用报刊、杂志、电视台等宣传媒体，增强人们对城镇土地经营理念的认识，提高人们对土地是城镇资源的重要组成部分，在市场经济条件下，政府以土地所有者的身份用经营手段运作土地资本，任何单位和个人没有随意支配土地权利等方面的认识。自觉依法进行土地交易。
2.政府要重视土地市场管理工作。
随着改革的深人和社会经济的发展，政府在加强对土地宏观调控的同时还要注意培育和规范土地交易市场。一是充分发挥土地市场的调节作用，保证土地资源得到合理的利用。二是规范新增建设用地的出让行为，逐步将原来划拨土地纳入有偿使用轨道，增大土地使用权出让量在整个土地供应总量中所占的比重。
3.完善土地交易制度。
要尽快建立完善《土地使用权交易管理办法》、《土地交易许可制度》、《土地二级市场交易工作程序》和《土地交易信息公开发布制度》等规章制度，明确土地二级市场交易的规则、方式、程序、条件和范围。实施“阳光工程”，建立全方位的土地交易信息发布制度，使交易双方可以及时获取交易信息。
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