试析职务犯罪初查制度的历史沿革和必要性

　　论文摘要　职务犯罪初查制度是一项具有中国特色的司法实践制度，自初查行为出现至今不到三十年，起源于我国检察机关的实践办案过程，并逐步演变形成的一种司法制度，成为规范性文件。本文通过对职务犯罪初查制度形成的背景、产生和发展等方面进行分析，重点探讨我国职务犯罪初查制度的必要性。

　　论文关键词　职务犯罪　初查制度　历史沿革

　　一、职务犯罪初查制度的形成背景

　　职务犯罪初查制度在我国司法实践中产生，是特具中国特色的实践办案制度，有其自身形成和发展的独特背景和环境。职务犯罪初查制度的改进和发展，带有明显的历史痕迹背景。
　　第一，检察机关职务犯罪案件线索来源的历史变化影响改变着职务犯罪初查制度的方向。上世纪80年代至今，检察机关直接受理侦查职务犯罪案件主要线索来源，从前期的由案发单位检举并提供调查材料为主的线索来源方式，到后期以匿名举报、举报途径剧增、真伪难辨的简单线索需经进一步筛选的方式，该明显变化是检察机关在实践中逐渐背离立案的原意，形成以具备客观上实际存在犯罪事实的线索材料为立案标准的意识误区之中。
　　第二，法治化进程的深入、法治理念和法治意识的普遍提高，对职务犯罪初查制度变化起着导向性的作用。随着我国法治化进程的深入和刑事诉讼程序的逐步完善,检察机关查办职务犯罪的理念必然要求从“由供到证”向“由证到供”转变，要求从“有罪推定”向“无罪推定”、“非法证据的排除规则”等等转变。
　　第三，职务犯罪分子反侦查能力的不断提高、职务犯罪的日趋复杂及新型犯罪不断出现，改变着职务犯罪初查制度的工作思路和工作内容。wwW.11665.cOm随着社会的发展，职务犯罪分子犯罪手段日益隐蔽，反侦查能力不断增强,查办案件的难度加大，从而影响初查谋略、初查思路和初查内容。
　　第四，职务犯罪初查实务与法律规定的冲突矛盾不断凸显和加快职务犯罪初查制度的发展和完善。比如，1979年《刑事诉讼法》第86条规定：“要求对控告、举报和自首材料进行审查后，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的应当立案”，对于该规定的设计初衷和标准无可厚非，但因该规定普遍适用于所有的刑事犯罪案件的侦查程序，而职务犯罪又具有其特殊性，职务犯罪具有隐蔽性、复杂性、对象的反侦查能力高及等特征，因此刑诉法的该规定的适用使实践中职务犯罪侦查不能得到有效发挥。而且在司法实践中，往往将“认为有犯罪事实的”理解成“认定有犯罪事实的”，产生“主观标准”的法律规定，而“客观标准”的实践操作的现状。

　　二、职务犯罪初查制度的产生和发展

　　（一）职务犯罪初查制度的产生
　　一切法源于实践，我国职务犯罪初查制度的产生也不例外。我国职务犯罪查处制度产生有必然的规律，它源于我国检察机关长期办案的实践过程，并非始于我国《刑事诉讼法》的设定。由于职务犯罪初查制度具有其自身独特的实效，为侦查工作带来前所未有的效果，因而为检察机关所沿用。高检院1998年颁发的《人民检察院刑事诉讼规则》及1999年颁布的《关于检察机关反贪污贿赂工作若干问题的决定》中对初查作出了规定，使职务犯罪初查作为检察机关查办职务犯罪案件的一项重要制度而登场。上述规定表明拥有司法解释权的国家最高检察机关已经承认初查制度的合法性，它已成为检察机关立案前的必经程序，已经存在于我国刑事司法活动中。
　　我国职务犯罪初查制度的产生和发展，与我国法治社会的宏观背景紧密关联，又与法律诉求的微观背景息息相关。职务犯罪查处制度经过自我生成、自我选择、自我发展的过程，形成具有中国本土化的司法实践产物，其已具备初步的理论体系和规范文件，在侦破职务犯罪案件中节约侦查资源、保证办案质量等方面发挥着积极作用。
　　（二）我国职务犯罪查处制度的发展和沿革
　　1．新中国成立后至80年代前期，以“书面审查”形式的初查初显端倪，并逐步被确立为“立案前的审查”
　　新中国成立后，由于我国实施以宏观调控为主的计划经济大环境，机关、事业等单位及较大国有、集体企业一般会设置纪检部门，甚至还有设置内部安保部门。在当时对于职务犯罪案件的移送，大多会经过自己的纪检或安保部门的内部调查，并形成书面材料的形式并连同掌握的证据材料，一并移送至检察机关。因此检察机关受理案件在立案前的审查大多是书面审查。以高检院1983年3月1日颁发的《人民检察院直接受理自行侦查刑事案件的办案程序(暂行规定)》第6条第三项、第9条等规定，可以得出当时人民检察院职务犯罪初查的审查方式。

　　1979年7月1日我国颁布第一部刑事诉讼法，确立了人民检察院法律监督的宪法地位，其中第61条规定可以说是初查作为“立案前的审查”，在我国司法实践中形成初步模型。并将该条规定中的“认为有犯罪事实”作为立案的事实条件，将“需要追究刑事责任”作为立案的法律条件，并规定对控告、检举犯罪材料由公检法各按其职分工审查。

　　2．上世纪80年代中后期，初查由被动审查向主动调查形式转变，并确立初查规则
　　上世纪80年代中后期，单位直接移送的举报材料方式向群众举报和匿名举报转变，并出现后者方式逐渐倍增，直接影响检察机关受案方式，原先的书面审查而没有查证过程，则远远不能满足查处案件或者决定立案的职能。面对当时现状，为了提高立案效率和质量，于是1986年3月24日高检院颁发的《人民检察院直接受理侦查的刑事案件办案程序(试行)》规定在立案前必须先进行“必要调查”，这是职务犯罪初查的雏形，由此逐步确立为“初查制度”。其中第9条规定将立案前采用传统书面审查方式改变为可以使用侦查手段的勘验措施，由原先被动的方式向主动调查方式转变。
　　3．上世纪九十年代至二十一世纪初，初查制度逐步确立和完善

　　在高检院1993年发布的《关于进一步加强大案要案查处工作的通知》中，明确职务犯罪初查是检察院办理、查处职务犯罪案件的一项重要工作和程序。1995年高检院《关于要案线索备案、初查规定》第一次对“初查”给予定义，即“初查是指人民检察院在立案前对要案线索材料进行审查的司法活动”。在1998年高检院《人民检察院刑事诉讼规则》中以司法解释的形式将“职务犯罪初查”作为检察机关办案工作的一个特定的起始程序固定下来，规定“侦查部门对举报中心移交举报的线索进行审查后，认为需要初查的，应当报检察长或者检察委员会决定”。1999年高检院《关于检察机关反贪污贿赂工作若干问题的决定》中规定：“初查是检察机关对案件线索在立案前依法进行的审查，包括必要的调查”。2005年高检院通过了《人民检察院直接受理侦查案件初查工作规定（试行)》中规定：“初查是指人民检察院对直接受理侦查案件的线索材料在立案前进行的审查和调查”，对职务犯罪初查进行了总结。

　　三、职务犯罪初查制度的必要性

　　（一）司法资源有限性决定初查的必要性
　　检察机关在众多举报案件线索中，很少能直接具体反映职务、经济犯罪情况，并常有举报人的主观臆测和倾向，而职务犯罪比普通犯罪更具智能性和复杂性。因而，必须在立案前通过借助初查工作，对举报线索材料进行筛选，获取有价值线索，集中力量有的放矢，避免浪费司法资源，提高司法资源的有效性。
　　（二）法律的公正性决定的初查必要性
　　职务犯罪案件的主体大部分享有一定的职务身份，具有一定的社会效应。若仅凭片面之词，而仓促行事，很有可能被一些捏造事实、诬告陷害他人的非法目的得逞，不免对被举报人有失公平，影响被举报人职务工作甚至名誉受牵连；从检察职能和对案件事实负责角度，既要保护举报人和被举报人，又要澄清事实，这就要求检察机关查办职务犯罪案件时务必慎重。因此，立案前先经过的初查，如经查证不实则及时终止，如初步审查后有立案必要则采取进一步措施，才是符合法律精神，做到公平公正。
　　（三）侦查模式转换趋势决定初查的必要性
　　新律师法颁布后，律师介入刑事诉讼阶段的前置和犯罪嫌疑人的权利的强化，要求今后检察机关职务犯罪侦查模式必须将传统的“由供到证”向“由证到供”转变，即传统侦查工作顺序发生变化，将原先的侦查期间的外围证据收集、大量排查等工作前置，放在初查中进行。这既是检察机关查办职务案件的挑战，更是与犯罪嫌疑人强有力的对抗，以更快更准的手段打击职务犯罪，一击即中。
　　（四）当前职务犯罪现状的严峻性决定查处的必要性
　　近年来，职务犯罪不仅没有消减，还日益猖狂，为将职务犯罪有效遏制并绳之以法，大量的实践经验告诫办案人员，检察机关越是加大对职务犯罪的打击力度，越是办案前期投入越大，才能越有效地扫除职务犯罪，才能实现对职务犯罪的控制力，才能实现社会和谐的稳定。
　　（五）12小时的传唤或者拘传时限决定初查的必要性
　　根据《刑事诉讼法》第92条规定：“传唤、拘传持续的时间最长不得超过十二小时。”也就是在对犯罪嫌疑人进行第一次讯问时的12小时内，攻克不下犯罪嫌疑人，则后果可想而知，如出现错拘、错捕，不仅办案无法查办，检察机关更要反吃官司，到时被动局面，处境尴尬。因此，在“十二小时”规定之前的时间，侦查人员完全可进行不受该“十二小时”限制的调查行为，以占领先机，把握主动权，以保证案件质量。

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