正义产品也追求“物美价廉”——怎么看司法成本与效率

【关键词】正义产品；司法成本；效率

　　从“公正与效率”的司法价值追求，到建设公正高效权威的社会主义司法制度，提高司法效率一直都是司法工作的重要价值目标。为了回应党中央提出的要求和广大人民群众的呼声，最高人民法院在《人民法院第三个五年改革纲要》中规定了一系列与司法效率有关的改革措施。近些年来，按照《三五纲要》的要求，各级法院都在积极探索降低司法成本、提高司法效率的各种有效途径。这些探索主要包括两个方面：一是不断做“减法”，减少司法需求，分流部分案件，比如“大调解”、诉讼与非诉讼的衔接机制等等；二是不断做“加法”，增加司法供给，比如通过法院经费保障体制改革增加投入，运用科技手段节省法院的人力资源，通过司法资源的合理配置增加审判资源的投入等等。这些探索为各级法院追求“物美价廉”的正义产品奠定了良好基础。

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　　司法“成本与效率”对立统一

　　我国目前处于全面的社会转型期，节约成本、提高效率从而促进司法公正，是公众对司法的要求和期待。近年来，法院受理案件的数量在不断增长，2012年3月11日最高人民法院工作报告显示，2011年地方各级人民法院受理案件1220余万件，同比上升4.4%，可见，这种增长的趋势目前仍在继续，审判工作面临前所未有的挑战。司法成本与效率问题已经进入了研究者和各级法院的视野，成为司法决策中必须考虑的一个因素。随着理论与实践的不断丰富，司法成本问题已经从时间成本扩展到物质成本，又从物质成本扩展到包括精神成本在内的综合成本研究。wWW.11665.coM

　　对于司法成本的分类已有多种。比如将司法成本分为私人成本和公共成本，比如分为财政成本、时间成本、人力成本等。从最高人民法院和一些地方法院的绩效评估标准来看，时间成本一直是司法效率中最重要的因素，人力成本也占有一定地位。有的法院也开始计算审判工作的财政成本，如案均耗资。可见，目前受到重视的还只是一些可以量化的成本，而另外一些不宜量化的成本尚未有获得其应有的地位。不过，尤其应注意的是，人民法院不仅要考虑经济成本，更要考虑开展司法改革本身所需付出的制度成本，需要区分社会转型期人民法院付出的特定成本和完善中国特色社会主义司法制度所需付出的成本。

　　对于司法效率问题，同样需要有一个初步的认识。司法效率追求的是以尽可能合理、节约的司法资源，取得对社会公平和正义最大限度的保障，以及对社会成员合法权益的保护。因此，提高司法效率应以实现司法公正为前提，不仅要提高个案效率，更要实现司法的社会效益；不仅需要科学的制度，更要发挥人的主观能动性；应从动态的、相对的、不断发展变化的，而非静止的、绝对的、一成不变的角度来理解司法效率；不仅要优化人民法院内部的司法资源，更需要在党的领导下有效动员全社会的力量，形成全社会的合力。

　　因此，司法成本与司法效率研究既是在为司法活动算“经济账”，更重要的是为司法活动算“法治账”。只有把“经济账”和“法治账”结合起来，司法成本与效率问题才能找到真正的出路。

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　　法院经费保障体制改革进程

　　从经济效益的角度来看，成本的降低会带来效益的提升，但是它的前提是不影响原有产品或服务的品质，为了保证人民法院的正常运转、保证司法功能的正常发挥，必须有相应的资源作为其财政的支撑。可以说，人民法院的经费保障问题就是有关司法成本的主要问题。最高人民法院在《三五纲要》中明确提出改革人民法院经费保障体制，主要包括明确的投入责任机制、合理的分类保障机制、严格的收支脱钩机制、规范的按标准保障机制、科学精细的管理机制。

　　在投入责任机制方面，特别强调了省级财政和市、县本级财政的责任；在分类保障机制方面，具体又区分项目、区域、部门保障政策；在建立严格的“收支脱钩”机制方面，为了使政法部门实现彻底的“收支两条线”，在行政性收费和罚没收入的收缴方面，提出政法机关取得的行政性收费和罚没收入应按预算级次全部上缴国库；在建立规范的按标准保障机制方面，提出办案经费标准要随着办案量和办案成本的变动适时进行调整。在建立科学精细的管理机制方面，其目的是在增加对政法机关经费投入的同时，加强对政法经费的科学化、精细化管理，切实提高政法经费的使用效益。

　　人民法院经费保障体制改革是我国政法经费体制改革的组成部分，这被认为是改革开

　　放以来，我国在政法经费保障工作方面最大的一次体制调整，是建设社会主义法治国家的重大举措。不过，它只是我国目前现实可行的一种改革方案。仍需要强调的是，法院经费保障体制的改革并不是通过法院内部的改革就能完成的，实际上，它是与我国社会的发展、政法机关在社会中发挥的重要作用密切相关的。经费保障的落实情况仍与各地经济发达程度及财政收支状况紧密相连，因此，从实际解决问题的角度来看，今后有必要视具体情况将逐步建立国家统一的司法预决算制度纳入长期的政策目标。

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　　司法资源的合理配置

　　司法资源配置在提高司法效率方面具有基础性的作用，它主要是考察司法资源如何才能科学合理地分配到司法活动中去。司法资源配置既包括外部司法资源的投入增长，也包括内部司法资源的优化配置；既包括人力资源的配置，也包括财力资源的配置以及审判职权的合理配置。

　　在合理配置司法资源方面，人民法院大致采取了以下三种方式：一是做“加法”，增加资源投入，扩大司法资源总量；二是做“减法”，在司法资源相对不变的前提下，通过降低部分个案的成本，使现有司法资源可以解决更多的案件；三是在内部挖掘“潜力”，提高司法效益。在司法资源不可能过分投入的情况下，在兼顾公正与效率的前提下，可以通过法院内部的运作方式的改革，寻求某种“集约型”的资源配置方式，实现效益的最大化。如果说第一种方式通过人民法院经费保障体制改革是在说服“外部”支持人民法院的工作，那么后两种方式都是各级人民法院从内部探寻司法资源的合理配置。

　　从法院内部来看，合理配置司法资源至少应考虑以下两个方面，从具体的配置方法来看，司法资源配置应与纠纷的特点和解决纠纷的途径相适应，这要求针对不同案件应投入不同的司法资源，应具体分清案件的不同类型和复杂程度，而并非一概考虑降低案件的成本。从具体的司法资源合理配置来看，以下原则值得参考：第一，从法院审判工作的大局出发配置司法资源，应将司法资源主要配置到人民法院的审判工作中去。第二，根据不同级别法院的不同需求配置司法资源。上级人民法院和基层人民法院的工作侧重点不完全相同，大量的纠纷都是通过中基层法院解决的，司法资源也应该向中基层法院做相应的倾斜。

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　　审判效率提高的程序因素

　　应当说，我国的刑事诉讼法、行政诉讼法和民事诉讼法构建了我国诉讼程序的基本框架。在过去的数年中，这些诉讼制度的运行方式在实践中不断具体化、科学化、合理化。最高人民法院对此制定了一系列的司法解释，各地法院也通过改革探索积累了丰富的经验，这主要体现在两个方面，一是诉讼程序和制度的相应调整。这实际上是根据案件类型调整资源使用，通过专业化、常规化、流程化来节省时间人力，合理使用资源。例如量刑改革、开展小额速裁试点工作，开展行政诉讼简易程序试点工作，运用“调解优先、调判结合”审判工作原则、公布指导性案例以及在督促、执行、送达、完善庭审方式和审判组织、完善公开审判制度，强化审限意识、努力解决案件超审限的问题等方面都开展了有益的探索。

　　二是强调诉讼与非诉讼的衔接机制，借助法院之外的力量将案件分流出去，减少法院的案件压力，以司法为主渠道的诉讼与非诉讼的衔接机制趋于成熟。化解纠纷是人民法院的主要职责，这一点与民间调解、商事仲裁、行政裁决等多种渠道基本相同。由于司法所具有的特殊地位和强制力，因此也成为其他各种渠道的最终保障。人民法院通过加强对人民调解委员会的指导，使之分流了大量司法案源：通过改革与劳动仲裁、商事仲裁等仲裁机制的关系，监督和维护仲裁机构的裁决：通过加强与工会、卫生管理部门、交通管理部门的联

　　系，建立解决有关争议的联合运行机制。人民法院还对自身的诉讼调解制度进行改革．使用了委托调解、特邀调解、协调和解、司法确认等做法。司法机关所特有的不可替代的功能，在化解纠纷的机制中得到了充分的体现。

　　通过改革，一些制度在遵循立法原意的前提下得到了完善，中国特色的审判方式得以推广，刑事被告人的权利得到应有的保护，诉讼调解理论和实践有了新发展，宽严相济的刑事政策、“调解优先、调判结合”的民事审判原则逐步形成推广，有效地通过提高司法效率促进了司法公正。

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　　审判管理改革的科学化

　　管理在人民法院工作中的比重并不算小，全国法院有1/3以上的工作人员在从事各项管理工作，而各项管理工作是人民法院实现其审判职责的基础和保证。可以说，审判效率的高低在很大程度上取决于管理效率的状况。其中，审判管理是人民法院管理体系的核心，加强和改进审判管理是提高审判和执行工作效率和效果的关键，其目标是为公正高效权威的审判活动创造良好的内部环境。开展审判管理工作是人民法院适应社会发展、实现人民法院化解大量矛盾纠纷、激发法官和法院工作人员工作积极性的有益探索。从1999年最高人民法院颁布《人民法院五年改革纲要》，第一次正式提出审判管理制度改革的基本任务开始，至今已经开展了11年，尤其是在2009年中央提出加强三项重点工作的背景下，2010年最高人民法院提出要创新和加强审判管理。围绕审判管理创新，各地法院在实践中进行了探索和回应。审判管理改革主要包括审判组织管理、审判流程管理和审判质量管理。

　　在完善审判组织方面，《三五纲要》提出要进一步完善审判委员会讨论案件的范围和程序，规范审判委员会的职责和管理工作；进一步完善完善合议庭制度，加强合议庭和主审法官的职责；进一步完善人民陪审员制度，在近几年全面贯彻全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》的基础上，进一步扩大人民陪审员的选任范围和参与审判活动的范围，规范人民陪审员参与审理案件的活动，健全相关管理制度和落实保障措施。上述措施有利于从根本上改进审判组织，促进各类审判组织切实发挥好作用。

　　审判流程管理的目的是通过完善对案件审理程序的跟踪式动态管理活动，保障审判活动公开、公正、高效、有序地进行。在审判流程管理方面，各级法院遵循依法进行、公开透明、以公正为主线兼顾效率、方便当事人诉讼和坚持立审执监分离等原则，明确审判流程管理部门和审判部门在程序性事务上的分工，对不同部门在审判管理方面的内容予以明确。实现审判流程管理部门和审判部门在案件管理中的有效衔接，比如可以利用立案庭拥有的流程控制权，充分发挥立案庭法官的功能，对案件进行有效的简繁分流，并且加强庭前调解工作，从而真正达到以内部分工负责的方式，保证程序运作的公正性。同时，全国法院大力推进信息化建设，普遍应用案件信息管理系统，不断提高审判工作的效率与水平。

　　审判质量管理是在生效裁决作出之后对案件的管理、监督，是从审判业务角度对案件裁判效果进行评价的活动，其目的是督促法官提高工作责任心，发现案件审理中存在的各种问题并及时予以纠正，提升法院的公信力、执行力和社会对法院的认同。加强审判质量管理除了通过加强干警政治思想和业务技能的培训教育之外，还必须建立和完善质量管理机制和制度，不断优化质量评价体系，如最高人民法院在牵头组织建立统一的案件质量评查体系的同时，应当给予地方法院足够的自主权，便于其采取各种因地制宜的举措；积极建立和推行相对统一的司法绩效评估制度，将人民群众对法院的满意度评价纳入重要考核指标；通过积极利用科技手段，统一研发审判质量管理的各种软件，减少重复开发，完善司法统计制度，综合利用好各类统计数据，不断提高审判质量管理水平，使审判质量管理活动进一步符合审判规律，促进公正高效权威的社会主义司法制度的构建。

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