国家治理体系和治理能力现代化的宪法保障析论

　　中图分类号：D921.04 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2014）09-0023-03

　　作者简介：陈宇博（1986-），男，陕西咸阳人，中国社会科学院研究生院博士生，研究方向：宪法和行政法。

　　党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的要求。这充分体现了推进国家治理体系和治理能力现代化的重要性，也明确了党在政治体制改革探索中的总目标。推进国家治理体系和治理能力现代化涉及经济、政治、社会、文化和生态建设等诸多方面，需要依靠各种社会力量的帮助方可实现。同时，也必须得到法律的保障，特别是宪法的保障。

　　一、宪法为国家治理体系和治理能力现代化提供理念保障

　　现代化的国家治理体系以法治体系的建立为基础，国家治理的现代化有赖于各个领域的法治化，故依法治国是国家治理的基本理念。1999年，九届全国人大二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》，把“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”写入了宪法第5条。自此，依法治国上升为宪法规范，具有了最高的法律效力，为中国的法治建设道路提供了坚实的宪法基础和依据。推进国家治理体系和治理能力的现代化，必须保证国家治理在法治的轨道上进行。宪法中的依法治国理念从多个方面促进法治中国的建设并推进国家治理在规范化道路上行进，其中主要体现在对国家权力的限制和对公民权利的保障上。

　　“任何称为民主的国家都承认，国家权力来自该社会成员，即由人民赋予的。人民把权力赋予国家的最基本的方式是，人民通过选出的代表机关进行立法，用法律确定国家机关的职权，使国家权力取得合法性。据此，可以得出确立国家权力限度的第一条基本原则，即国家权力只限于法律明确赋予的范围，法律无明确规定的权力，国家机关不得行使。”[1]在限制国家权力方面，“宪法既起着授权作用，也就包括限制权力的作用在内了。”[2]34宪法第58条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”第67条则对立法权的行使进行了细化。宪法以及依据宪法制定的立法法中对立法权的设定和规范，为我国国家治理体系和治理能力现代化奠定了牢固的基础。

　　在司法和执法方面，鉴于国家治理主体多元，在治理过程中，人民群众依法管理国家与社会的各项事务，最重要的是保证司法机关公正司法、行政执法机关依法行政。对此宪法第三章第七节专门对作为国家审判、检察机关的人民法院和人民检察院的性质、设置和职能作了规定。这些都为促进司法公正、保障公民的合法权益提供了有效保障。行政执法的关键是依法行政，这也是推进国家治理的肯綮所在。依法行政要求行政机关必须依法行使职权，所依据的法律是包括宪法在内的大量的行政法，宪法作为国家根本大法，也是行政法的根本表现形式。宪法中对于行政权力的取得、行使及其监督等根本性问题都做了规定。宪法中关于国家行政权力的来源和行使权力的基本原则，行政机关在国家机构中的法律地位和行政体制，行政机关的设立、权限和职责，公民基本权利及其保障，都是依法行政的最重要、最根本的制度规定。

　　“维护和扩大公民权利，是一个人民当家作主的国家最重要的任务。”[2]129在保障公民权利方面，我国宪法不但在第二章专门规定了公民的基本权利和义务，还在第十届人大二次会议通过的宪法修正案里，首次将“人权”概念引入宪法，明确规定“国家尊重和保障人权”。这是中国民主宪政和政治文明建设的一件大事，是中国人权发展的一个重要里程碑。人权理念入宪对于国家治理意义重大。人权保障与国家治理具有很大程度的关联性。“国家治理”区别于以前经常提到的国家管理，国家治理的主体更为多元，所以国家治理具有更强的公共性。我国公民的权利，尤其是一些基本政治权利都属于人权范畴，只有通过宪法对于人权的保障，才能真正有效实现这些权利。

　　将人权保障理念引入宪法会促进国家治理的治理主体和对象更为公平公开公正地参与各项治理活动，并会让治理的内容更为清晰。从而更好地在国家治理进程中，消除不同阶层的隔阂与分歧，实现社会利益最大化。国家治理必须秉持公共理性，人权的公平正义性是保持治理公共理性的基础。保障人权是现代治理理念的核心和最终追求的价值。“以人权作为社会政治原则，也就意味着采取以法律设立和调整权利义务关系的方法来建立社会政治秩序并促进其有序与和谐。这种治国方法的主要特点是，在承认和保护个体权利的前提下，通过设立、配置和调整个人与个人、个人与社会之间的权利义务关系来谋求社会的有序发展。”[3]

　　二、宪法为国家治理体系和治理能力现代化提供制度保障

　　习近平同志指出：“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”制度是治国理政的基本规则，是国家机构正常运转、发挥效能的基础性架构和根本保障，国家治理体系实质上也就是一种制度体系。国家治理靠的是法律和秩序，维护法律和秩序的尊严，就是维持国家范围内各种利益的总体平衡，这是国家治理的最低要求。 　　宪法第5条规定：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”说明了“宪法的法律效力高于法律、法规、规章和一切具有法律效力的规范性文件”。[4]同时，也确立了宪法在法律体系中作为其它法律立法的依据和最高法律规范的地位。在国家治理体系和治理能力现代化建设过程中必然会有相当多的制度创新，而这些创新中有些可能和旧有的法律制度相抵触，或是偏离社会发展的应有轨道。这两方面关系如果处理不当，就会对国家治理体系的整体建设带来危害。有关旧制度对创新的抵触，宪法及宪法性法律对于法律修改和废除有明确的规定，只要符合条件，经过法定程序，便可以改废旧法，从而将有益国家治理的创新内容确立为法律制度。宪法及其下位法能通过各类预防和救济规定来解决探索过程中出现中的这类问题，确保国家治理的正确方向。

　　现代国家治理体系的建设需要以宪法为统领的法律体系作为基础。唯此，治理主体和治理对象的所有行为才会具有直接的或者间接的法律依据。以宪法为核心的中国特色法律体系是国家制度建设的巨大成就，反映了中国民主政治的成就。这一体系将分散化、非系统、无体系、缺制度的传统治理模式改变为具有制度化、体系化、系统化和法治化特征的治国理政的总体系，并作为治理指南对国家各方面事务进行具体规制。可以说，宪法作为治国安邦的总纲领，领衔中国特色社会主义法律体系，以建设法治中国作为核心内容，摒弃了以前运动式、会议式的治理方式，用完整的体系将国家治国理政的方略纳入法治轨道上推进。

　　三、宪法为国家治理体系和治理能力现代化提供方向保障

　　推进国家治理体系和治理能力的现代化必须坚持和拓展中国特色社会主义道路，以高度的自觉性和强大的创新力，在党的领导下，立足基本国情，坚持以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放，坚持经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设等五位一体的治理道路，促进人的全面发展。

　　“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设全面、协调推进，是保证中国科学和可持续发展的必要条件。”[5]这些治理领域所构筑的“五位一体”建设法治中国的道路中，宪法从本源角度为紧密相连、相互协调的国家治理道路做了导向性注解，确保了法治中国建设正确的航道，从而积极推进国家治理体系和治理能力的现代化。

　　在经济层面，宪法第6条到13条确认了全民所有制经济的主导地位，发展多种经济形式、多种经营方式。宪法第6条规定：“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。”第7条规定：“国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。国家保障国有经济的巩固和发展。”表明国家在治理过程中，善用权力保障经济体制沿着社会主义方向发展，促进国民经济发展。宪法第6条第2款规定：“社会主义公有制消灭人剥削人的制度，实行各尽所能，按劳分配的原则。”这一规定表明，我们的生活资料分配原则是按照劳动者的劳动数量和质量进行合理的分配。宪法第15条明确规定国家实行社会主义市场经济，通过加强经济立法，完善宏观调控。宪法确认了自然资源国家所有制度、自然资源及公共财产的国家保障制度、国家调控下的市场配置制度。在发展市场经济的过程中，必然会对国家治理模式的转变产生影响，宪法对于经济制度的基本规定恰是保证这种转变处于一种理性的进路，使其在轨道上运行。宪法对于基本经济制度以及分配制度的规定，能确保在国家治理过程中避免因纷繁复杂的国际局势、全球经济萧条导致部分制度失灵而出现的国家治理失败的风险，为了经济的长期繁荣打下稳定的基础。

　　在政治建设层面，宪法第1条规定：“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。”明确了中国社会的阶级基础及领导力量，区别于西方资本主义国家的社会阶级构成，也确立了中国特色社会主义建设的主导力量。全球化时代，改革开放条件下，在国家治理过程中，外部错误思潮难免涌进，出现腐蚀和企图瓦解社会主义思想和制度的萌芽。宪法通过确立社会主义思想和制度的重要地位，确立国家治理体系的方向。宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”这一条规定体现了国体和政体的政治属性和政权的阶级属性，表明了我国国家政权的权力来源和组织形式。我国是人民民主专政的国家，国家的一切权力属于人民，人民代表大会制度这种政权组织形式能够充分体现我国一切权力属于人民这一根本国家权力属性特点。

　　在文化建设方面，宪法第47条规定：“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给以鼓励和帮助。”应该看到，多年来我国缺乏对宪法文化权利的理论研究，一定程度上导致立法对文化权利的忽视。公民所应享有的文化权利在宪法文本中应当被视为一种法定权利，但是由于宪法文本的缺陷，保障机制及配套制度还不够完善，文化权利在实际生活中还无法完全实现。但是宪法的宏观规定是充分保障公民科学研究和文化活动等学术自由的根本原则，有利于文化事业发展，是促进文化体制建设的根基。

　　在社会建设方面，作为我国具有最高效力位阶的规范体系，现行宪法对社会建设提供一定的指引，保障社会建设平稳有序地进行。宪法所调整的社会关系是国家生活中最基本的社会关系，其他法律所调整的则只是一般社会关系。我国现行宪法对社会保障权、劳动权、受教育权、文化权等社会权作了原则性的规定，一些尚未规定的社会权利还可以通过宪法解释的方法使它们成为宪法上的基本权利。宪法上的社会权具有特别的价值，它是普通的社会法上的社会权的立法依据、审查依据和解释依据。这是推进国家治理能力现代化的客观要求，更是社会稳定和国家长治久安的重要保证。

　　随着人类活动对自然界影响的不断加深，环境问题日益显现出全球化、整体化的特点，并演变为生态危机。宪法作为法律体系的基础，自然应做出相应的调整，将生态保护纳入宪法秩序的范围内。《宪法》第9条规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”为了保障自然资源的合理利用和保护珍贵的动物和植物，国家先后制定了《矿产资源法》《煤炭法》《节约能源法》《水法》《森林法》《草原法》《土地管理法》《野生动物保护法》等法律。为禁止侵占或破坏自然资源，《刑法》第六章专门规定了“破坏环境资源保护罪”，对违反水资源法规，非法猎捕、杀珍贵、濒危野生动物的，对违反土地管理法，违反矿产资源法，违反森林法等行为追究刑事责任。[6]《宪法》第26条也规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”这些规定体现了生态保护在宪法中的地位，也为国家治理中的生态治理定下了基调。

　　四、结语

　　坚持中国共产党的领导，关注国家治理各项事务的系统性、整体性和协调性，成为中国特色国家治理体系和治理能力现代化的显著特点。宪法对于国家治理体系和治理能力现代化提供了理念、制度和方向的保障，以此积极实现对国家的全面治理、科学治理和有效治理。这种保障的意义从静态角度而言，为治理体系和治理能力的现代化营造了稳定的社会环境。在动态方面，宪法为国家治理的细则化规定提供了空间弹性，使得在治理现代化进程中各项具体工作可以稳中求新，达到阶段性的最优状态。从宏观角度而言，宪法为治理体系和治理能力现代化提供了高屋建瓴且不可或缺的制度保障，使得国家治理有规可循、有据可依。从微观角度而言，依据宪法制定的各类下位法，通过具体的制度设计为国家治理的具体措施提供了细节保障。因此，通过宪法的保障必将推进国家治理体系和治理能力的现代化，裨益于国家的可持续发展和长治久安。当然，现行宪法还存在诸多需要完善的地方。宪法中的这些规定或许有失细致，但是毕竟为下位法的制定提供了依据。最为重要的是，这些规定直接体现了相关事务在宪法中的地位，为国家治理指明了方向。同时，也对我们提出了新的挑战：宪法如何在国家治理过程中不断提升自身体系的开放性与适用性，从而与国家发展建立良性的互动关系？如何更好地发展和完善宪法规范，使其最大程度地助推国家治理体系和治理能力现代化？这些正是需要我们进一步努力的方向。