从文本到实践:宪法民生权利透视

　　中图分类号：D921 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2014）02-0130-004

　　一、民生权利的宪法文本分析

　　民生权利并非传统宪法语境中所固有，与之比较接近的权利类型是“依靠国家实现”的社会权。社会权进入宪法视阈始于19世纪末20世纪初。在此之前，尽管资产阶级市民革命提出了“自由、平等、博爱”的主张，但进入近代宪法规范的只是自由权，包括财产自由、人身自由和精神自由，即宪法学界所谓的第一代人权。随着“福利国家”运动以及社会主义思潮的兴起，社会平等的理念逐渐深入人心。为了回应民众的呼声，很多国家将劳动权、社会保障权、物质保障权、受教育权、健康权等社会权纳入宪法范畴，最典型的例子如德国1919年颁布的魏玛宪法，该法中规定了很多社会福利条款。[1]在宪法学界，上述社会权常被称为第二代人权。

　　新中国宪法属于现代宪法，虽然建国初期作为临时宪法性文件的《共同纲领》并无社会权的规定，但受魏玛宪法和苏联为代表的社会主义宪法影响，1954年宪法在第三章“公民的基本权利和义务”中即规定了四项社会权：劳动权（第91条）、休息权（第92条）、获得物质帮助权（第94条）和受教育权（第95条）。1975年宪法是极左的产物，大大缩减了公民的基本权利，不过，上述四项社会权被压缩为一个条款保留了下来（第27条第2款）。“文革”结束后，1978年宪法重新恢复了1954年宪法关于社会权的规定。

　　现行宪法规范关于民生的规定分两个层次：宪法民生政策条款和具体民生权（社会权）条文。

　　宪法政策是指宪法中规定的基本国策或者国家政策，即所谓的“方针条款”、“政策指导原则”、“宪德”等。[2]我国现行宪法包含了丰富的民生政策条文：第6条规定了经济方面的政策，如实行各尽所能、按劳分配的原则，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。第19条和第21条则分别规定了发展教育事业和医疗卫生事业的国家政策；值得一提的是，2004年宪法修正案在第14条特别增加一款作为第3款：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”，它从宪法上规定国家保障社会弱势群体权利、维护社会和谐稳定的义务，对于保障民生具有重要的意义。

　　宪法政策属于“宪德”，解决的是国家政权的执政取向和价值追求问题。宪法民生政策中体现的价值要落到实处，还需要通过具体的民生权（社会权）条款予以明确。我国现行宪法关于民生问题的具体社会权条文，规定在第二章“公民的基本权利和义务”中。与1954年宪法和1978年宪法相比，现行宪法社会权条款在深度上有所加强，在广度上有所拓展。对于劳动权的规定，现行宪法在前两部宪法的基础上，增加了公民的就业培训权（第42条第3款）。对于休息权，现行宪法将之前比较模糊的“逐步扩充劳动者休息和休养的物质条件”变更为相对明晰的“发展劳动者休息和休养的设施”。对于获得物质帮助权，现行宪法在原有一般性规定的基础上，特别明确了国家和社会对特殊弱势群体的物质帮助义务，即 “帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育”（第45条第3款）。

　　二、宪法民生权利遭遇实践困境

　　从前述文本分析来看，我国民生宪法条款涉及就业、休息、教育、社会保障等内容，既有政策规定又有权利列举，其文本质量是先进的。但好的文本须进行有效的实施。反观当下， 没有报酬的加班加点、城乡教育资源严重失衡、养老保险待遇千差万别等问题，拨动着民众敏感而脆弱的生存神经，让宪法良好的民生价值愿景在很大程度上大打折扣。产生民生问题的原因可以有多种解释，从宪法学角度来看，权力的越位与缺位则是最根本的原因与祸首。

　　（一）权力越位：利益分配的不公

　　行政权力的膨胀是现代国家进行社会管理的必然要求，但对民生而言却是把双刃剑。公共利益的实现依赖于公共权力的运作，但公共权力的越位使得各种社会资源高度向上集中，社会分配的不合理最终发展为“富者越富，穷者越穷”的马太效应。要确保那些事实上存在着差异的人获得法律生活上的平等地位，就必须反对政府对他们的差别待遇。

　　目前，公权力在民生领域的越位，最突出的表现是借公共利益之名打压、侵害私人利益。“公权力的运行严重脱离其本位，必然不能很好地实现公民权益，甚至侵犯公民权利。”[3]就具体问题而言，土地的征收和征用是很好的例证。从表面上看，公民享有的土地使用权属于财产权，是宪法上的自由权范畴。但土地使用权本身又具有很强的民生指向，是广大农村居民的居之所在、劳之所依、养之所靠。我国宪法第10条规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。但很多时候“公共利益”被肆意扩大解释，且常与政治利益、经济利益混为一谈，过度过快地进行征收几乎成为普遍现象。面对权力与资本结合的强大联盟，私人利益被置于公共利益之下任权力宰割，直接导致了失地农民这一新型弱势群体的产生，居难有屋、劳无块地，严重影响了社会民生。再如针对城市居民的住房改革，由于政府权力在介入时高度越位，让原本“政府纾解民生、市场自我运作”的良性房地产市场，异化成“权力与资本勾肩搭背”的寻租盛宴。住房改革本来应当具有社会化和市场化双重属性，在二者的价值顺位中，前者要优先于后者。可现实情况是，政府通过营销城市居住用地牟取经济利益，房产商借市场供需矛盾“屯房居奇”追逐高额利润。对市场原则的违背和权力寻租，使本应承担提供社会福利保障功能的房产政策完全变质，宪法中的社会保障权变成一纸空文。 　　（二）权力缺位：社会保障的乏力

　　从法治的视角来看，产生民生问题的原因除了权力的越位，还有就是政府在社会保障方面的缺位。其他国家的经验告诉我们：民生所涉及的生存与发展问题具有鲜明的国家给付特点，国家是帮助和促进人们享受幸福生活的积极力量；这一责任如果懈怠履行，可能就会影响个人生计甚至社会的公平正义。

　　社会保障是民生之安全网。尽管经济增长是落实宪法民生权利的前提和基础，但单纯的经济增长并不会自动转化为民生红利。在一些时候，落实宪法社会权和追求经济增长之间还会存在矛盾。我国改革开放起步于国民经济的极度孱弱、物质资源的绝对贫乏，为了实现经济、物质的超越，政府往往自觉不自觉地强调经济增长而忽视保障供给，怠于承担对社会生存照顾的民生责任，有意无意地将宪法民生政策和民生权利弃置一边。行政不作为是社会矛盾不断累积的重要原因之一，某些地方政府常常将“发展是硬道理”简化成“经济发展是硬道理”，而把大量的“包袱”（实际上是应当承担的宪法民生责任）甩给社会，导致民生诸多领域该管的不管、该管好的没管好。例如，市场化的医疗体制改革一定程度上提高了医疗机构的服务水平和服务效率，但政府大幅度放弃其应当履行的积极作为对卫生责任的放弃，很快使“看病难、药价贵”成了老百姓心头之痛，宪法第21条规定的国家“保护人民健康”的民生政策，在实践中打了折扣。又如曾经轰动一时的黑砖窑事件、卖乳讨薪事件，都直接指向政府职能在公共服务领域的缺位，宪法规定的劳动权、休息权成了摆设。

　　三、宪法民生权利的实现路径

　　宪法作为民生之根本保障，在阐释国家义务和明确层次体系的同时，需要切实可行的路径予以落实。

　　（一）义务层次理论：国家保障民生的基本体系

　　民生问题是一个复杂的多维度问题，其对应多重国家义务，因此基于基本权的性质对国家义务体系进行分析就十分必要。美国学者亨利?舒（Henry Shue）较早地提出了“义务层次理论”， 即国家义务包括：避免受国家剥夺的义务、保护个人不受他人剥夺的义务以及帮助被剥夺者的义务。而挪威著名人权学家阿斯布佐恩?艾德（Asbjrn Eide）则深化了“义务层次理论”，并运用该理论解决了食物权问题，他认为国家的人权保护义务包括但不限于“尊重、保护和实现”三类。此外，我国也有部分学者对此问题进行了深入研究，有学者根据基本权的功能体系将国家义务划分为三种：消极义务、给付义务和保护义务。也有学者认为国家在民生问题中应履行的义务，除常见的帮助义务之外，还包括保护义务与尊重义务。我们认为，以上观点都或多或少存在缺陷，义务层次理论作为国家保障民生的基本体系应按照履行难易从低到高依次分为：尊重、保护和给付。首先，国家应该尊重个人的意愿与选择，避免非法干涉；其次，保护公民权利免受第三方侵害；再次，通过积极作为促进公民实现相关利益。

　　（二）“有限”亦要“有为”：宪法民生权利实现的基本保证

　　民生作为一种宏大的价值，要实现必须依赖具体的法治，包括构建具体的制度、法律和程序。可以说，“法治是保障和改善民生的最有效、最根本手段，离开法治谈论保障和改善民生，犹如海客谈瀛。”[4]而宪法作为“一张写着人民权利的纸”，无疑是实现民生法治的必然选择，所以民生命题下的宪政建设最重要的就是控制公权力来实现人民权利。

　　1. 建立“有限政府”，限制公权力对民生权利的不当侵犯。

　　实现宪法民生权利防御权能的基本路径，在于建立“有限政府”，限制公权力对民生权利的不当侵犯。如果说公权力形式的合法性来自于宪法与法律的授予，那么实质的合法性则在于代表民众的根本利益，维护和实现公共利益。由于我国的政治实践和传统文化都缺少对权力的警惕与约束，宪法意识在国家义务的履行过程中表现的并不明显，存在权力越位现象。宪法的控权本质是宪法作为根本法的前提和依据。借助于宪法的规范和控制从程序上加以制约，才能摆脱公共决策中的任意武断、暗箱操作，保证决策的民主性与科学性；才能逐步改变国家权力主导社会生活的格局，被驯服的权力也有了造福民众的规范基础；同时，分权制衡是把权力关进笼子的重要举措，分散的、多中心的权力配置格局及其运作，使得各利益主体在宪法框架内进行平等、宽容的博弈，防止损害公民权利。因此，把权力关进笼子，将政府的活动限制在法治的轨道内，在当代中国实现宪法民生权利，具有很强的现实意义。

　　2.建立“有为政府”，促进公权力的民生保障义务落到实处。

　　政府应着力提高社会治理水平，实现义务层次理论要求承担的给付义务。有学者认为，“现代国家的任务已与往昔不同，行政作为给付之主体，开发社会文化、增进人民福利、提升人民生活素质，已成为国家责无旁贷之职责。”[5]政府需要发挥在增进社会福祉方面的主导作用，通过再分配的手段履行公权力保障民生的义务，维护社会公平正义。申言之，政府把民生问题作为决策与行为的核心，对现代性的教育、就业等人为风险以事前预防的形式扶贫济弱，实现宪法权利的防御权能；对可预见的生育、养老、疾病等自然风险以事后补偿的方式给予经济利益，实现宪法权利的受益权能，最终促进国民共享发展成果。

　　（三）立法、行政、司法“三位一体”：实现宪法民生权利的具体思路

　　作为基本法，宪法只有对立法、行政、司法形成显性约束，其彰明的各项基本权利才有实现的可能。

　　宪法民生权利应当对立法机关形成约束。宪法民生权利属于公民基本权利范畴，其对立法机关的拘束力主要体现在三个方面：一是禁止立法机关在行使立法权过程中，以法律文件的形式侵害、销蚀宪法民生权；二是立法机关要加强对行政法规、规章的审查，为公民对抗侵害自身宪法民生权利的行为提供法律保障；三是立法机关有义务制定保障公民实现民生权利所必须的基础设施的法律文件，避免权利“空挂”、“虚设”。以作为国家与个人财产契约的税收为例，其侵益性要求税收立法应遵循最严格的制定程序。然而在回应社会秩序变动的财税法领域，政府依据授权或者转授权制定的行政法规、规章和规范性文件占据着半壁江山，这是对《立法法》保留原则的公然违背，是体现着自我决断的立法权对现实的妥协，更是对公民合法权益的侵犯。行政凭借强权力征收赋税供其支配的冲动与生俱来，但这并不带来对法治原则的必然背离，全国人大及其常委会作为宪法实施的监督机关，有责任也有义务审查政府征税的法律依据，在程序意义上维护公民的私有财产权，真正承担起法治国家背景下有效保障民生的重担。 　　政府的权力来源于宪法，政府的行为理应受到宪法民生权利的拘束。近代宪法的主要价值在于防止行政机关滥用权力，将国家权力的重心由行政机关向立法机关转移。现代宪法将第二代人权纳入囊中，由此，政府由宪法控制的古老命题在现代社会被赋予了保障和改善民生的新内涵。这体现在“有限政府”和“有为政府”的有机统一业已成为法治政府的实质，它要求政府“有所为，有所不为”：行政机关在制定行政法规、规章及规范性文件时，不得违反宪法民生政策的原则和民生权具体规范而任意限制公民权利，并且还要通过具体的建章立制，促进宪法民生权利的细化和现实化。另外，为防止政府的不作为或不当作为，结合社会现实，宜将民生作为评价和考核政绩的核心指标，监督政府以“为民办实事”为标杆把“为生民立命”的口号落实到日常工作中。

　　与对立法、行政的约束相比，囿于我国政治制度对宪法诉讼容量有限的事实，宪法民生权利迟迟不能通过法律途径获得司法救济，法院审判实务的付之阙如导致宪法难以成为公民直接主张权利的现实依据。前不久，“大妈跳广场舞被泼粪”成为网上热议的话题，我们暂且不论孰是孰非，如果受扰者以宪法28条保障的安宁的生活环境受侵犯为由提起诉讼，那么当事人很难获得宪法和法律的保护，因为“法院不敢和不愿意适用宪法保护人权”[6]。提出问题的目的在于解决问题，基本权利作为一种最高的价值规范，包括司法机关在内的任何国家机构都不得与之抵触，我国宪法第5条也规定“一切国家机关都必须遵守宪法和法律”，足见宪法民生权利对司法机关也具有拘束力。宪法民生权利的司法适用是不可避免的发展趋势，只有将宪法规范中的民生政策条款和社会权纳入司法保护的轨道，宪法的人权功能才得以彰显。但也应当指出，我们主张的法院可以适用宪法民生权利审理案件是有条件的，即法律没有对侵犯基本权利的行为作出明确的禁止性规定，而且法院没有其他直接的法律依据可以对被侵犯的权利提供司法救济。