论民国宪法中的受教育权

　　中图分类号：D929 文献标识码：A 文章编号：1006-026X（2013）01-0000-05

　　教育关乎个人发展更决定了社会的文明程度，因此自古以来无论东西方都十分重视本国公民的教育问题。自16世纪有关强迫教育的法令出台至今①，义务教育已发展了几个世纪。从受教育义务到受教育权，公民的这项基本权利随着历史的演变也被赋予了不同的含义。我国民国时期宪法对教育问题关注较早，《天坛宪草》首次规定了公民的受教育义务，随后的多部宪法更是以教育专章的形式详细规定了公民的受教育权利。纵观民国宪法史，从受教育义务到受教育权利再到义务教育，从它的变化中我们可以发现民主宪政在我国民国时期的发展轨迹。

　　一、《天坛宪草》首次规定受教育义务

　　《中华民国宪法草案》即《天坛宪草》是中华民国时期第一部官方正式制定的宪法草案，从1913年7月13日的宪法起草委员会的预备会议开始到1913年10月31日完成宪法草案三读为止，共召开正式会议33次，历时近四个月，虽然最后以“夭折”的悲惨命运收场，但它毕竟是民主共和体制下第一部经过正式法律起草程序产生的宪法草案，也是民初制宪运动的最终产物。它凝结了那一代政治精英的心血，通过它我们可以了解那一时期的制宪理念。《天坛宪草》是我国首部规定受教育义务的宪法草案，草案第十九条规定“中华民国人民依法律有受初等教育之义务。国民教育，以孔子之道为修身大本。”正是这部宪草让受教育义务首次登上中国历史的舞台。

　　（一）《天坛宪草》产生的历史背景

　　宪法是人类社会发展到一定阶段的产物，一部宪法的产生受到多方面因素的制约，例如经济、政治、文化等。比较发达的商品经济是近代意义宪法产生的经济条件；比较发达的民主政治是近代意义宪法产生的政治条件；民主的、大众的和科学的文化是宪法产生的思想文化条件。[1]当我们对一部宪法进行研究时，首先因探讨的就是它的历史背景，因此笔者将从政治、经济、文化三个方面对《天坛宪草》的历史背景进行回顾。

　　1.政治背景

　　从专制统治转变为民主政治，一般要经历政治自由化和政治民主化的过程，自由化指公民享有广泛的言论自由、结社自由、公平审判权等，民主化则体现于公民所享有的例如竞选公权等政治权利。学界一般将民主化进程划分为四个阶段，第一阶段为旧的专制权威政体解体；第二阶段为由旧的专制权威政体向民主政体的转型；第三阶段为民主政体的巩固；第四个阶段为民主政治的成熟。经验表明，转型是民主化进程中最不稳定的阶段，时刻具有被旧政权颠覆的危险。[2]《天坛宪草》正是这一阶段的产物，从《临时约法》的颁布到议会的选举再到国会政治的运行与宪法草案的制定，中国社会经历了一个完整的民主转型过程，这是中国历史上第一次民主化机遇的来历。在这一过程中中国的政治呈现出如下特点：

　　①制度决定论②，这一时期人们对民主议会政治给予过高的希望，迷信西方的富强都源于立宪，所以只要设议会立宪法就能救国。这种视宪法为救国工具的立宪观是国人对宪法最原始的理解：

　　1907年张之洞答慈禧太后的一段重要对话就反映了这种立宪观，“立宪实行，越速越妙。预备两字，实在误国。派人出洋，臣觉其毫无效验。即如前年派王大臣出洋，不知考察何事？试问语言不通，匆匆一过，能考察其内容？臣不敢相信。现在日日言准备，遥遥无期，臣恐革命党为患尚小，现在日法协约，日俄协约，大局甚是可危。各国视中国能否实行立宪，以定政策。愚臣以为万万不可不速立宪者，此也。”[3]不少文人志士也在期刊杂志中表达了这一主张，“……欲救此险舍立宪末由，立宪者有利朝廷有利人民而可以实践中国人之中国一语者也……”[4]“夫以今日之国步阽危。大势岌岌，英俄同盟，已经宣表，东亚危机，日甚一日吗，将欲使危者安之，倾者立之，舍诚心立宪以外，宁有他途之可循乎…”[5]

　　萧公勤先生将这种现象评价为一种“早熟”的立宪观，认为当时的知识分子们认为只要立宪国家富强指日可待，民族危机就会消弥。这种心理上的“快感”，使他们在中国社会内部尚没有产生承受西方立宪政治的经济、文化与社会条件以前，就“早熟”地进入了对一种更为先进的政治制度的向往的思想状态中。[6]

　　②参与制度的日趋成熟，建立参与制度是中国从技术革新走向制度革新的开始，民国二年的国会是民主共和政体下的代议机关，且其产生于全国统一局面下，故其于中国近代历史发展意义重大。我们将这次国会选举的选民人数与清末咨议局选举进行比较可知“前咨议局的选民，最多的一省（江苏）十六万四千余人，最少的一省（黑龙江）四千余人；民元选举，最多的一省（直隶，今河北）九百十九万五千余人，最少的一省（新疆）九千余人。两相比较，后者多于前者二十倍至二十五倍。平均言之，清季之合格选民，每省仅得八万三千余人，全国总数一百七十余万人（以二十一省计）；而此次选民平均一百九十余万，总数接近四千三百万人（以二十二省计）换言之，前清之选民千人中得四人（0.45%），此次则百人中得十人（10.5%）。”[7]选民人数的大幅提升揭示了中国近代政治发展的一个趋势，那就是公民的政治参与日趋活跃，市民社会的发展日趋强大③。扩大政治参与，将更多的人纳入国家政治决策中来是民主进步的一个重要体现，从参众两院的选举到国会的成立，民初政局呈现出良性发展的趋势，而参与制度较于之前也更加成熟。

　　2.经济背景

　　1895年到1913年，中国由民间和半官方创办的利用机械动力的制造业和矿业企业达到549家，创办资本共达120288000元，同时，开办的96家外资和40家中外合资的企业，拥有创办资本103153000元，[8]虽然这一时期中国的民族资本有所发展，但十九世纪后期的中国经济公认是贫困的。中国晚清政府在思想上和政治上都不能保证和建立一个有法律、商业、教育等制度的体制，缺乏这样一种体制，近代商业是不可能处于一个繁荣发展的局面。但我们都知道商品经济的繁荣是制约近代宪法发展的一个重要因素，国民衣不蔽体食不果腹容易引发政局的不稳定，同时政府又没有足够的资金用于立宪活动，可见民国初年的经济环境对于宪法的出台是极其不利的。 　　3.文化背景

　　旧的秩序被打破新的秩序还未建立，这一时期是文化思想最为活跃的一个时期，尤其是政治文化最为丰富。大批的知识精英对新建立的共和体制充满信心，对即将产生的宪法充满期待，热烈讨论政治问题的现象在民国初年达到了高潮。围绕制宪问题，中国当时的宪政精英纷纷走上台前宣扬自己的宪政主张，各种各样的学说理念充斥于大报小刊之上。“主权在民”还是“主权在国”就是当时热议的一个立宪话题，以袁世凯为首的北洋派主张主权在国，1912年12月28日云南都督蔡愕在至袁世凯等电中提出“…今吾国宪法精神之所在，窃以为其方针有二：一必建造强国有力之政府…今者改弦更张，若不极力扶助政府，假之以实权，而复事事为之限制，时时为之动摇，国本不固，则国脉已伤，自保有且不能，更乌足以对外。”1913年2月7日再次通电各省指出：“民国成立，迄于今日，省自为政，中央力薄，不能收指臂之用，以致财政紊乱，政令纷歧，外侮内江，相缘以起。推求其故，现政府法律上之实力，不能发展国权，实为最大原因。故民国宪法宜以巩固国权为主义。国权巩固，国力自张，然后有发达民权之可言。欲巩固国权，则凡障碍国权发动之制度决不可采，…”[9]这一主张自然引起其他党派人士的强烈反对，《国民（上海1913）》上刊登的一篇文章感慨道“中华民国者中华人民造之也，中华民国之主权而不属于国民则又乌得谓之共和耶”。[10]王宠惠在其所著的《中华民国宪法刍议》中也指出：“…主权在民乃共和体最要之原理不妨为规定使国民晓然…。”[11]活跃开放的氛围为《天坛宪草》的出台打下了坚实的文化基础。

　　（二）《天坛宪草》起草过程中孔教问题的提出与推进

　　二十世纪的中国正处于内忧外患国将不国的危险时期，民强国才能强，而教育是培养公民民主意识，学习先进科学技术的最有效方式，且中国自古就重视教育，那么共和政体下的第一部宪法又怎能不将其列入其中呢。民初的有学之士积极呐喊要求宪法当规定受教育义务，并发出感慨“义务教育非规定于宪法：则人民公私家国之观念不易革之使新也”；“义务教育非规定于宪法：不足以增强法律之实践力也”；“义务教育非规定于宪法：不足以追先进之前踪而挽国势于将来也”。[12]

　　二十世纪也是“受教育义务”理论盛行的时代，自《魏玛宪法》首次将受教育规定为公民义务后，其他国家纷纷效仿，所以当受教育以公民义务的形式写入《天坛宪草》时，大家并没有觉得意外，毕竟国家的繁荣富强依赖于国民，而国民只有通过教育学习先进的科学知识才能促进社会的前进，所以公民为了自身的发展更是为了社会的前进需要承担接受教育的义务。先进的科技，先进的制度可以迅速被一个国家接受，但是上千年的文化积淀不是说变就能变的，在宪草起草过程中，“孔教案”可谓是争论最多的议题之一了，而其最后的解决办法是在规定公民有受教育义务之后增加一项“国民教育以孔子之道为修身大本”，那么孔子之道到底是当时的教育方针，还只是一政治妥协之物呢？

　　1913年孔教会上书参众两院请定孔教为国教，随后支持国教与反对国教的双方均纷纷上书参众两院，于是，围绕着是否定孔教为国教，国会内部开始了旷日持久的激烈争论。首先是由宪法起草委员会委员陈铭鉴提议孔教案，一读时得到了汪荣宝、向乃祺、朱兆萃等议员的赞成。而反对者有何雯、徐镜心、武朝枢、汪彭年、卢天游、谷钟秀等议员，最后表决未获通过。9月28日宪法起草委员会会议上，孔教问题又被提出，陈铭鉴首先发言说“孔教为文明进步之国教，并非野蛮时代之迷信宗教者可比，应定孔教为国教”。[13]议员何雯则提出了四条反对理由：第一中国非宗教国；第二孔子非宗教家；第三信教自由，宪法之通例，如定孔教为国教则会与宪法相抵触；第四五族共和，孔教以外尚有喇嘛、回教种种，如定国教，易起蒙藏怀二心。双方就此问题争论不休，在会议结束时也没得出一个结论，此次讨论又以未果而终。10月13日，宪法会议再次讨论国教问题，议员朱兆萃、向乃琪、王敬芳、黄赞元、汪荣宝等人再次赞成将孔教定为国教，而徐镜心、伍朝枢、汪彭年、卢天游、谷钟秀等议员则是坚决反对，再最后表决时反对孔教为国教的议员为多数，争论此时才告一段落。10月28日，国会再次开会，此次会议是关于国教问题的三读会，汪荣宝在会上提出将“国民教育以孔子教义为大本，”加到宪法第十九条之后，而蓝公武认为应改为“国民教育以孔子之道不抵触共和国体者为大本；”陈铭鉴提出“国民教育以孔子之道为伦理之大本”；孙润宇主张“伦理之大本改为修身之大本”；朱兆萃主张“国民教育以孔子之道为大本”，可惜的是以上提案表决时因均未获三分之二的票数而全部被否决。后来，汪荣宝又提出在宪法草案中增加“国民教育以孔子之道为伦理大本”，再次引起激烈的讨论，直到最后由黄云鹏提出“国民教育以孔子之道为修身大本”，获得了陈善、黄云鹏等人的支持，可还是表决数次，均无结果，最后互相让步都同意“将国民教育以孔子之道为修身之大本”加到十九条之后，此次关于国教的讨论才算是真正的结束。④

　　由此可知，《天坛宪草》第十九条的第二项是支持“孔教”入宪者和反对者互相妥协的结果，并非宗教的“孔教”想通过宪法承认成为国教显然缺乏说服力，而在宪法条文中唯一和“孔教”有关的仅有国民教育这一条，所以将其规定于第十九条中最为合理。但将孔子之道表述为立国之本或是教育之本还是让当时的进步人士无法接受，所以最终并没有成为教育宗旨的孔子之道只能这样定义为修身之本而突兀的出现在了第十九条当中。透过这一条款我们看到了处于社会变革期的人们的挣扎，一面是对西方先进政治制度的向往，一面是对中国传统文化的依依不舍，正是这种徘徊与挣扎造就了第十九条的第二项，在代表积极进步的宪法文本中为孔子之道寻求到一席之地。

　　二、1923年《中华民国宪法》对受教育义务的规定

　　（一）1923年《中华民国宪法》出台背景

　　在经历了洪宪帝制的失败和张勋复辟的瞬间消失，受到了民主宪政洗礼的中国百姓无论如何是不能再接受任何形式的专制独裁了，封建统治在中国是彻底地走到了历史尽头，立宪以行民主政治是这个国家发展的必然趋势。即便是处于军阀混战中，无论是深谙西方民主宪政精神的政治精英还是盼望国富民强的普通百姓都希望通过制宪和行宪来结束这种混乱的局面。1916年袁世凯死后，北洋军阀各派势力围绕北京政府统治权力进行角逐，中央政府几经更替，在1920年直皖战争和1922年直奉战争中获得胜利的直系军阀首领曹锟、吴佩孚掌握北京政府。直系军阀上台后并未统一其他军阀，地方军阀的势力还是很大，他们亟需通过制定一部宪法来获得形式上合法的统治，同时也急切地希望通过制宪来明确中央政府的各项权力从而统一全国。1923年10月5日，曹锟以每票五千元代价向国会议员行贿后得以被选举为大总统。为了遮羞，10月10日国会议员们迅速通过了一部《中华民国宪法》⑤。正是在这样的历史背景下产生了1923年《中华民国宪法》，它以《天坛宪草》为基础，是我国历史上民主共和体制下第一部正式颁布实施的宪法。 　　（二）受教育义务在1923年《中华民国宪法》中的表述

　　中国人自古强调“名正言顺”，曹锟政府以贿选之手段获得总统职位，立法者本身“名不正，言不顺”，那么其制定的宪法又怎能获得合法的地位，孙中山先生就在《中国国民党第一次全国代表大会宣言》中指出：“迩者曹锟以非法行贿，尸位北京，亦尝借所谓宪法以为文饰之具矣，而其所为，乃与宪法若风马牛不相及”。[14]可是“贿选宪法”的名声狼藉皆来自与它的制定机关及立宪程序的不合法，就这部宪法文本本身而言，我们还是要肯定它的进步性。

　　1923年《中华民国宪法》第四章国民，准确区分了自由权与社会权，从第5条到第13条详尽地列举了国民所享有的例如人身、住宅、财产、言论等自由，并强调“非依法律，不受限制”，切实地限制了行政权对国民自由权地干涉，唯有法律明文规定才能限制国民的自由。更难能可贵的是第十四条规定“中华民国之自由权，除本章规定外，凡无背于宪政原则者，皆承认之。”对自由权这一概况性规定，大大扩大了国民所享自由的范围，承认了法不禁止皆自由的理念，这可谓我国制宪史上一大进步。第十五条到十八条则规定了国民享有诉讼、选举、被选举、从事公职等社会权。

　　1923年《中华民国宪法》关于教育义务表述为“中华民国人民依法有受初等教育之义务。”将其与纳税和服兵役明确规定为公民的三大义务，这是我国宪法史上第一次准确地用义务来定性教育。较于先前《天坛宪草》的规定，我们发现教育条款的表述出现了以下两点变化，一是将“国民教育”的表述变为“初等教育”，二是删除了“孔子之道为修身大本”的规定。从第一点变化可以看出立法者对公民所需接受的教育进行了区分，明确了初等教育是每个人都必须接受的，这一变化体现了当时立法技术的提高，宪法文本在表述上用语更为规范和严谨。第二点变化则是因为在《天坛宪草》制定过程中，因“国教案”屡屡被否，孔教派人士与其反对者最终互相妥协将其规定于教育条款之后，以这样的方式写入宪法。而1923年《中华民国宪法》第12条规定“中华民国人民，有尊崇孔子及信仰宗教之自由，非依法律，不受限制。”既然已有专门条款对孔教问题进行规定，那自然不再需要保留当初的政治妥协之物，所以在这部宪法中就删除了“孔子之道为修身大本”这一表述。

　　三、《湖南省宪法》对受教育义务的承认

　　（一）《湖南省宪法》出台背景

　　辛亥革命爆发后，各省相继宣布独立建立政权，此时联邦思想盛行，联邦制的理论到1920年以后发展成为连省自治运动。这场运动具有革命之性质，它既然号称革命则必有革命之原因，而它又号称运动，则必有开始、发展、衰落之过程。省宪运动的原因，一言以蔽之，曰中央集权之反动而已。[15]民国建立十年有余，但国家政权几次易主，宪法更是数次被废，论其原因集权与分权之论战应首当其冲。集权论代表为进步派，分权论的代表是国民派，两派论战始于民国初年，迨洪宪以后，国会复活，国民派深感专制之痛苦，更加认为应当分权而治，于是在宪法会议上提出地方制度法案，进步派依旧反对。张勋复辟、督军独立、国会解散等事件的发生导致了百姓对中央集权的不信任。直皖之战、直奉之战更是让百姓看穿了军阀混战的真正目的，他们号称为救国而统一，实际上是为了扩张自身的势力。既然期待全国统一建立中央政权无望，不如脱离集权政府而求自治，这便有了省宪运动。

　　省宪运动之所以发端于湖南，是因为湖南地处南北交通要塞，是兵家必争之地连年饱受战争之苦，北洋军阀统治期间更是混战不断民不聊生。王无为先生在《湖南自治运动史》中将自治运动的动机归结为：“因中国多事起战争，湖南又首当其冲已至湖南全省无日不受炮火或戒严令的支配，全体湖南人的政治愆就几乎活活饿死。人情安则决不乱，如不安则难免于乱，不安越甚则乱越烈。”[16]同时湖南也是许多学会、报刊的诞生之地，如著名的《时务报》、《大公报》等，接受新文化新思想的人才更是举不胜数。第一次直皖战争爆发之前，吴佩孚从衡阳撤防北上，湖南各界乘机起来反抗军阀张敬尧，将其赶出了湖南。随后湖南省长赵恒惕首先发出通电，主张“建筑联邦化之单一国”，并提出“当国宪法未成立以前，谓各省必不可制省宪，亦未免近于拘泥。”1920年7月谭延?以湘军总司令的名义通电宣布湖南自治，同年11月，湖南正式宣告自治。此后，湖南先后设立省自治根本法筹备处和省宪起草委员会，进行制宪活动，1921年11月，在经过起草委员会的起草，审查会的审查后，对省宪草案进行了全省总投票，该草案以一千八百余万票获得通过，并于1922年1月1日正式公布。

　　（二）权利本位的制宪理念

　　宪法作为公民权利的保障书，公民的基本权利应在宪法中占有重要比例，但国人是秉着“宪政救国”的思想来接受宪法的，国人对宪法最原始的理解是有了它国将不破，所以纵观清末到民初的历部宪法，对公民基本权利都未着过多的笔墨。而《湖南省宪》在制定过程中，权利本位的制宪理念始终贯穿其中，从其文本的结构安排和内容中都有所体现。

　　首先，《湖南省宪法》将人民之权利义务安排在第二章仅列于总纲之后，在省之事权、省议会等政府组织之前，这种结构上的安排体现了其对人民权利的高度重视，表明了人民权利重于政府权力。

　　其次，从权利内容上来看，《湖南省宪法》第二章人民之权利义务共有条款20条，其中规定人民权利的条款15条，无论从权利范围和保护力度上来说都较先前的宪法有极大的进步。进步一：《湖南宪法》第二章第五条规定“人民在法律上一律平等，无男女、种族、宗教、阶级之区别。无论何人，不得以人身为买卖目的物。”这是我国近代以来首次在宪法层面宣告男女平等，其宪政价值正如陈建平博士所指出的“在规定男女平等，在有文字记载以来的中国历史上，《湖南省宪法》的规定却是破天荒的第一次，具有划时代的意义。”[17]进步二：对人民人身权利的保护条款规定详细，“除现役军人之外，凡人身自由被剥夺时，施行剥夺令之机关至迟须于二十四小时以内以剥夺之理由通知本人，令其得有既时提出申辩之机会。被剥夺人或他人皆得向法庭请求出庭状，法庭不得拒绝。”从这条规定可以看出《湖南省宪法》对剥夺人身权利的限制之详细，细化到要在规定时间内将剥夺理由告知本人，使其可以提出申辩。这种既规定剥夺他人自由须受到严格的法律限制，又保证被剥夺自由后可以提出申辩，这双重规定切实保障了人民的人身权和申辩权。进步三：《湖南省宪法》第二章第二十一条“人民有受教育之义务。义务教育以上之各级教育，无分男女，皆有享受其同等利益之权。”虽然其还是将接受教育定义为公民的一项义务，但它首次提出了义务教育，并且除了在第二章规定了人民有接受教育的义务，第七章行政中第二节还专门设立了教育专节。对接受教育的年限、教育经费的来源等都有细化之规定，足见这部宪法对教育之重视。 　　（三）湖南省宪与浙江省宪法就受教育条款之比较

　　联省自治的声浪，在这个瞬息万变、毫无聊赖的中国政治舞台上面，可算一朵鲜艳的蔷薇，[18]浙江也是较早开展省宪运动的地方。1920年，部分省议会议员就提出了“浙江省自治大纲建议案”，1921年5月，部分议员又组织了“浙江省宪期成会”，讨论省宪法会议组织法及省宪制定问题。随后各地军政领导对浙江省总督卢永祥提出制省宪的建议积极响应，不久组织省宪起草委员会，又组织省宪法会议，对省宪草案进行议决，9月9日正式公布《浙江省宪法》。[19]《浙江省宪法》继承了《湖南省宪法》的部分内容，但也不乏特色之处，尤其在教育方面，规定的比《湖南省宪法》更为先进和科学。

　　《湖南省宪法》虽然率先提出来了义务教育，并在第75条规定“全省人民自满六岁起皆有继续受四年教育之义务，为达前项之目的，得强制各地方自治团体就地筹集义务教育经费，开办应有之国民教育”，但在义务教育实施方面并没有做出卓越的贡献。义务教育区别于其他教育模式的一个显著特征就是教育免费，可是湖南省宪并没有规定由政府提供免费的教育，只是笼统地要求由地方自治团体自行筹集教育经费，至于需筹集多少经费，具体由谁负责，若筹集不到怎么办，相应的补救措施是什么，这些都没有提及。试问这样的法律条款如何能得到实施，教育经费得不到解决，又何来义务教育。在那兵慌马乱的年代，百姓连吃饭问题都解决不了哪里还有钱供子女读书，所以虽然省宪中规定了义务教育，但对大众来说，基本的教育权利根本得不到保障。《浙江省宪法》在规定义务教育条款时明显较《湖南省宪法》进步很多。首先第一百一十三条规定“全省国民学校不收学费”，表明教育经费由政府承担，免除百姓的经济负担，并于第一百一十二条规定“凡属教育之款项或产业不得移作别用”强调对教育专项经费的保证，有了政府的财政支持和保障，义务教育才有了实施的基础。综上，虽然《湖南省宪法》率先提出义务教育，但真正以法律条文明确义务教育实施的却是《浙江省宪法》。

　　四、1946年《中华民国宪法》对受教育权的承认

　　（一）1946年《中华民国宪法》产生经过

　　抗日战争结束后，国共两党签订“双十协定”，根据此协定，国民政府于1946年1月10日在重庆召开“政治协商会议”，出席会议的38位代表被分成五个小组分别就政府组织、施政纲领、军事问题、国民大会和宪法草案等问题进行讨论。参加宪法草案组讨论的有国民党的孙科、邵力子，共产党的周恩来、吴玉章，青年党的陈启天、常乃惠，民主同盟的张君劢、罗隆基、章伯钧和无党派社会贤达傅斯年、郭沫若。[20]会议主要的争议问题是中国究竟应采取怎样一种模式的宪法，当时有孙中山的五权宪法，英美式宪法和苏联式宪法三种模式可供选择，国民党主张采取孙中山的五权宪法，希望以“五五宪草”为宪法的蓝本，而民盟、青年党和无党派人士则大多倾向于英美式宪法，共产党方面也希望采用英美式宪政，这样可以抑制国民党一党专制的局面。会议围绕“五五宪草”和英美式宪法展开了激烈地争论，最后张君励提出了双方都能接受的解决方案，那便是以五权宪法之名行英美式宪法之实，即不专门设立国民大会，通过投票来实现选举、罢免、创制、复决等民权；设立法院为国家最高立法机关，行政院为最高行政机关，且行政院只对立法院负责，立法院有权对行政院投不信任票，行政院有解散立法院、重新进行大选之权；实行虚位元首制，总统只是一个名义上的国家元首，而不负实际政治责任，以张君励方案为基础的宪法修改十二条原则就这样产生了。1946年11月15日，在中国共产党和民主同盟人士拒绝参加的情况下，国民党非法召开国民大会，《中华民国宪法草案》（即政协会议拟定的《中华民国宪法草案修正案》）交由大会讨论。12月25日上午国民大会对宪法草案三读完毕，全体代表一致起立表决通过，《中华民国宪法》遂告完成。

　　（二）受教育成为公民的一项权利

　　1946年《中华民国宪法》第二章人民之权利义务下第二十一条规定“人民有受国民之教育权利与义务。”这是中国历史上首次在宪法中承认公民享有受教育权，虽然此时还是认为对国家而言公民有接受教育的义务，但对教育权理念的转变不是一蹴而就的，就这部宪法而言，我们可以看出条文的背后是教育权利理念在慢慢被国人所接受，大家不再仅从国家的角度来看待这问题，也开始考虑从个人出发认为公民有权去要求国家保障这项权利。《宪法教育条文阐微》中就体现了这一变化，“在国家立场讲，是人民应尽的一种义务，而在人民的立场讲，又是他必须享受的一种权利。尤其是未成年的学龄儿童，国家更应该无条件的供给他们以基本教育的机会，学龄儿童的家长或监护人则有把他们送受这基本教育的责任。”[21]

　　1946年《中华民国宪法》没有将教育单列一章而将其放在第五章基本国策中，全节共12条。其中第一百五十八条规定“教育文化，应发展国民之民族精神、自治精神、国民道德、健全体格、科学及生活智能。”这一条是对国民教育宗旨的规划，将教育宗旨写入宪法并非这部宪法首创，但这部宪法所规定的教育宗旨涵盖面广，从德智体等多方面做出了要求，而非一党的党义，这可谓一大进步。

　　此部宪法关于教育条款的先进之处还体现于两点，即肯定了教育普及原则有提倡义务教育，分别体现于第一百五十九条“国民受教育之机会一律平等”和第一百六十条“六岁至十二岁之学龄儿童，一律受基本教育，免纳学费。其贫苦者，由政府供给书籍。已逾学龄，未受基本教育之国民，一律受补习教育，免纳学费，其书籍亦由政府供给。”民国时期，国民“受教育的机会并不平等。如男女的不平等，贫富的不平等，阶级的不平等，城乡的不平等，热闹省份与边远省份的不平等，宗教的不平等，种种现象不一而足。为了矫正这种现象，保证儿童就学机会的均等起见，宪法中应有全国人民受教育机会一律平等的规定”，[22]同时，它是与国民日后追求个人幸福息息相关的一项权利，每个公民都有追求个人福祉的自由，所以每个公民都应享有这项权利。1946年《中华民国宪法》承认受教育权是公民的一项权利，这显然是一巨大进步，但是若这项权利得不到实践，那么就算它列入宪法也无济于事。受教育权的实现依靠于政府的财政支持，既然政府承认它是权利，那国民就可以要求政府保障这项权利的实现。所以这部宪法规定了政府保障公民的普及教育，将普及教育分为6-12岁儿童的基础教育，和已逾年龄的补习教育，即免费接收教育的人群不光有儿童，还包括未受过基础教育的成年人。这一规定明显考虑了当时的基本国情，长年的战乱和贫穷，很多人都没有接受过教育，没有文化的他们生活并不容易，所以政府也保障这些人的教育权，将这个人群也纳入免费教育的范围。我们姑且不论这一条款的执行情况，单就文本本身而言就可看出宪法起草者的用心良苦. 　　五、民国时期受教育权的特点

　　（一）国家教育权的确立

　　教育分为国家教育、社会教育和家庭教育，国家教育权是指国家依法对年轻一代施教的公权力，施教的主体为政府。我国自古重视家庭教育和社会教育，教育的责任也主用由家庭和社会团体承担，国家几乎没有参与公民教育。直到《天坛宪草》首次规定了公民教育问题，随后的几部宪法陆续对公民教育的规定越来越完善，确定了教育平等原则，普及教育免费等，至此国家承担起了公民接受教育的责任，适龄儿童接受教育的途径不再是家庭或是私塾而是变为由国家出资设立的学校，所受的教育内容也是由国家规定。

　　（二）从义务到权利

　　受教育是以义务的形式出现在我国宪法史上，民国初年我国正处在内忧外患的艰苦环境下，随着宪政救国思潮的兴起，国民对宪法给予厚望，而在宪法中规定教育也成了一种不可避免地趋势。《天坛宪草》首次规定了我国公民的受教育义务，受教育以义务的形式出现于我国宪法，主要有两方面的原因，首先是外国宪法的影响，十七世纪到二十世纪初是教育理论处于义务观的时期，多数国家普遍认为公民接受教育不光是其追求个人福祉的必要过程，更是推动社会进步的主要动力，公民作为社会的一份子，其有义务通过受教育来提高自身能力，从而实现国家发展社会进步。在这一理论的影响下，将受教育规定为公民的一项义务是一种趋势，所以民国初年我国在制定宪法时受西方国家影响较大，不可避免地也借鉴西方宪法关于教育的规定，将其规定为公民义务。其次是教育救国思潮的兴起，1905 年，严复在伦敦时曾对孙中山谈道：“以中国民品之劣，民智之卑，即改革，害之除于甲者将见于乙，泯于丙者将发之于丁。为今之计，惟急从教育上着手，庶几逐渐更新乎！”[23]在洋务运动失败后，国人逐渐认识到仅是技术改革是救不了这个古老的民族，国人素质低下才是制度改革的真正障碍，唯有通过教育来提高国民素质从而实现制度改革。在教育救国的呼声下，当局政府自然会重视教育问题。唯有通过制度改革才能救国，而制度的改革又依赖于国民素质的提高，又唯有教育方能提高国民素质，就是出于这样的逻辑，作为中华儿女自然要承担救国的责任，那接受教育也就顺理成章的成为了公民的一项义务。正是在这种国内国外双重因素的共同影响下，受教育是以公民义务的姿态出现在我国宪法上。

　　随着国际上受教育理论的发展，和教育救国思潮的消退，国人对受教育也有了新的认识。民国宪法的发展呈现出一种越来越重视公民权利的趋势，在这种趋势影响下，制宪者发现受教育应是公民的一项基本权利，1946《中华民国宪法》明确规定公民享有受教育的权利，这不得不说是一种极大的进步，这不仅是教育发展史上的一大突破，更是我国近代公民权利的发展。

　　在宪法中规定公民的受教育权是世界各国现代化进程中所必须经历的一个过程，中国也不例外。世界各国的制宪经验表明，鉴于教育是在人们满足温饱之后才会去追求的高层次需求和教育的长期性，导致在推行普及教育的初期都会经历一个强迫入学的阶段。但是随着社会经济水平的提高、个人在社会中地位的提高以及由此而来的人们对教育问题的重视，受教育开始由一项它赋的权利转变为自赋权利。教育权利在民国时期宪法变迁过程中也经历了从“要我上学”到“我要上学”，从强迫教育到义务教育，从受教育义务到受教育权的演进，它的每一次进步都表明国家对公民基本权利的尊重。

　　注解

　　① “早在十六世纪后半期，德国少数公国就颁布了强迫教育法令，如1559和1580年威登堡和萨克森先后办不了这样的法令。自十七世纪开始，大多数的公国都竞相颁布强迫教育法令，魏玛在1619年，法兰克福在1654年。”参见王天一著：《外国教育史》北京师范大学出版社1993年版，第185页

　　② “我们可以把这种仅仅为了获得某种外来制度所表现出来的‘效能’，而移入这种这种制度的思想倾向和观念称为‘制度决定论’。这种‘制度决定论’思想倾向的最基本特点是，在肯定异质文化中的某一种制度的功效的同时，却忽视了该种制度得以实现其功能的历史、文化、经济和社会诸方面的前提和条件。”摘自萧公勤.近代中国人对立宪政治的文化误读及其历史后果[J].战略与管理1997（04）：29

　　③ 当然这次国会选举《选举法》对选民资格的限制的适当放宽也是导致选民人数增多的一个主要原因，但这仅是外因，而公民政治参与积极性的提高是内因，正是内外因的共同作用促使了本次选举的盛况。

　　④ 关于国教案三读会议的经过主要参考了四川大学韩华博士的毕业论文《民初孔教会与国教运动》，而韩华博士则是在参考了吴宗慈所著的《中华民国宪法史前编》描述了此次会议的经过。

　　⑤ 由于曹锟被人们称之为“贿选总统”，这部宪法也就连带被称之为《贿选宪法》。

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