教育平等权研究

我国在教育方面所取得的成绩有目共睹，但先是由于阶级斗争为纲思想的影响，后是基于经济政策方面的考量，我国的教育平等权始终没有得到很好的解决。现在，种种教育歧视已经成为和谐社会建设的严重障碍，有些关于教育的歧视性规定甚至引起强烈的社会反应。有鉴于此，本文拟用规范与实证相结合的方法，对教育平等权进行研究。

　　一、教育平等权及其内容

　　教育平等权即受教育的平等权，或称“教育方面的平等权”。教育平等权作为一项权利，有人权与公民权的双重属性。作为人权，它的价值依据是人的尊严与人的价值，规范依据是国际人权法；作为公民权利，它的依据是中华人民共和国宪法以及相关法律、法规。教育平等权的权利主体是公民，特别是作为青少年的公民，义务主体是国家以及国家授权的实施教育的主体（主要是学校）。教育平等权具有消极权利和积极权利双重属性的权利。作为消极的权利，权利主体有权要求国家及其国家授权的主体（以下简称国家）承担不作为义务：不得制定任何在教育方面的歧视性规定，不得有歧视性的决定或判决；作为积极权利，公民有权要求国家积极作为，为教育平等权的实现提供物质保障。

　　教育平等权是十分重要的权利。对于这一点，马克思恩格斯有深刻的论述。马克思将平等作为“共产主义的基础”，作为“共产主义的政治的论据”，强调“自由在很大程度上是受平等制约的”。他们同时强调教育是关乎人类未来的大事。可见教育平等权对于一个马克思主义者来说是何等的重要。早在1866年，平等的受教育权就是马克思恩格斯所领导的工人阶级政党争取的政治目标之一。

　　受教育的平等权的意义是多方面的。对于权利主体，它的作用表现在：首先，教育平等权是公民人格成长与发展的基本条件，这是不言而喻的，尤其是对于处在社会低层的人士；其次，教育平等权为参与未来的社会竞争提供可能。现代知识型社会中知识是竞争能力的主要组成部分，因此，受教育的歧视必然使公民无法公平地参与社会竞争，使表面上向他敞开的机会失去意义。教育平等权对于社会也是同样重要的：只有平等的教育才能培养良好的公民，教育平等权有利于社会的团结，防止社会分裂。经验证明，歧视的教育将养成公民对社会的不信任甚至是仇视心理，对于社会和谐极其不利。

　　教育平等权是现代社会的产物。由于受教育需要经济支撑，早期人们从来没有将受教育作为权利来认识，更不用说作为一项平等权来认识。受教育作为权利在19世纪才开始流行，马克思恩格斯在推动受教育的权利化方面作出了重要贡献。他们以教育对于工人阶级的重要性为基点来论证教育是一项需要政府保障的权利。[4]平等权向教育权的扩展更要晚得多。西方早期实行赤裸裸的等级教育。

　　教育平等权这一概念的广泛使用则要到二战以后。1945年的《联合国宪章》重申基本人权、人格尊严与价值、及平等观念，1946年3月国际教育局第九届大会上，列入议程的就有“中等教育入学机会均等”，这是最早的世界性的教育平等权规定。与其他人权一样，明确将教育平等作为基本人权的是1948年《世界人权宣言》。宣言确立了人人平等原则并将教育确立为一项基本人权，为教育平等权的确立提供了国际法依据。[6]1960年12月，联合国教科文组织在法国巴黎召开第11届会议，会议通过了两个关于教育平等权的联合国文件：《取缔教育歧视公约》Convention against Discrimination in Education联合国教科文组织第11届全会，1960年12月14日（巴黎） ；《反对教育歧视建议》Recommendation against Discrimination in Education联合国教科文组织第十一次全会，1960年12月14日（巴黎）。1966年，联合国通过了效力更高的、现今作为国际人权法的基本文件的两个人权公约，两个公约都重申了人的平等与人的尊严这一终极价值，特别是其中的《经济、社会和文化权利国际公约》在规定教育权利的条款（第13条、14条）中贯彻了反对教育歧视的原则。1990年联合国召开世界全民教育大会通过《世界全民教育宣言：满足基本学习需要》World Declaration on Education for All：　Meeting Basic Learning Needs （1990年3月5日—9日，泰国），宣言第三条重申了反对教育歧视。至此，教育平等权作为一项国际法保障的权利已经十分明确。

　　我国的国内立法在这方面起步较晚，但是其基本精神是与上述国际法的规定是一致的。我国1954宪法就规定“中华人民共和国公民在法律上一律平等。”（第85条）“中华人民共和国公民有受教育的权利。国家设立并且逐步扩大各种学校和其他文化教育机关，以保证公民享受这种权利。”文革宪法（1975）“革”去平等的内容，1978宪法这方面的规定与文革宪法相同，平等的教育权自然是无从谈起。现行宪法恢复了1954宪法的规定，于33条规定了平等权，46条规定了受教育权。平等权是一个涵盖面很广的概念，它对于宪法所规定的权利都有规范意义，教育权毫无疑问在平等权的涵盖之下。宪法平等权与教育权的结合产生了一个重要的权利：教育平等权。改革开放以来，我国制定一系列教育方面的法律：《中华人民共和国义务教育法》（1986）、《中华人民共和国教育法》（1995）、《中华人民共和国职业教育法》（1996）、《中华人民共和国高等教育法》（1998）以及相关配套实施细则。这些法律为教育平等权提供了保障。[7]

　　教育平等权有丰富的内容。教育平等权是种种平等权的一种，它的价值根基是人格尊严，反对任何在教育方面的歧视性对待，这首先就包括教育内容方面的平等；其次是机会均等；再次是享受国家提供的平等的教育设施。教育平等权作为一项可诉的权利，它的审查标准是是否构成歧视。

　　二、教育内容的平等

　　教育内容平等权指公民有权接受相同内容的教育，不得对不同的人进行不同内容的教育。教育内容的平等权最早出现在《世界人权宣言》（1948）第26条中关于教育目的的规定中。[8]1960年的《取缔教育歧视公约》第一条第二款规定的教育一语“指一切种类和一切级别的教育，并包括受教育的机会、教育的标准和素质、以及教育的条件在内。”，其中的教育“素质”就包含了教育内容的含义。《反对教育歧视建议》则进一步将“教育”一词明确为“各种形式及各种层次的教育，包括入学，教育的标准和质量以及教育的条件。”

　　教育内容的平等当然是相对的，不过起码在作为基础性教育的初等与中等教育阶段教育内容必须平等的。教育内容的平等最迟为人们认识到。早期人们以人的身份确定受教育的内容，其后是按智力决定受教育的内容。国家举办不同教育目的的学校，通过考试学生进入不同的学校学习不同的内容。在英国就相应出现了三种中学：文法中学、技术中学和现代中学。英国在1970年代才取消这种建制，建立“综合学校”。消除课程设置上的等级。1988年英国教育改革法明确规定全国统一课程：基础课程为数学、英语和科学；其它基础课目是历史、地理、工艺学、音乐、艺术和体育等。[9]相同的内容当然还包括不同对象的不同对待，例如，如果国家为民族学生提供本民族特殊要求的教育，则对不同的民族应当平等地提供（如果需要的话）。

　　在这方面，我国存在的主要问题是职业中学与普通中学的分类，这样的分类构成对职业中学学生的歧视，没有为他们提供与普通中学学生相同内容的教育。另外，在高中阶段过早地分班，对分班的学生实行差别教育：文科、理科分班，特别是将学生分为“参加高考”与“不参加高考”两类分而教之的方法构成对不参加高考的学生的歧视。

　　三、机会均等

　　机会均等是教育平等权的最低限度的要求，它禁止的是依据不合理的标准对人进行分类，而后依据人的不同分类提供不同的机会，或者给予某些人优惠，或者对某些人不提供机会。《世界人权宣言》26条规定高等教育应根据成绩而对一切人平等开放。高等教育如此，其他阶段的教育更应当如此。

　　依据《经济、社会和文化权利国际公约》、《取缔教育歧视公约》、《反对教育歧视建议》及《世界全民教育宣言》的规定，以下做法构成歧视：基于种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其它见解、国籍或社会出身、经济条件或出生的任何区别、排斥、限制或特惠，其目的或效果为取消或损害教育上的待遇平等，特别是：（甲）禁止任何人或任何一群人接受任何种类或任何级别的教育；（乙）限制任何人或任何一群人只能接受低标准的教育；（丙）对某些人或某群人设立或维持分开的教育制度或学校，但本公约第二条的规定不在此限； （丁）对任何人或任何一群人加以违反人类尊严的条件。[10]《取缔教育歧视公约》第三条特别禁止几种歧视性规定：（1）在学费和给予学生奖学金或其它方式的协助以及前往外国研究所必要的许可和便利等事项上，除了以成绩或需要为基础外，不容许公共当局对不同国民作不同的待遇；（2）在公共当局所给予学校的任何形式的协助上，不容许任何纯粹以学生属于某一特殊团体这个原因为基础而定的限制或特惠；（3）对在其领土内居住的外国国民，给予与本国国民一样的受教育机会。依据相关国际人权法和我国上开我国现行宪法的规定，教育机会平等权具体化以下四项权利。

　　1、高考分数面前人人平等的权利

　　这一权利提出两项要求：

　　首先，进入高校唯一的标准是分数，不得考虑分数以外的因素，否则可能因不合理的“限制或特惠”而构成歧视。文化大革命中，我国高等教育入学实行“推荐”制度，以所谓的“政治思想”作为主要标准，这是一种赤裸裸的政治歧视。恢复高考以来，“推荐”制度被否定，这是一大进步，但是，还是留下了一些尾巴：少量的推荐生仍然存在，别的人要考试，某些人可以不考试，这构成对其他人的歧视。还有一种分数“优惠”的做法，某些学生可以提高分数，这无疑也构成对其他人的歧视。

　　其次，高考分数线应当同一，否则构成地区歧视。不知始于何时，我们实行了一种“分数歧视”制度：不同地区的考生的分数线不同，同样进入北大或清华，北京考生的成绩与“外地”考生的分数相差悬殊。像北京、上海这样的大城市，它的考生本身受到的教育就比其他地方要好，如果要有“不平等”规定，应当规定本地考生的录取成绩高于外地考生才是合理的。现在的规定构成双重歧视：在享受平等的教育条件上的歧视和违反机会均等的歧视。这一歧视性规定的得利者是那些有权的或有钱的主：他们可以凭权力或金钱将户口迁向对他们最有利的地方，或者即使没有当地户口，他们可以凭特殊的政策享受这一“优惠”。[11]这一政策引发了多年无法解决的高考移民问题。原先向大城市移，现在，人们将目光转向如海南省这样边远的地区。[12]

　　当然，分数面前的平等不是绝对的，应当有所“不平等”，但是不平等的规定应当对弱者有利，并对所有人有利。例如，对少数民族考生的优惠就是合适的，因为少数民族考生存在许多不利条件，为在机会平等的基础考虑“事实平等”，因此需要对少数民族考生作必要的优惠。当然，这种优惠应当是“适度”的。

　　2、外来民与本地人享受同等待遇的权利

　　长期以来，我国实行严格的户籍制度，这一制度是建立在对不同人的身份认可并据此享有不同的权利之上的，这一制度本身违反法律面前人人平等的宪法原则，也违反了《世界人权宣言》宣示的基本宗旨，侵犯人的尊严。这一制度涉及多方面的歧视，所谓“民工子女”入学问题首当其冲。在义务教育阶段，政府应当为当地所有居民提供平等的入学机会。这一方面的同等待遇要求：不得以本地与外地的户籍为标准，只能以居住地为标准决定学生就读学校；当然，更不能设立专门的“等外”学校：民工学校，设立这样的学校本身就是歧视。这一方面，我们已经作了一些努力，但是仍很不够。教育部、中央编办、公安部、发展改革委、财政部、劳动保障部《关于进一步做好进城就业农民子女义务教育工作的意见》（2003）规定，进城务工就业的农民子女就学接受义务教育，以流入地全日制公办中小学为主。学校要做到进城务工就业农民子女与城市学生一视同仁；上海市规定农民工子女在就学问题上享受同等待遇。[13]武汉市教育局规定进城务工就业农民工子女入学可凭暂住证办理一定手续后，到指定的公办中小学或经审批设立的简易学校就读（还是歧视）。[14]这一权利主要禁止下述行为（1）以人的户籍为标准而不是以居住地为标准统一划片就读；（2）民工子女只能进简易的、专为他们设立的学校。（3）禁止对民工子女收取所谓“赞助费”，天下岂有专门要穷人“赞助”的道理？

　　据统计，中国现有流动人口（主要是农民工）约1.2亿。其中，进城农民工学龄子女700万，小学入学率为90％，初中入学率仅为20％。农民工子女失学问题严重，且有逐年增加趋势。

　　3、不同身份的人受平等教育的权利

　　不能依据其父母所从事的职业、所属团体、思想信仰来决定学生就读学校。这一方面的歧视在改革开放之前普遍存在，当时所谓的“成分”是决定能否升入高一级学校特别是大学的重要因素。一直到现在，我们许多表格上还有“家庭出身”一栏。应当指出，这样的表格本身就构成歧视。现在这一问题在规范上只在少数地方存在，更多的是以权力的形式存在。有权或有钱的孩子进入好的学校是公开的秘密。不过，这样做现在已经不合法。但是在少数落后地方还是明目张胆地存在。例如，2005年6月20日，河北省东光县实验小学和实验小学学前班贴出这样的招生简章：“招生对象——县城内党政机关、事业单位在编干部职工子女。”理由是为了严格控制班容量。

　　4、男女平等的受教育权

　　在男女教育平等权方面，我国有了相当的进步，特别是规范性地歧视妇女的现象已经基本不存在。现在的问题是在执行规范时不同程度地存在歧视女性的现象。有些学校或明或暗地设立了不同的分数线，以少收女生。例如，北大在2005年的小语种招生过程中，男女生设置了不同的分数线，文理科女生分数线分别比男生高出8分和17分。[17]吉林大学在招生时“随时找理由，随时找借口录取男生，淘汰女生”，甚至有时为了招到男生不惜降低录取分数线。《对外经贸大学2005年部分外语专业提前录取具体办法》规定，除了笔试和面试以外，北京以外地区每个专业男女生分别排队录取；中国传媒大学播音与主持艺术专业录取时，也实行男女生分别排队，男女生录取比例为1：1.官方的理由为：缓解该院男女生比例严重失调的问题，而这是经过北京市和教育部学生司批准的。[18]这一现象在小学升初中时就存在。2005年7月，南京外国语学校小长初中的分数线为男生97.5分，女生98分。男生女生的入学比例是1：1.[19] 应当指出，上述做法不仅违反了上述教育平等的规范，也违反了《消除对妇女一切形式歧视公约 》（ 联合国大会一九七九年十二月二十八日第34/180号决议通过），公约于1981年9月3日对我生效，是我国有效的法律。在这方面，我国香港的做法值得学习。[

　　四、平等享受教育资源的权利

　　《取缔教育歧视公约》第四条规定缔约国承担拟订、发展和实施一种国家政策，促进教育上的机会平等和待遇平等，特别是：“（甲）使初级教育免费并具有义务性质；使各种形式的中等教育普遍设立，并对一切人开放；使高等教育根据个人成绩，对一切人平等开放；保证人人遵守法定的入学义务；（乙）保证同一级的所有公立学校的教育标准都相等，并保证与所提供的教育的素质有关的条件也都相等；（丙）对那些未受到或未完成初级教育的人的教育以及他们根据个人成绩继续接受的教育，以适当方法加以鼓励和推进；（丁）提供师资训练，无所歧视。”这就是，公民有权要求政府均衡地配置教育资源，以使公民能（大体上）平等享受教育资源。这方面发达国家的经验值得借鉴。

　　发达国家公立中小学基本上实行“划片招生，就近入学”的政策——无论你搬到什么地方，只要有了固定的住所，就可以到当地的学区委员会申请子女入学。学区内任何公立学校不得以任何理由拒绝接收所属学区内的孩子入学，孩子也不能选择学区之外的学校入学。美国全国10万余所中小学中，3／4为公立学校，容纳了近90％的学生。公立中小学不仅免学费，也免杂费、教材费。除此之外，低收入家庭儿童还享有联邦政府的资助和“儿童营养计划”提供的免费早餐和午餐。[21]韩国从1970年开始推行“教育贫穷化”政策，撤销一批名门学校，实行初中升学面试。他的中小学基本上是公立，老师无论在汉城还是在乡下教书薪水都是一个样，全国统一。日本在改善教育资源分配不均方面三管齐下：拨款一视同仁，教师定期流动，校长定期流动。中央根据各地不同的经济发展水平确定不同的转移支付比例，从而确保义务教育对于贫富地区的儿童一视同仁。日本中央政府直接负担教职人员的人头费，消除不同学校教师待遇的差异。上述两方面的规定使得即使在边远落后的乡村，中小学的师资条件和硬件设施都能达到规范化；有些仅有几个学生的学校，也建有体育馆、游泳池，音乐、美术、劳动技术课的老师和设备一应俱全。日本的法律规定：一个教师在同一所学校连续工作不得超过5年；校长任期两年，连任者需在校际之间轮换。

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