地方自治学说评析

摘　要：地方自治是近代宪政的有机组成部分，最早起源于罗马的自治城市，后成为资产阶级反对封建专制，实现参与和人权保障的表现形式。各国在长期的历史流变过程中，结合本国情况，发展了不同的地方自治理论，大体有：保护说、钦定说、传来说、固有权说、制度性保障说、人民主权说、人权保障说、法人说、地方政府论、权力分立制衡说。地方自治被认为是对全国性政府过度集权的一种制衡力量，其理论有一些共同之处，即以中央地方利益上的对立作为解决中央地方关系的观念前提，发展和确保地方自治权力的实现，在坚持国家主权和国家统一原则的前提下，尊重地方居民的意愿，满足他们的参与愿望，实现生动、活泼的地方生活。在经济全球化和政治民主化浪潮的冲击下，传统地方自治理论面临着新的挑战。

　　关键词：地方自治，地方分权，中央集权，中央地方关系

　　地方自治是近代宪政的有机组成部分，“无论对任何一种宪法体制来说，都需要把地方自治和地方分权问题作为民主国家不可或缺的内容，予以明确定位”。[1]（P187）与此同时，很多国家和国际组织重申地方自治原则。1985年通过的多国条约《欧洲地方自治宪章》，1985年通过、1993年再次通过的《世界地方自治宣言》加重了对地方自治的关注，这意味着在今天，地方自治和地方分权的积极意义在世界开始得到讨论，并逐步得到明确。与地方自治和地方分权相伴随的是地方公共团体事务优先原则的确立，即市镇村最优先、然后是省市县优先的事务分配原则，而中央政府只负责全国民、全国家性质的事务。[1]（P187）地方自治及地方自主恰好体现了《世界地方自治宣言》在序言中的主张，实现一种“源于人民，服务于人民的政治”的政治理想。因此，基于地方分权的地方自治在“缓和中央权力过于集中的弊端方面，改善和提高政府活动的效率，激发地方的独创精神，释放出具有创造性的革新能力”[1]（P187）方面的作用已越来越成为人权和民主主义观念和制度的辅助成分。因此，认真探讨地方自治理论，对我国权力下放的实践和中央地方关系的完善不无裨益。

　　地方自治的起源

　　一般认为，用于某一地域意义上的地方自治来源于早期的自治市。“自治市”最早的定义起源于罗马，当时的罗马帝国授予一些城市一定的特权。罗马帝国衰亡之后，这一做法在欧洲沿袭下来。在欧洲，地方自治最早是对城市而言的，自治是捍卫城市特权的理论根据，是实现城市自由的手段，其在政治和组织上的典型特征是实行代议制。[2]（P15）因此，地方自治和城市自治是分不开的。

　　自治，其字面意思为“自己管理自己”，或“自己治理自己”。[3]（P73）从表面上看，自治与“他治”相对，有人就持此论。[4]（P1100）但其实不然，自治非与“他治”相对，而与“官治”相对。日本学者阿部齐等人认为，“自治”与“统治”是分别位于两个极端的概念，它的本来含义是自己的事由自己负责处理。而“地方”一词与中央相对，因而“地方自治”的反义词是“官治”（中央统治）或中央集权。[5]此处意义上的地方自治是政治学领域中的意思，而涉及到政治，必与国家分不开，须从探讨和思考国家与个人的关系处着手。地方自治是在与国家概念相对的意义上展开的。有学者认为，“地方自治是相对于中央政府对于全国的绝对控制而言的，它是对集中制的突破”。[6]（P2）地方政府是实现个人自由和分散过分中央集权危险的方式，[2]（P23）说的就是这个意思。我国清末讨论地方自治问题时，对自治与官治之间的关系已有清楚论述。如梁启超从政体结构说明自治与官治的关系，认为“集权与自治二者，相依相辅，相维相系，然后一国之政体乃完”。[7]当时的留学生也对二者之间的关系展开讨论，认为“官府为国家直接行政机关，以直接维持国权之目的”，“自治体为国家间接之行政机关，以地方之人，治地方之事，而间接以达国家行政之目的”，故“自治之制，盖所以补官治之不足，而与官治相辅而行”。[8]（P617）

　　地方自治（Localautonomy或self-governmentoflocalities或Homerule）是指地方政府的组织和地方事务的管理由地方人民和地方政府自己规定，不由州和中央政府规定。《简明不列颠百科全书》这样定义地方自治（Homerule）：“由中央或地方政府授予其下级政治单位的有限自主权或自治权。多民族帝国或国家所经验的一种普遍特点，对地方的活动予以一定的承认，并给予相当的自治权，但要求地方居民在政治上必须效忠于中央政府。”美国多数认为，Homerule是“地方政府在州政府的监督下管理自己事务的法律能力”，[9]（P44）或者“地方自治是通过州向地方政府发布特许状（charter），允许地方政府在执行自己活动中拥有处理权和灵活性（flexi2bility）的一种法律安排”。[9]（P44）

　　有人认为，地方自治是资产阶级革命时期资产阶级为反对封建专制，实现参与政权的政治要求。实行地方自治的国家，通常规定地方自治机关由居民选举产生，由自治机关管理地方事务。[10]《中国大百科全书》——政治学卷认为，地方自治（Localautonomy）是“在一定的领土单位之内，全体居民组成法人团体（地方自治团体），在宪法和法律规定的范围内，并在国家监督下，按照自己的意志组织地方自治机关，利用本地区的财力，处理本区域内的公共事务的一种地方政治制度。”德国法学家格奈（莱）斯托认为地方自治是“遵国家之法律，以地方税支付费用，而以名誉职员办理地方之行政”。[4]（P1116）日本法学博士织田万称地方自治为“被治者自为政治之意，”“不烦政府之官吏，由人民代表出而执行一切公务，即所谓人民自治之观念”。[4]（P1116）

　　综合上述看法，地方自治可定义为，国家特定区域的人民，由于国家授权或依据国家法令，在国家监督下自行组织法人团体，用地方的人力财力物力自行处理自己的事务的政治制度。

　　地方自治学说

　　各国在将地方自治观念引入本国实践的过程中，结合本国的具体情况和管理需要，在承认地方拥有自主处理本地事务权力的前提下，又产生了带有各自地域和文化特色的地方自治理论，反映了地方自治理论在回应本土问题的过程中，其理论内涵在原有概念的基础上不断延展。在长期的历史流变中，各国在传统地方自治理论的基础上，不断修正、补充和完善这一理论，出现了各种不同的学说，反映了地方自治理论回应外部社会，适应本国情况的变迁过程。

　　1.保护说

　　英美法系国家的地方自治奉行这—理论，称为“人民自治”（日本称为“居民自治”）。该理论认为，自治的权利属于天赋，为人民所固有，先于国家而存在。原始社会由个人结合的自由公社便具有自治权。国家出现后，这种固有的自治权依然存在，国家不但不能干涉，而且应予保护，所以又称为“保护主义”。该理论在制度上表现出自己的特点，英美国家的地方自治机关行使由法律确认的自治权时，中央政府一般不加过问。地方自治机关形式上独立于中央政府之外，自治机关的成员直接或间接由当地居民选举产生，他们只具有地方官员的身份，中央政府不得撤换他们。中央政府对地方自治机关的监督以立法监督为主，一般避免对其发布强制性指示。如果地方自治机关逾越法定权限，中央政府可诉请司法机关加以制止。

　　2.钦定说

　　该主张为大陆法系国家的地方自治所奉行，它不同于“人民自治”论，而坚持“团体自治”。认为地方自治的权利不是天赋的，不为地方人民所固有，而由国家主权所赋予，国家可随时撤回这种权利，故称为“钦定主义”。因此，表现在地方制度上，大陆法系国家的地方自治权具有委托性质，中央政府对于自治事务具有最终的决定权。地方政府不论为中央直接任命或为地方居民选出，都同时兼具中央官员和地方自治机关官员的双重身份，中央政府有权随时撤换他们。中央政府对地方自治机关的监督以行政监督为主，中央政府可随时向地方机关发出强制性指示，地方机关必须执行。否则，中央政府可采取强制性措施。

　　日本的地方自治由于先后受德、英及美国的影响，其地方自治制度是不同模式结合的产物。上述两种地方自治理论在日本地方自治中都有表现，既表现为“团体自治”，又有“居民自治”，是两种自治的结合。

　　团体自治的原则要求把国家干预限制在最小限度内，充分发挥地方公共团体的自主性和自律性。该原则在制度上表现为扩大地方公共团体事务，强化地方公共团体的自治权，确立地方财政的自主性，缩小国家的监督权。居民自治的原则要求有关地方团体的行政，尽可能在更多的范围内，承认居民参与的机会，最大程度地满足居民关心本地方公共团体运营的要求，赋予地方公共团体处理事务的权能。该原则在制度上表现为：由居民直接或由居民公选的代表组成自治机关，行政事务以居民直接或间接选举的地方公共团体的意志决定，由居民自主监督地方的运营。

　　3.传来说

　　这一观点认为，地方自治是由国家传来的，由于国家的承认地方自治才被许可，该学说强调国家的存在对地方自治的意义。此说最早产生于19世纪后半叶的德国。该理论认为，自治权不是固有的，而是来自国家的委任乃至恩赐，地方自治的权力是国家给予地方的。直到魏玛宪法时期，该学说仍为德国的许多学者所接受。

　　其后，传来说又发展为承认说。日本在很大程度上接受了这一理论，如日本宪法学家宫泽俊义指出：“地方公共团体离开国家不可能有完善独立的存在，离开了国权力，不可能具有独立的固有权，其存在的根据全在于国家的权力”。[11]（P371）日本其他学者也从不同方面论证传来说，认为不可以将地方自治权力视为绝对化的存在，在很多情况下，“地方公共团体既是一种地缘性的协同团体，同时，它又是作为超越其地区而存在的国家统治机构环节之一的公共性机能集团。离开了国家就不可能有地方公共团体”。[11]（P371）但是，这一理论又蕴涵着明显的危险，它强调国家对地方自治的绝对优势，国家是地方自治的发动者，发动形态为国家的法律，地方自治的发动形态是条例。传来说意味着国家法律对地方自治法律的绝对优势。因此，即使是受宪法保障的地方自治，如果坚持这一观点，也将在很大程度上削弱地方自治实现的程度。

　　4.固有权说

　　此说来源于1789年托列的“地方权”理论。这—学说认为，法人与自然人一样，也享有固有的人格和权利。既然自然人享有天赋的、不可侵犯的基本人权，那么，地方自治权相对于地方团体而言，也同样是固有的前国家的权利。这一学说与“保护说”既有相似之处，又有不同的地方。他们的出发点和前提都是—样的，即承认人的天赋的自然权利，这一权利是人民所固有的，先于国家而存在。保护说基于这一认识，强调国家对地方自治权的保护，国家对自治权不能随便干预。但固有权说对这一点的强调似有不足，该学说有它自身的弱点：（1）自治团体的权利出于国家之前的观点缺乏事实根据和历史传统的支持；（2）国家主权的单一性和不可分割性在公法领域中成为支配性的观点，得到普遍的承认，而强调地方自治权先于国家存在与主权的这一特征不相符。[6]（P2）

　　随着时代的发展，固有权说的不足已日益明显，需要用新的理论予以补充。20世纪70年代以来，又出现了“新固有权说”，这一学说针对“传来说”的某些观点，指出地方自治并不是国家承认之后才成立的，而是居民及地方团体本来就有的基本人权乃至固有的团体基本权。也有人指出，地方自治并不是由宪法，或者说由国家所给予的，而应当是作为民主主义的内在要素所固有的东西而存在的。[11]（P372-373）

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