中央与地方关系结构改革三题

【摘要】我国中央与地方关系结构改革已经成为历史发展的必然趋势，其中三个维度的改革最为重要：大区管理制度的建立有利于地方权力的协调和中央对地方的有效监管；划小省区与之相配合，有利于将地方权力进一步下放至基层，极大缓解以地方“松绑”的放权改革与地方过度膨胀以致威胁中央之间的矛盾；减少行政层级则有利于将地方权力进一步集中到县级，在极大提高基层政府公共服务能力的同时强化中央对全国的统一调控。总之，“强国——虚省——实县市”应成为我国中央与地方关系结构改革的重要思路。

【关键词】中央与地方关系改革；大区管理制度；划小省区；减少行政层级

   
　　一、恢复和建立大区制

　　（一）建国初大区制的启示

　　建国初的大区制虽然实行不过短短数年即以其被撤销而告终，然而，虽然大区制有着这样或那样的缺陷，但是它仍蕴含了许多对于今天重新审视中央与地方关系的协调发展有资借鉴的重要元素。

　　一方面，地方需要充裕的权力空间来极大发挥积极性，因地制宜地实现本地方的和谐发展。在建国之初，各地的群众基础、社会局势、经济发展水平、维稳任务的艰巨性等都存在较大的差异，因此，初掌政权的中央政府不应该也不可能针对每个地方的事情制定特定的方针政策。于是，授予地方充分的权力资源，让它们能够充分结合本地实际“放开手脚”地进行大刀阔斧的生产力恢复、社会稳定以及政权建设工作，就成为当时历史条件下的明智之选。而在社会主义市场经济迅猛发展的今天，中央政府同样不可能依据不同地方的实情进行有针对性的政策指导，因此同样也需要给予地方一定的自主空间，调动其积极性，因地制宜地推动当地的社会主义建设。WWW.11665.cOM

　　另一方面，对地方充分授权的前提是保证中央强大的全局控制力，以确保国家政治局势的稳定。集权与分权从来都是一对难以理清的矛盾。就像建国初的大区制虽然很好地承担了调整过渡时期中央与地方关系的制度重任，但最终也因沦为野心家的政治工具而走向没落。这一点警示在当今依然适用。随着我国各方面建设的迅猛发展，在充分照顾各地投入于社会主义建设的权力资源需求的同时，也不能忽略过大的权力与异常膨胀的地方主义结合后产生的重蹈历史覆辙的可能性。因此，无论怎样放权，无论怎样调动地方的积极性，都决不能以减损或削弱中央对于全国的强大控制力为代价。如何处理好集权与分权的矛盾，在大区制消亡后五十余年的今天，依然是困扰我顾中央与地方关系调整的首要问题。

　　出于上述考虑，中央对于地方的授权决不能汇聚在地方的高层政府手中，而应当进一步下沉，直至实现同社会基层的全面对接。相应地，地方的高层政府（目前主要指省级政府）权力应当在一定程度上进行虚化，并主要承担组织、协调、沟通的事务性、辅助性职能。这种思路的好处是，既能够使地方深切感知社会基层的迫切需求，又能够确保足够的权力资源予以满足，还能够确保地方政府作为权力体的过分庞大以至于威胁到中央对于全国的整体控制。当然，这一思路的实现需要多重政治改革环环相扣，而从目前我国的情况来看，其中最为基础的一环，或许就在于大区管理制度的恢复和建立。

　　（二）恢复和建立大区管理制度的必要性

　　第一，经济大区的初步成型呼唤行政区域的同步调整。社会主义市场经济发展至今，区域经济一体化已经成为不可逆的历史潮流。而处于同一经济区内的各地方，虽然在行政区划上彼此相对独立，但是在统一市场的要求下却体现出越来越强烈的打破行政藩篱、彼此联合愿望。因此，如何减小行政区划分割、最大限度地实现经济要素的自由流通，就成为推动和深化社会主义市场经济建设的重要议题。从规模上而言，统一经济区的类型有二，一是在各省、自治区之内相应城市之间形成的区域经济联合，如陕西的西咸一体化、内蒙的呼包鄂一体化、湖南的长株潭一体化等；二是跨数个省、市、自治区行政界限的区域经济联合，如泛珠三角经济区、长三角经济区、环渤海经济区等。如果说前一种小范围的区域经济联合的实现可以依靠所在地的省、自治区的统一协调的话，那么后一种大规模的区域经济联合在目前的体制下就只能仰仗于中央政府的积极作为了，而这在效率上无疑是极为低下的。大区管理体制的建立则很好地解决了这一问题，因为根据经济地理学的研究，我国的跨省级政区的经济一体化基本不会超出某个的大区的范畴（如泛珠三角属于华南大区、长三角属于华东大区等），大区管理部门就得以代替中央政府行使相关的事务性职能，以满足区域经济一体化发展的需要。

　　第二，由前一点的思路继续延伸，大区管理体制建立之后，省（包括自治区、直辖市）际的一般性事务就无需再通过上报国务院解决。其一，在同一大区内的省际一般性事务，要么沟通协商，要么实施裁决，均由中央对应的大区事务部负责解决。虽然大区事务部不具有过多的实体性权力，但是基于其法定地位的超然以及中央直属的属性，使其协调职能的履行能够建立起足够的权威性、公定力乃至执行力。其二，跨越不同大区的省际一般性事务，以前需要直接报由中央政府解决，现在只需相关大区事务部之间代表各自的当事省、市、自治区进行平等协商即可。这一方面极大削减了中央政府直接承担的地方协调性事务的处理工作量，另一方面还能够切实保证在充分协商的基础上提高这类省际事务的解决效率。而将地方争议提至中央的层面进行解决，也利于中央直接把握地方府际关系的脉动，以便及时对中央与地方政策进行科学调整。其三，大区事务部的出现并不能够完全代行中央政府的地方性事务，而只能就一般性的省际关系问题作出及时的回应。对于那些涉及到根本性、法定性、全局性的省际事务，则仍需由中央政府出面解决，相关大区事务部只能发挥一定程度的辅助性作用。

　　第三，建立大区管理制度能够进一步扩大权力的下下放，充分调动地方的积极性。其一，传统上，困扰权力下放以及地方积极性调动的主要顾虑在于对地方获得了过多权力后威胁中央对于全国的控制力的忌惮。这种忌惮在建国初的大区制实施的过程中尤其是高饶事件发生后体现得更加淋漓尽致。因此，虽然市场经济的发展要求地方作为之间的市场经济参与体获得更多的自主权（或曰权力活动空间），但中央也总是处于重重顾虑而不敢完全放开。而大区管理体制的建立，则使得地方权力下放到省甚至继续下沉至市县一级提供了可能。每个大区事务部分辖的若干省、市、自治区，往往在经济上具有强烈的相互依存性。因此，大区事务部既可以积极发挥沟通、协调的效用使它们结成更为紧密的统一经济市场，又可以通过巧妙处理相关的省级地方之间的微妙关系，使之成为彼此制约的重要砝码。这就有效解决了权力下放之后对于特定地方的权力过度膨胀的后顾之忧。其二，在我国的中央与地方权力关系对比中，“中央”特指中央政府，而“地方”虽然包括省、地、县、乡四级，但通常是由省级政府代表广义的“地方”扮演着同中央政府直接进行博弈的角色。仅从这个意义上说，中央与地方关系问题就是中央与省的关系问题。而每当中央与地方关系趋于紧张的时刻，往往也就是中央和省之间发生尖锐对立之时。由此，倘若在中央和省之间存在一级“虚实兼顾、以虚为主”的制度层级，中央与地方的紧张关系就能够得到极大的改善。大区地方事务部的设立恰好扮演了这一中央与地方之间制度缓冲器的角色。而且，由于其本质上隶属中央，也就使得中央在解决其与地方矛盾的过程中能够通过对相关大区事务部的相应调整而牢牢地将主动权掌握在自己的手中。

　　（三）恢复和建立大区管理制度的可行性

　　第一，大区管理体制具有丰富的历史传统、经验和基础。从古代史上来说，历朝历代所实行的类似于大区管理体制的跨区域管理制度为当前大区管理制度的建立提供了丰富的借鉴资源。从共和国史上而言，建国初的大区制虽然昙花一现，但是在社会主义制度下进行跨区域管理的成败得失方面则具有充分的借鉴价值。毋庸置疑，大区管理制度的建立过程中吸取了大量的早期大区制的实践模式，从大区的划分到统一管理的制度，无一不具有明显的借鉴色彩。因此，大区管理制度的实践将建立在丰富的历史传统、经验和基础之上，这无疑极大降低了制度论证、构建和实施过程中的难度。

　　第二，大区管理制度的设计决定了它能够很好地解决集权与分权之间的矛盾，成为我国中央与地方关系和谐发展的助推器。如前文所分析的，目前市场经济的发展的迫切需求是地方政府能够作为一类具有充分行为能力的主体、以极高的积极性投入到纷繁复杂的市场活动之中，即对于“分权”具有迫切要求；与此同时，为了防止地方保护主义对与经济资源和市场要素的自由流通，又需要中央具有强大的宏观调控能力，即对于“集权”也具有同样迫切的需求。这种颇具矛盾性的要求迫使我国在面对中央与地方关系权力往复的恶性循环时必须建构一种切实有效的制度，以便在打破权力收放恶性循环的同时，对于市场经济发展的矛盾需求给予正面、积极的回应和满足。对于应运而生的大区管理制度而言，现实的强烈需要本身就是其得以建立、健全乃至迅猛发展的巨大动力。

　　第三，建立大区管理体制不会对既有制度产生过大的冲击，从而将改革成本控制在能够接受的范围之内。从静态成本和动态成本二元划分的角度来看，在建立大区管理制的问题上，前者主要指机构调整、立法等导致的效率消解和社会经济负担的增加；后者则主要是指大区管理制的建立对既有制度的冲击、新旧制度的平稳过渡、社会各方面的接受过程等。目前看来，建立大区管理里体制对既有制度的修改主要体现在如下方面。其一，中央机关的序列调整，增设七个大区地方事务部，统一由国务院领导。也可以由该七个地方事务部联合产生本序列的常设议事协调机构，主要负责七部门日常的沟通、协调等事务。其二，制定相关立法，明确大区地方事务部的法律地位和职责。鉴于中央与地方关系法治化的宏观要求，可以将这部分规范融入到统一的《中央与地方关系法》中，既节约立法资源，又有效避免了过度分散立法带来的法律体系的繁杂与紊乱。其三，省级地方政府的权限变动。目前省部平级的体制难以确保大区管理制度所要求的“地方事务部具有超然于省级地方政府之上的政治和法律地位”的条件。进路有二，一是收回省级政府的部分权力，但这显然不符合经济发展的规律；二是将省级政府的部分权力进一步下放，产生“虚省”的效果。后一种进路显然更为科学。综上，虽然会产生一定的改革成本，但一方面这些成本的支出具有坚实的理由支撑；另一方面，相对于我国近年来实施的其他政治体制改革而言，建立大区管理制度的成本规模也具有比较的优势。因此，建立大区管理体制对既有制度产生的冲击及其改革成本都是能够接受的。

　　二、划小省区

　　中国现行的省区过大已成为不争的事实。因此，应当根据中国经济、政治和社会发展的需要，结合中国经济区域、地理环境等主要特点，缩小省级区划，增加省级区划单位。这是理顺中央与地方关系这一系统工程的基础性、结构性的工程。

　　（一）划小省区的意义

　　第一，划小省区是走出收放循环“怪圈”的重要途径。毛泽东很早就意识到中央与地方关系的重要性，指出：“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，由中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好的多。”建国以来，在不断调整中央与地方关系以调动起两个积极性，这种调整是剧烈的、周期性的。调整的方式主要是下放权力与上收权力，但由于基础性架构的制约，中央与地方关系（主要是中央政府与地方政府的关系）就一直在“一放就乱——一乱就收——一收又死——一死又放的集权——分权——再集权——再分权”的怪圈中循环。20世纪80年代实行改革开放以来，这一循环怪圈非但没有中止，还在新一轮的权力下放又出现许多新情况、新问题。其中一个重要原因就是省区过大，在管理体制上仍然是计划管理，放权以后又形成省区割据和地方保护主义相交织在一起的新的集权体制。[1]权力下放并未带来活力，反而由于宏观调控功能的削弱而出现“一放就乱”的局面。缩小省区，增加省级单位的数量，不仅有助于全国统一市场体系的形成，促使省级政府转变职能，充分调动地方的积极性，而且有助于增强中央政府的宏观调控能力。从而形成一方面中央具有强有力的宏观调控手段，另一方面地方拥有自主自治的管理事项，各得其所，真正调动起中央与地方”两个积极性”。

　　第二，划小省区减少管理层级的有效途径。缩小省区，不仅能够革除行政区划结构性弊端，而且是减少行政管理层次的有效途径。中国历史上的秦、汉、隋、唐的地方行政建制都先后实行过两级制或虚三级制，除了元、清两代印少数民族统治多数民族，为了加强中央集权，实行多级制以外，其余历代强盛时期基本上都实行二级制。如秦代根据各地经济发展水平，结合自然地形，将全国分为内史和46郡，下设1000个县左右，平均每郡统辖20多个县，被称之为行政区划史上的典范之一。[1]秦代的郡县制促进了经济的发展和疆域的开拓，奠定了以后历代的行政区划的基础，对后世的行政体制具有深远的影响。西汉武帝时期，全国分为103个郡国，统辖1587个县，大致千里一郡，人口百万，平均每郡辖15个县，“太守专郡”，是中国历史上中央与地方关系基本上达到“内外相制，轻重相权”的时期。这种区划模式为以后各朝所称道，被誉为地方行政体制的楷模。根据现行宪法规定，我国的地方行政区划建制应该是实行“省——县——乡”三级制，但是，近些年实行的“市管县”体制，事实上突破了宪法规定的三级制，基本上实行的是“省（自治区）——市（自治州）——县（市）——乡（镇）”四级制，不仅增加了层级，增大了行政成本，而且还降低了行政效率。根据经济和社会发展的客观要求，按照管理层级与管理幅度相协调的原理，缩小省区，减少管理层级，切实遵循现行宪法，实行“省（或称州）——县——乡”三级行政建制。

　　第三，缩小省区，理顺中央与地方的层级关系是增强中央政府宏观调控能力的有效机制。当代中国是一个疆域辽阔，人口众多，经济发展不平衡的多民族国家，与世界其他国家相比，中国的一个省区的面积往往超过一个中等国家，辖区内的人口数量常常比一个中等国家的人口还多。省区面积过大，助长了自成体系的“经济割据”模式的发展，从而相对减弱了中央政府的调控能力。在行政等级和立法体制上，各省区均与中央政府各部委平行，甚至在实际上（如配备官员的级别上）某些省区的地位和全能还超过了中央政府的部委。这种体制结构在单一制国家看来是难以理喻的。一方面，它有损于中央的权威，减弱了中央政府对地方政府的财政控制、人事控制、行政控制的权威；另一方面，在中国现行的立法体制上，出现了省、自治区、直辖市的地方政府规章与中央政府各部门的规章规定的效力等级平行、省区一级和较大的市拥有制定地方性法规的权力，而一般的中等城市、一般的市县等反而没有相应的制定适合当地地方规则的自主权等尴尬局面。从其他单一制国家来看——在法国、意大利、英国、日本等国，地方通常实行地方自治，但在行政等级上，各个国家中央政府各部门的长官的行政地位是高于该国地方一级政区长官的行政地位的。这种体制结构有利于中央对地方的控制。综上，笔者主张缩小省区以减少行政层级，在地方实行地方自治；按大区设立若干地方事务部（与中央政府其他部委平行），管辖各一级政区单位，适当降低地方一级政区的行政等级，理顺中央与地方的层级关系，增强中央对地方的宏观调控能力。

　　（二）划小省区的标准

　　从历史和现实来看，省区的划分主要有三种标准。

　　第一，自然标准。首先，从历史上考察，我国确定各行政区域边界的传统依据是“山川形变”，即依照山脉、河流等自然地势的走向来确定各行政区划彼此的界限。至元代，由于统治版图的空前扩大，中央对于地方的控制力需求亦随之增强。因此改“山川形变”的区域划分标准为“犬牙交错”。如，朱元璋建都金陵后,建立了包括淮北、淮南和江南三部分在内的一级政区南京(相当于省),把太湖流域分属南京和浙江二省,南京到了清朝被改为江南省,后又分成江苏和安徽两省,时至今日,苏皖两省仍然很不合理地横跨着淮北至江南地区,省内地理景观和人文因素都有较大差异,今天江苏和浙江仍然不能十分协调地共治太湖流域,不利于统一协调发展也基本奠定了今天我国各省区边界划分极其不规则的基础。[2]但无论如何，自然地理标准仍是划分省区的重要传统标准之一。

　　第二，社会标准。这主要是指基于社会发展的需要所对省区的划分提出的要求，又可分为三类。其一，政治标准，主要指为了满足中央对地方治理的各种需要而对省区进行的划分。前文中提到的“犬牙交错”实际上就属于典型的政治标准。其二，经济标准，这是指为了顺应区域经济一体化的发展，贯彻行政区划与经济区域相协调原则而导致的包括省域在内的行政区划的调整。如前文所述，随着市场经济的不断发展，以经济区域为基础的规模效益的充分发挥在市场完善过程中的重要性愈发凸显。虽然目前尚未出现基于经济区域一体化而导致的行政区划的调整的实例，但是在许多地区，这一趋势已经十分明显。其三，文化标准亦是决定省区划分一个关键要素。如在福建省，不但形成了福州和厦门两个子经济圈，亦存在不同的文化圈。以厦门为中心的闽南文化和客家文化同以福州为中心的闽北地区文化在语言、风俗、习惯上都具有较为显著的差异。又如，以大连为中心的辽东半岛城市群有着典型的鲁文化遗风，同以沈阳为中心的辽西北城市群典型的东北文化亦不相似。于是在许多省区划分的规划或摄像中，福建和辽宁都被以“南北二分”处理。

　　第三，综合标准。所谓综合标准，就是指综合考虑自然、社会等多方面因素，从而对省级区划的确定作出选择。在当前现实中，单纯运用自然标准或社会标准其一考虑行政区划确定问题的可能性越来越小，更多的则是需要综合考量各方面的利弊得失进行可行性论证。因此，综合标准实际上在现代行政区划调整（尤其是省级区划的确定）过程中成为了标准体系的核心，也应当成为我国划小省区改革的核心标准。

　　（三）划小省区的三个重要事项

　　第一，划小省区后省级区域的数量问题。确定了划小省区的方向，随后一个必然产生的疑问是，我国到底划分为多少个省比较合适？这恐怕还要回到科学管理幅度的层面上。一般认为，40-50个下属单位的管理幅度是比较适宜的，当然这在我国省级区域数量的确定的问题上又不必然如此。一方面，从必要性上来说，划小省区改革首要应当考虑的并不是划出多少个省合适，而是每个省在划分的过程中是否充分依照前文所提出的区划划分标准以及结合了当地的实际情况。因此，倘若依照各地的具体情形划分出的省域恰好符合中央科学的管理幅度要求，自然最好；倘若超出了合理的管理幅度标准，也不见得就必须牺牲省区划分的合理性来迁就数量上的标准。另一方面，从可行性上说，即使出现了省域数量严重“超标”的问题，仍可以通过设立区域协调机构的方式从技术上加以解决。就与外经验而言，同为单一制的法国，其国土被划分为100个省，分属26个大区。虽然100个省级单位建置远远超出了中央政府所应有的科学管理幅度，但是大区制的设立却很好地解决了这一个问题。[3]而前文所阐述的大区管理制度的恢复和建立问题，实际上已经为这一问题的解决提供了良好的制度铺垫。

　　第二，划小省区不应也不能搞成运动，要充分考量不同地方的具体情况区别对待，决不能一拥而上。虽然划小省区各个具有较大的积极意义，但这并不意味着所有既存省级单位都要被划分开来。由学者曾尖锐指出：“（我国）行政管理体制，基本上还是一个运动体制，动不动就一哄而上、又一哄而下，‘跟风’成为这个体制的常态。”[4]有鉴于此，我国的划小省区改革一旦付诸实施，警惕运动式思维的流弊就应当引起改革推动者的足够重视。[2]有学者曾专门撰文指出，划小省区的改革只适宜在部分省区推行。而应当保留原有的行政建制的主要分为三类，即少数民族自治区，直辖市中的上海、天津、重庆，以及青海、海南、浙江、云南等结合经济发展和自然地理状况分析,有必要保持原有行政区划的的省份。而需要划小的省区也应当根据不同的客观实际制定具有针对性的划省方案。[5]虽然具体的观点尚有待商榷，但是这种意见对一哄而上的运动是思维的抵制无疑在划小省区的改革过程中具有重要的意义。

　　第三，划小省区的配套措施问题。笔者认为，划小省区改革是一项综合性、体系性的改革，它只是诸多环节手段之一但却不是最终目的，它的改革实现手段也绝不应仅限于“划小。”其一，省区划小所必然面临的问题是，中央同省域的传统中央与地方关系要作何变革？划小之后的省同其治下地、县、乡的各方面关系又如何重新定位？省区的划小在中央与地方集权与分权的复合趋势又扮演着怎样的角色？等等。显然，回到中央与地方关系系统性改革的语境下，划小省区是作为其中的一个环节和手段存在的，具有相对的独立性；但同时，它又与恢复和建立大区管理制度、减少行政层级、省直接管县等配套性改革相互依存，从而共同实现中央与地方关系的良性发展。其二，除了以“一分为几”的方式划小省区之外，另一个重要的方式就是直辖市的增设。事实表明，在适当的区域范围内选取适当的区域中心城市升级为直辖市能够有效带动该区域政治、经济、社会、文化各方面的跨越式发展。因此，至少在全国数个大区，都应当具有自己的直辖市来成为本大区发展的引擎和龙头。当然，在新直辖市的选择问题上，城市自身实力、地缘环境、政治地位等诸多复杂因素都应在考量的范围之内，但毋庸置疑的是，新设直辖市实际上仍是实施划小省区改革的重要一环。

　　三、减少行政层级

　　（一）减少行政层级改革的意义

　　第一，政治意义。其一，随着改革开放的深化和市场经济的飞速发展，我国告别了计划体制下依靠行政层级之间严格的“上令下行”来实现国家各种政策贯彻落实的时代。这一方面是由市场经济取代计划经济的必然发展规律所决定的，另一方面也是基于依靠严格的科层体制来执行政策所带来的镜像效应而做出的选择。[3]研究表明，行政层级越多，镜像效应也就越明显。因此，在对行政效率提出了极高要求的今天，减少行政层级就成为克服镜像效应的重要途径。其二，正是由于当前的各方面发展对行政效率提出了极高的要求，也就使得政府能够在极小的成本基础上提供更大的公共服务供给。众所周知，我国存在着全球最为庞大的公务员系统，每年因维系此系统的正常运转而支出的费用在总行政成本（主要指静态成本）支出中占到了极大比例。而减少行政层级，能够对这种高额支出产生有效的控制作用，对于行政效率的提高具有重要意义。其三，随着市民社会的不断发育，对于优良的基层治理的需求已经成为国家权力运行过程（尤其是中央与地方各级权力配置过程）中必须给予足够重视的问题。而基层治理的重大制度需求之一，就是国家能够把权力更多地贴近社会基层，以便能够对社会基层的需求进行及时、有效、充分的回应和反馈。而过多的行政层级设置，不但大大提高了在各级政府间进行明确、清晰地权力配置的难度，而且还容易造成在权力下放的过程中被层层截留，最终导致最贴近基层社会的行政层级反而在权力持有上最为贫瘠。

　　第二，经济意义。其一，前文已指出，随着市场经济的飞速发展，对于市场要素在不同地域见的自由流动尤其是资源的配置和统一大市场的形成提出了更高的要求。而过多的行政层级，导致我国的不同地区不但在纵向上被层层划分，也使得它们彼此间在横向上也处于被严格的行政区域分割得支离破碎的状态，制度性藩篱在市场经济的进一步发展的道路上的阻碍作用已经日益凸显。因此，通过减少行政层级，就有利于使得每一个层级都能在更大的范围内统筹调配市场诸要素，促成本行政区和经济区发展的良好结合，从而变政治体制为市场经济深化与完善的助推剂。此外，还能够在更大的空间内同其他地方展开广泛的经济联合与协作，逐渐形成统一的国内大市场。其二，在目前的财政体系下，广大的县级及以下地方普遍存在财政紧张的状况。一方面是由于我国县域经济平均发展水平仍较为落后，县财政的自给自足基本难以实现；另一方面是由于上级财政的补贴和转移支付在下行过程中很大程度上被层层截留，尤其是作为当前县级地方实际上级的地市一级，截留县财政资源的现象尤为突出。而我国居民巨大多数的政府公共服务，却是依托县一级实现的。事权和财权之间的巨大矛盾，也强烈呼唤通过科学精简行政层级的方式予以缓解。

　　（二）减少行政层级改革的推进

　　为了论述的条理性和逻辑性，笔者谨从省、市、县、乡三个方面予以展开。

　　第一，省级改革。作为我国传统的地方层面最高一级政府，省一级无论在历史上、经验上还是理论上、制度上，都有理由予以继续保留。当然，这并不是意味着对于目前的省一级区划原封不动。从配套性制度建设的角度看来，省一级的改革至少应当包括如下两个方面。其一，将省的事权进一步下放，使得地方层级的权力中心逐步向市县一级转移，令省在一定程度上虚化，仅保留沟通、协调等事务性权力。这既照顾了中央对于集权的要求，又考虑了基层地方对于更大权力空间的需求。其二，根据具体情况将现有的省域进一步划分，缩小省域幅度，增加省级单位数量，这一点在前文中已有所论述。

　　第二，地市级改革。地级市改革是减少行政层级的重点环节所在。其一，市县分开，将市管县体制逐步改革为省直管县，以消除地市领导对于县域发展的束缚作用。其二，在市县分开的基础上，在大多数地方撤销“地级”的行政层级，以完成对宪法及相关法律规定的实然回归。在《立法法》明确规定的“较大的市”，保留地级建置，但仅作为省一级的派出机关而存在，在加以虚化的同时，确保其能够继续发挥区域辐射和先导作用。在此改革之后，市的地位与县平级，其权限仅限于对市辖区的领导。需要注意的是，在地市级改革的过程中，除了广泛牵涉到机关权力的再分配，还关系到既有机构和人事的深刻变动，因此极易遭到既有利益集团的抵制。有观点认为可以令市将周边的县变市辖区甚至暂时保留市、县的各自级别，以缓解体制改革带来的波动。[6]笔者认为，循序推进的初衷是好的，但也要严防“县改区”沦为地市变相保留既有权力地位的手段。

　　第三，县级改革。目前对于县一级所进行的改革模式有二，即财政省管县模式和扩权强县模式。财政省管县，是在维持现行行政隶属关系的基础上，改变原先财政上“市管县”的模式，将县财政划归省财政直接管理，各类财政预算、补助、资金调拨等不再经过地市一级，由省财政直接和县财政结算。这是目前推行省份较多的一种做法。近年来，全国有24个省对818个县进行了省直接管理县财政体制的试点。而强县扩权改革，则是指经济社会管理权限的重新分配，主要表现为各地区的“强县扩权”改革，把各种经济管理和部分社会管理权从省、市下放到县，以增强县级政府的自主权和积极性，更好地发展县域经济，推动城乡统筹。目前，全国有8个省共选择了219个县进行了强县扩大等省直接管理县的试点。[7]事实上，所谓的财政省管县模式只是以财政为突破口逐步瓦解目前市管县体制的一种过渡性措施，在地市一级的改革实现后，不再具有独立的价值。因此，县级改革的重点主要放在扩权强县之上。同省级改革中“省权到县”相同步，“扩权”的方式一方面主要来源于省级权力的下沉，另一方面也来自于市管县体制终结后对于县级固有权力的还原和释放。当然，在扩权强县的具体进程中，必须牢牢把握正确的方向，并在既有的法律规定的范围内进行。

　　第四，乡镇级改革。总的来说，对于乡镇层级的改革，总体上也以虚化为主，将其变成县级的派出机构。[8]一方面，乡镇一级由于级别、管辖范围和资源掌握程度使然，很难作为一级“政府”提供基本的公共服务，以至于大多沦为仅能抓计划生育等“小头”事务的行政层级，但如此效率低下的基层政府却维系着较大的机构体系，运营成本较高。另一方面，随着市民社会的觉醒和社会自治的兴起，乡镇一级的公共管理职能越来越多地由居民自治、村民自治所替代，其存在的价值亦随着愈发窒息。目前在全国许多地区进行的“乡财县管”的改革，正是基于这一点所进行的尝试。但是，从管理学和财政学理论来看，一级政府总要有一级财政加以配合，保留行政层级却掏空其财政权，会诱发一系列新的困境。正如有学者指出的，“乡财县管”最大的局限性是没有触动机构和人员改革,对占乡镇支出大头的工资费用支出没有进行压缩,它只能节约公务、社会事业、项目配套等一些支出,而这些支出占的比重不大,所以这项改革导致乡镇支出减少幅度也就不是太大。[9]因此，最为根本的方法就是将乡镇一级完全虚化，作为县级的派出机构或者干脆取消。当然，这种改革对既有体制的冲击较大，依然要遵循循序渐进的原则，先在条件较好的地方进行试点，而后再大范围推广。

 

【注释】
[1]笔者曾将这一现象总结为中央与地方关系的“后家长时代”。参见郑毅：《法制背景下的对口援疆——以府际关系为视角》，载《甘肃政法学院学报》2010年第5期，第140页。
[2]有学者曾撰文专门针对该问题进行了论述。参见钟新：《学者建议：中国划小省区应慎重不宜搞成运动》，《城市规划通讯》2005年第4期，第11页。
[3]所谓镜像效应，就是指中央作出的政策或决定在逐级下达的过程中逐渐走形，甚至在基层执行时完全偏离了既定的主旨，也包括地方在逐级向中央上传反映本地客观情况的过程中所出现的信息走形。

【参考文献】
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