强化人大预算审议权的路径选择

【摘要】人大对政府预算草案进行审查和批准是宪政的基本要求，也是预防腐败、增进民众信任、建设社会主义和谐社会的重要保障。但目前人大审议预算草案的程序欠缺、预算信息透明度低、初步审查法律后果不明、人大审议时间过短、人大代表缺少修正权等因素直接限制了人大监督作用的发挥。我国可以从明确预算审议的程序，强化预算信息的公开，使预算的初步审查法制化，并赋予代表对预算案的修正权等路径出发，既避免对人大制度作激进调整，又切实发挥人大对预算的审批权。
【关键词】预算审议；审议程序；修正权；预算信息公开

   
　　一、问题的提出在经济匮乏的年代，政府掌握的公共资金有限，人们一般也就不会十分关心公共财政的问题。但随着中国经济的高速发展，政府掌握的公共资金数目惊人，政府开支动辄上万亿；民主法治建设进程的不断推进又使民众的权利意识、监督意识得以加强，政府财政的安排就不可避免地成为各方利益主体瞩目的焦点。在公众与媒体的聚集之下，公共财政开支领域的诸多怪现象便逐渐暴露，引发了公众的质疑与不满。怪象之一：据国家统计局数据，1995～2006年，国家财政支出中行政管理费由996．54亿元增加到7571．05亿元，12年间增长了6．60倍；行政管理费用占财政总支出的比重从在1978年仅为4．71％，到2006年上升到18．73％。这一数据远远高出日本的2．38％、英国的4．19％、韩国的5．06％、法国的6．5％、加拿大的7．1％以及美国的9．9％。[1]2009年北大教授王锡锌在作客中央电视台的《新闻1+1》节目时更披露：我国的公款吃喝、公车使用和公款出国的费用接近9000亿。www.11665.cOM与此同时，我国的社会保障制度却迟迟建立不起来，公共医疗服务严重不足，教育经费匮乏，政府大力宣传“希望工程”鼓励民众资助贫困孩子上学。怪象之二：2008年末4万亿经济刺激计划出台后，由于4万亿的具体流向和决定程序不甚明晰，结果国家发改委周边旅馆很快爆满，各地都在“跑部钱进”，几乎每个省都挑灯夜战，在短时间内拿出了上百个项目，以期搭上“4万亿”这趟便车。[2]怪象之三：每年临近岁末，都会出现中央各部委和各级政府突击花钱的现象，据媒体报道，2007年11月初，大部分中央部委只花掉了总预算的六成多，各地政府只花掉了总预算的七八成，一年一度的年底“突击花钱”又不可避免地发生了。[3]于是，各项不必要的修建工程纷纷上马，刚铺过的道路掘开重铺，刚修整过的花圃推掉重来。

　　上述怪象的出现说明我国在经济改革不断推进、公共资金快速积累的同时，相应的政治制度、法律制度却未能随之作出有效的调整。目前，无论是在公共资金的收入还是支出上，强大的行政权仍然处于主导地位，人大对预算的决定、预算的支出、预算的审查等问题长期处于弱监督状态，预算的法制化程度较低。如此一来，缺乏有效监控的政府财政权被滥用、乱决策、乱花钱的现象也就在所难免。但这种财政上混乱、失控的局面与法治国家的应然财政秩序相距甚远，既不利于在涉及国家财富的动用、支出等问题上落实人民主权原则，也不利于人民代表大会制度的真正实施，必须加强对该问题的研究，为人民代表大会行使这一权力提供宪法理论根据，[4]建立起一套完整统一、公开透明、公正民主的预算制度。

　　二、强化人大对预算的审批权是宪政的基本要求人民主权原则是近现代各国宪法公认的基本原则，也是各国宪法发展和宪政制度的根本价值取向之一。集中体现人民主权原则的宪法一般都规定了代议制，将它作为实现人民主权的具体途径。根据人民主权原则，政府的权力来自于人民，政府只是受托行使公共管理和公共服务的权力，为公民提供良好的社会秩序，保障公民更好地享受自己的权利，并为公民提供尽可能多的公共服务。简言之，权力来源于权利，按照社会正义的要求，它应当服务于权利的实现与增长。[5]因此，政府的一切行为都必须向人民负责，人民应当直接或间接成为管理其自身事务的立法者和政策制定者，[6]任何法律、公共政策的制定都应当具有民意的基础。

　　在诸多公共政策中，最需要民意基础的无疑就是公共财政资金的征收和使用。因为人们联合成为国家和置身于政府之下的重大和主要目的，就是保护他们的财产。[7]政府的每一分钱都来自于纳税人的财产，税收的增加就意味着人民手中可支配货币的减少，而人民之所以愿意交纳税款，形成公共资金，是希望政府能“聚众人之财，办众人之事”，为人民提供更好的福利。如果政府收取税款，形成公共资金后，却不让人民了解这些钱的具体支出情况，更不让人民对花费这些钱的计划发表意见，随意使用公共资金，则人民的财产权就受到了侵害，其保护自己财产、获得更大福利的需求无法得以满足，人民主权、责任政府的原则也无从显现。因此，由人民代表组成的“国会应拥有权力来决定如何以及何时应为这些目的而运用资金。”[8]通过议会对政府预算的充分讨论、审查与批准，使政府与公众之间通过对话来求得共识，才能使政府的目标与公众的需求相符合，保证资源的公平分配以及政府权力运作的正当性。

　　另一方面，“权力有作恶的滥用的自然本性”，[9]是不得已存在之恶，人民必须时刻通过法律保持对行政权的警惕和控制。而人民对行政权进行监督的最重要、最有效途径就是对通过议会对政府预算的审批与掌控。因为“公民权利和国家权力最终都以物质财富为基础，都是物质财富在一定历史条件下的转化形式。”[10]财政资金是行政权力整个机构运作的经济基础，它就象政府机体内的血液，支撑着一切政府活动的进行。只有掌握了政府的“经济命脉”，确保公共资金支出过程中的正规、准时和忠实，才能截断政府部门滥用权力的物质来源，保证国家权力只用于提供公共服务，实现对各项政府权力的有效监控。如果公众无法通过审查政府预算草案来确保财政的公共性，就无法保证国家权力的公共性，也就谈不上限制政府和宪政精神。所以，有学者指出：“政府是否真正受制于宪法，是否为有限政府，是否能将政府行为限定在法制化轨道，其根本在于国家的财政权是否真正掌握在人民手中，而不是在政府自己手中。”[11]美国联邦党人汉密尔顿也认为：“掌握国库的权力可以被认为是最完善和最有效的武器，任何宪法利用这种武器，就能把人民的直接代表武装起来，纠正一切偏差，实行一切正当有益的措施。”[12]布伦南和布坎南甚至认为：“财政约束实际上可以代替选举约束，也就是说，即使在选举约束失效时它们仍然有效。”[13]

　　也许正是出于对预算的重视，英语中表述政府责任时所使用的单词是“accountability”而非一般的“responsibility”或“liability”。“accountability”一词来源于“account”，而“account”本指“帐目”、“计算”、“说明”，[14]本义侧重于可以从数量上予以计算、衡量和说明，会计师accountant也来自于同一词根。可见，“责任政府”的首要要求就是政府的帐目——即公共资金的收支应是透明、可计算、可说明，受人民监督和控制的。

　　正因为对公共财政的控制如此重要，西方近代资产阶级与王权的斗争首先夺取的就是对公共财政的控制权，西方的议会也正是在与王权不断争夺公共财政的控制权中，才最终确立起其政治地位的。“立宪政治（议会政治）的历史可以说是现代预算制度的成立史”。[15]1215年的英国《大宪章》就国王与臣民的权利与义务关系确立了具有现代意义的原则和法度，其首要的一项就是税收须经纳税人批准的原则。批税权成功地限制了国王以各种形式非法征取臣民财产的权力，从源头上制约了行政权滥用的冲动。可以说，议会就是因公共财政而产生，对公共财政的控制也是议会的主要职责。故英谚称，“税收是代议制之母。”1640年，议会与王权之问的暴力抵抗——英国资产阶级革命又确定了财政支出必须由代表资产阶级利益的下议院批准的原则，即政府预算必须经议会审议批准，议会有权对政府预算进行修正。到17世纪末期，国家预算基本形成。19世纪中叶，议会对财政权的控制最终得以实现。至此，英国出现了世界上第一个完整的、现代意义上的国家预算。预算不但对财政具有严密的控制权，也形成为指导、监督及批评一切行政活动的最有效工具。[16]可以说，在近代英国，代议制之所以能成功地制约国王的行政权力，从根基上讲就是建立在对国家财政的控制上，而“议会也最终成为英国宪政不可缺少的组成部分”。[17]

　　英国的代议制宪政模式，基本上奠定了近代西方国家宪政模式的蓝本。近代美国、法国等西方国家都是通过效仿英国而走上代议制模式宪政道路的，而它们所遵循的议会与行政的分权也都贯穿着议会对国家财政给予监管的宪政原则。[18]目前，几乎所有的民主政治国家都十分强调议会对政府预算的控制权。尽管各国议会对政府预算案的审议、修正能力大小有所区别，但综观世界各国，几乎所有的国家都允许议会对政府预算进行审议，议会亦有权对之提出修正意见。司以毫不夸张地说，议会有权通过审议、修正政府财政预算来实现对公共财政的控制是实现宪政目标的重要保障。

　　三、我国人大预算审批权虚置的原因分析《中华人民共和国宪法》明确规定我国是人民民主专政的社会主义国家，[19]国家的一切权力属于人民，人民通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使国家权力。[20]与之相适应，我国的《宪法》和《预算法》也都明确规定全国人大和地方各级人大有权代表人民“审查和批准”政府提出的财政预算草案。[21]但在实践中，人大对政府预算的审查却缺少“刚性”，从中央到地方，各级人大对政府预算基本都是一次通过，“政府给什么看什么，说什么听什么，报什么批什么”，“过场”走得有条不紊，代表在迷糊中举手为预算履行合法手续。[22]现实中，人大打回政府预算或迫使政府预算作出较大调整的消息鲜有耳闻。[23]有长期关注和参与预算改革的学者坦言：目前在财政预算审议方面，人大还是“橡皮图章”。[24]那么，为何法律的规定与现实的操作会有如此大的反差?之所以出现这种现象的原因何在?

　　（一）人大预算审批的程序规则缺失人大预算审批权的长期虚置首先恐应归因于人大预算审批程序的基本缺位。尽管《宪法》、《预算法》规定了人大有权对预算草案进行审查，但由于长期以来，在“重实体、轻程序”观念下，人们认为人民代表大会制只是实体法的组成部分，而非程序法所包括的内容，只要能得到公正的结果，关于程序怎么设计以及是否遵守程序，则无关紧要。[25]结果是自1954年第一届全国人大第一次会议召开后的35年中，全国人大一直是在无议事规则的状态下行使权力的。无论是《宪法》、《预算法》和其他相关法律、法规也都没有对人大审查预算草案的程序予以明确，这使得人大对预算草案进行审查的方式、步骤、顺序、时限均无矩可循。《预算法》关于预算审查和批准只有短短5个条文，只涉及各级政府预算草案由何主体审批，向何部门备案等实体问题，而对审查、批准的程序问题毫无涉及。这不能不说是《预算法》这一关于政府预算的基本法律的重大立法缺陷。

　　以全国人大对预算草案的审查为例，目前，关于人大审查预算草案的程序规定仅散见于《全国人民代表大会议事规则》（以下简称《议事规则》）和《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》（以下简称《决定》），但这些规定的内容仍然过于简约。根据《议事规则》，中央预算的审查批准大致分为两阶段：（一）初步审查。全国人大会会议举行的1个月前，国务院有关主管部门应就国家预算及预算执行情况的主要内容，向全国人大财政经济委员会（以下简称人大财经委）和有关的专门委员会汇报，由财经委进行初步审查。[26]（二）大会会议审查。全国人大会会议期间，财经委根据各代表团和有关专门委员会的意见对中央及地方预算草案进行审查，并提出审查结果报告，主席团审议通过后，印发会议，并将关于国家预算和预算执行情况的决议草案提请大会全体会议表决。[27]上述规定只粗疏地规定了对预算草案分为初步审查和大会审查两大步骤，并对初审的时间做了规定，但是对初步审查和大会审查的具体方式、步骤、顺序与时限的规定仍是一片空白，缺陷明显。

　　首先，缺少对财经委、人大常委会预算工作委员会（以下简称预工委）预审的具体程序规定。

　　目前的人大议事规则通过财经委、预工委对预算草案的初步审查使人大对预算草案的实际审查提前，具有重要的实际意义。由于预工委、财经委具有较强的专业知识，并拥有对预算草案相对较为充裕的审查时间，目前我国人大对预算草案切使行使审查权主要就发生在初审阶段。但是，预工委和财经委的初审应采取何种方式进行审议，是否应经历一读、二读、三读程序，并无规定，公众旁听、辩论程序、听证程序等重要的听取意见的机制也付诸阙如。这使得财经委、预工委的初审在很大程度上处于无序化、随意化、神秘化的状态，既不利于初审的法制化与正规化，也不利于预算初审阶段的公众参与。此外，《议事规则》和《决定》目前并未对初审的法律后果予以明确，财经委、预工委审查后是仅有权提出修改建议还是有权对预算草案进行批准或否决?初步审查结果应向哪些对象进行送达?如果财经委、预工委提出修改建议，但政府部门拒绝修改该如何处理?目前均难找到相应的法律对策。

　　其次，目前人大会议期间对预算草案的审查、讨论程序匮乏，已有议事规则又先天不足，严重制约代表审议权力的行使。

　　一方面，我国目前的“两会”1年只开1次会议，每次会议又只有半个月左右，会议期间议题较多，代表能够阅读、审查财政预算草案的时间非常有限，在此情况下，很难对预算草案提出有价值的意见。如据《南方都市报》报导，今年的“两会”上，财政部在3月5日会议开幕日才向十一届全国人大二次会议提交了关于2008年中央和地方预算执行情况与2009年中央和地方预算草案的报告。在3月5日至3月7日3天时间里，代表们“3天要审3个报告”。据一位代表回忆，总理读报告花了半天时间，剩下的2天半，花一大半的时间评政府工作报告，因此，只有1天的时间看预算，最后半天的时间才能讨论。[28]在极短的会议期间内，在没有多方听取意见、进行辩论的基础上，对于具有高度专业性的预算案进行充分的审议，提出有价值的建议，几乎是不可能完成的任务。

　　另一方面，即使代表提出了有价值的意见，政府部门该如何对代表的意见做出反馈，也缺少明确的法律规则。目前，我国的人民代表大会采用代表团、小组讨论审议的议事方式，人大代表只能在分组讨论时对预算草案提出修改意见，然后由财经委将意见汇总，向主席团提出审查结果报告，主席团审议通过后，印发会议，并将关于国家预算和预算执行情况的决议草案提请大会全体会议表决。这种分组讨论、汇总意见、提出审查报告的做法存在很多问题：第一，代表的意见能否都在财经委的审查结果报告中得以体现?如果代表对预算草案的修改意见较多，到底哪些意见应被财经委的审查结果报告所包涵，哪些则可以省略?遴选标准和程序如何?如果财经委的审查结果报告未能如实、全面反映代表意见该如何处理?第二，主席团通过财经委的审查结果报告后，政府财政预算是否必须在大会会期内立刻按照审查结果报告中提及的建议进行修改，再报请大会全体会议表决?由于现在大会会期非常短，如果政府部门在大会会议期间来不及作出相应修改该怎么办?是必须在会议议期内草草修改提交大会表决，还是可以在人大会议闭幕后将修改后的预算草案报人大常委会审批?亦或事后加开一次人大会议通过?最后一种情况在某些县级人大曾经发生过，但如是在级别较高的，如省级人大、全国人大审议时发生预算不通过，加开人大会议可能会在实践中有很大困难，届时该如何操作?第三，如果发生政府拒绝按审查结果报告的全部要求进行修改的情况，应如何处理?尽管在目前的政治实践中，发生上述可能性的机率并不大，但仍不能将这些问题径行忽略。

　　再次，我国的预算信息尚不够透明，人大对预算的审批过程也缺少公众监督。

　　预算信息全面、准确、及时的批露，不仅是人大代表对政府预算实现有效审议的关键，也是社会公众参与预算审议的前提。但目前我国社会公众对预算信息的了解总体上仍十分困难。根据以往常规，我国有关预算执行情况和预算草案，每次人大会议上均作为机密材料，在开会前才发给人大代表，会议结束后很快又收回，代表很难深入了解，公众更无从知晓其内容。公众申请了解预算信息，政府部门要么以公共预算属于机密，要么以预算内容跟申请人无关等理由拒绝。这一现象在《政府信息公开条例》公布实施后有了一定改观，该条例明确规定：各级政府的预算和决算报告是需要主动公开的“重点政府信息”。与之相适应，2007年，广东省预算草案封面上首次去掉“秘密”二字。2008年5月27日，深圳市向申请的公民公开了深圳市本级2008年度部门预算（草案）；10月27日，卫生部向申请者公布了一份接近完备的本级部门预算。在新中国的历史上，这两次回应都是第一次。[29]2009年3月20日，财政部在其官方网站正式公布了经第十一届全国人民代表大会第二次会议审议通过的2009年中央财政预算数据，这是财政部首次在全国人民代表大会审议通过预算草案的第一时间将其向社会公开。[30]但目前仍有很多部门并未按条例要求主动公开预算信息，即使在公众申请公开时也予以拒绝。如上海律师严义明关于请求财政部公开4万亿投资预算的申请就被两次驳回。北京律师杨慧文2009年4月向北京73个政府部门申请公开“如何花钱”，只得到两份完整答复。[31]预算上网也非普遍做法，大多数地方的政府预算，公众仍是可望而不可即。据上海财经大学一学者主持的中国财政透明度报告的评分，在政府财政信息透明方面，政府的平均得分只有20分（百分制）。[32]

　　在预算信息公开的内容上，目前我国不少地方的预算草案也十分简单，尽管我国实行复式预算已有一段时间，并形成了复式预算的基本结构，既预算科目包括类、款、项、目4个层次，但政府报送的预算草案却只要求科目列到类、重要的列到款，[33]对真正体现预算资金流向的款、项、目3个层次鲜有涉及。人大代表根据残缺的预算报告，很难判断预算的收支是否合理，只能根据惯性投票，根本无法切实行使审批权。更为严重的问题是，目前政府的收入并没有完全纳入预算管理，仍有巨额的预算外资金。有学者称，2006年，实际上政府总收入至少高达67000亿元，占当年gdp的32％。而纳入预算的只有39000亿元，近28000亿元的收入没有纳入预算内管理。这笔巨额资金花到哪里了，从来没有提交各级人大审议、批准和监督。再如，上海市14年内对私车车牌进行拍卖收入约为137．54亿元，这些天价车牌拍卖费也游离于人大监督之外，用到哪里去了?至今成谜。[34]

　　在人大对审批预算过程的信息公开上，也同样不足。尽管我国《议事规则》规定，大会全体会议设旁听席，旁听办法另行规定，[35]但20年过去了，相关办法至今未能出台。现实中，全国人大开会期间，代表乘坐车辆均由警车开道，人民大会堂周围警戒森严，公众莫说旁听，连接近都很困难，旁听权只能停留于纸上。媒体报道也将主要精力放在总理作政府工作报告上，而对大会分组讨论一般仅有有限的几个镜头。这与在美日等预算法制较为健全的国家，国会讨论通过预算案，全程公开，公众可以旁听，媒体可以报道，电视台直播国会讨论的全程公开形成了较为鲜明的对比。

　　可见，尽管我国近年来在政府预算信息公开方面已经有了长足的进步，但在预算信息的公开上，仍可谓任重而道远。

　　最后，目前人大对政府预算草案的表决方式也不利于人大审批权的落实。

　　我国预算长期以来一直采取综合审批制，即将所有的预算收支全部集中在一件预算审批提案中由人大代表投票通过。尽管这种做法简化了预算审批程序，但也会使得预算草案局部的不合理影响整体的效果。所以，综合审批一般不为预算法制发达的国家所用。在综合审批制下，一旦预算草案被否决，将会对国民经济的方方面面产生严重影响。即使预算方案十分合理的部门和项目，其合理的预算经费也会搁浅。因此人大代表一般不敢轻易行使预算否决权。[36]这也是实践中，我国政府预算基本都能不做重大修改、一次通过的重要原因之一。但我国进行部门预算制度改革后，预算草案被细化到部门和项目，较之以前直观性已大为增强。[37]完全有条件按部门或项目对各部门或项目的预算分别进行审查和批准。但综合表决制这一已显落伍的表决方式却至今仍在沿用。

　　（二）人大代表对预算草案的修正权缺失除了审批程序方面的诸多问题，我国人大预算审批权被虚置的另一个重要原因在于目前的《预算法》和相关法律、法规只赋予了人大对政府预算草案的审查和批准权，却并没有赋予人大对政府预算草案的修正权，再加上目前对政府预算草案的表决实行综合审批制，人大代表即使对政府预算草案的部分项目不满意，也无法对该部分提出修正案，而只能提出修改建议。修正案与修改建议本质一致，都是对某问题的修改意见，却具有截然不同的法律后果。当符合一定法定人数要求的代表对预算草案的部分项目提出修正案后，经过表决程序，该修正案就能直接具有法律拘束力，预算案中的相应部分就必须按被通过的修正案所确定的内容进行调整。而目前人大代表所拥有的修改建议权曾并不具备这样的法律效果。代表虽然可以建议，但其修改意见必须被财经委的审查结果报告所采纳，并进而为关于国家预算和预算执行情况的决议草案所反应，才有司能对预算产生影响。如果代表所提出的意见并未在关于国家预算和预算执行情况的决议草案中得以体现，即使代表对政府预算草案的部分内容不满意，还是只能对预算进行整体批准或否决。而整体否决在中国的政治体制下，既不现实也不必要。有评论就称，在人民代表大会上行使否决权，中国目前的条件尚不成熟。“除了技术原因外，个人意识也跟不上，最为关键的是，他们可能会因此利益受损。”[38]所以，许多对预算草案不满意的代表在表决时仍不得不无奈地投赞成票。但这样的整体通过却使人大对预算审批的重要权力落空，既有损人大的权威，也不利于对政府财政权力的有效监控。

　　审议预算本是民主国家议会最重要的权利。而我国现行预算法律法规中预算审批程序的不明确、人大会议会期过短、议题过多、人大代表缺少对预算草案修正权等因素却使得很多人大代表在审查预算草案时心有余而力不足。“两会”最主要的事情本应是审议预算和立法，但现实中，听取和讨论政府工作报告却往往成了中心议题。其实，正如有学者所指出的：“政府工作报告是过去的总结和将来的打算，是一个政策宣言。政策要靠钱才能落实，所以重点应是审议预算。”[39]让预算成为人大议事的中心议题，应成为当前人大改革的重要目标。

　　四、强化人大预算审议权的路径选择既然强化人大对政府预算的审议是宪政的基本要求，也是建设责任政府，建立“对话、合作”的政府与民众关系，建设社会主义和谐社会的重要保障，就应当将人大对政府预算的审议权力从沉睡中“激活”，使其真正发挥作用，从源头上斩断滥用公共资金、公共权力的渠道。但在选择强化人大预算审议权的现实路径时，现阶段即对现有的人民代表大会制度做激进的改革，从代表构成、会议议期等方面彻底改革现有制度可能尚不具备条件，更具可行性和操作性的当是立足于现有制度，从技术上寻求一定的突破口，进行渐进式的调整。这样既能实现加强人民代表大会和全体社会成员对政府财政行为监督和控制的目的，又兴许能象有的学者所设想的那样，以公共预算改革这样一个“最没有风险的，又可操作、难度也不大的改革”[40]为契机，以预算审议为突破口来切实改变所谓“议会不议”的现状，把政治改革与经济改革直接衔接起来，缓和对人民代表大会体制进行根本性重构时所面临的各种各样的冲击力。让各种政治势力和利益群体在编制和审议单纯的财政预算程序中学会竞争和妥协的技巧，逐步提高人民代表真正参与决策的能力，防止社会的激烈冲突造成民主化的夭折。[41]

　　（一）预算信息的公开是人大发挥监督作用的前提人大发挥预算审批作用的首要与核心制度就是预算信息的公开。如果政府的所有收入、支出信息都清晰明了地向公众公开，接受公众监督，在亿万双眼睛紧盯官员们怎么花钱的情况下，违规和腐败现象必然会减少，人大对预算草案的审议也能更好地发挥实效。

　　预算信息的公开应该既包括人大审议之前预算草案信息的公开，也包括人大对审批预算过程的信息公开。其中预算草案信息的公开主要应有三方面要求：（1）政府预算必须全面、准确地反映政府财政活动的真相，所有财政收支都应当在预算中详细批露。政府报送的预算草案至少应详细到项，而不能仅仅列出类或款。特别是对普通老百姓较为关注的政府开支，如政府部门“公车使用、公款接待、公款出国”等行政成本支出，应在政府预决算中以较详细的类别列出。并且，应将目前游离于预算之外的收入和开支均纳入预算，以杜绝庞大的预算外资金的滥用。（2）预算信息应该能让人大代表和纳税人、媒体、分析人士及时、便捷地获取。要做出科学的判断和决策，仅仅靠人代会开会的几天时间肯定是不够的。财政部门应将详细预算在将预算草案提交财经委和预工委初审时也一并交给人大代表，让他们有充分的时间审阅、判断和进行必要的调研。这在目前网络极其发达的条件下通过给代表发送电子邮件等方式就能轻易办到。同时，预算草案本不应属于国家秘密，而属于应当让公众及时知晓、与公众切身利益相关的信息，因此，也应通过报刊、网络向社会公众提前公开，以使公众能在初审阶段就能了解，并将自己的意见及时反馈给人大代表，使人大代表得以在人大会议上代表民众表达意见，使预算中的公众参与得以实现。（3）预算信息必须易于理解、具有可读性。由于预算本身涉及很多专业知识，如果预算编得象“天书”，代表看都看不懂，谈何审议?因此，政府预算信息应该力求一目了然，用词避免模糊概念，详细说明各种收支的标准和依据，为代表和公众理解预算信息提供背景知识。同时，预算信息还应包括对上年度财政资金使用效益的评估说明，从而为本年度改进支出结构提供依据。

　　除了预算草案信息的公开以外，财经委、预工委对预算草案的初审、人大对预算草案进行会议审查过程的信息也应向公众公开，包括允许公众旁听、对一些涉及公共利益的重大项目的审议举行公听会，以使公众及时了解预算审议中的热点、争点并参与到审议过程。这可以使预算审议不再成为与公众距离遥远的冷冰冰的政治过程，而是与其切身利益密切相关的利益博弈，激发公众参与的热情。

　　（二）人大获得对预算草案的修正权是人大发挥作用的关键如前所述，目前我国人大代表对预算草案只拥有整体通过权或整体否决权，在法律上没有就预算草案的部分内容提出修正案的权力。这一规定使人大的实际审议能力大打折扣。而从其他国家的经验来看，各国的议会对政府预算案的控制权不仅体现为对预算案的审批权，更体现为对预算的修正权。即议会可以针对政府预算草案中的某些部分提出修改的建议或直接通过修正案。可以说，议会对政府预算的修正权是现代议会的核心预算权力，直接影响着议会的预算能力的大小，是现代议会不可或缺的权力。而赋予人大代表针对预算草案提出修正案的权力也是较为适合我国国情的一种做法，这可以对现阶段人大代表只有讨论权而无实质修改权，分组讨论中代表意见无法都被财经委的审查结果报告所反应等问题一并解决。事实上，这项改革在某些地方的人大已经在进行之中，如浙江温岭的参与式预算模式中就包括：5名以上的代表联名可以提出预算修正议案，修正权限包括：削减、否决、增加，但必须同时提出其他支出项目的削减，以保持预算平衡。[42]2009年上海闵行区人大也开始了相关试点，但迄今还没有在县以上的人大做过。[43]

　　不少国家对议会的修正权都有一定限制，如英国议会对政府提交的预算案，只能作减额修正，不得为增额修正。德国议会对预算如作出增加收入或减少支出的修正，就不需要政府同意；但如果是减少收入或增加支出则需要政府同意。我国台湾地区所谓的“宪法”第70条也规定，“立法院”对“行政院”所提预算案，不得为增加支出之提议。[44]而有些国家议会对政府预算草案的修正权力非常大，几乎不受限制。如在美国，尽管总统享有预算提案权，但对于财政事项，国会拥有最终决定权，对政府预算提案拥有完全自由的修正权（但对国会通过的预算，总统拥有否决权）。[45]我国人大对预算草案的修正权是否应有所限制，特别是能否对支出作增额修正，这一问题还有待于进一步的探讨。但赋予人大对政府预算的减额修正权则不应有任何障碍。

　　（三）健全人大对预算草案的审批程序是人大发挥作用的重要保障西谚云：正义不仅必须实现，且须以看得见的方式实现。正当程序是实现实体正义的必要保证。欲使人大的预算审批大权不旁落，必须从程序上予以保障。英美等不少国家都直接将立法程序适用于预算审批的过程，通过的预算即成为法案，与议会通过的其他法律具有同等的法律效力。其预算审批的程序也都由法律明确规定，十分严格。如在德国、法国，预算草案都必须在议会经过“三读”之后方能通过。在“三读”过程中，代表各个党派的议员可以对预算案提出基本看法，财政部也可进行答复。日本国会则会通过全院会议质询、一般质询、举行公听会等方式听取意见。[46]此外，无论是在实行一院制议会的国家，还是两院制议会的国家，预算的具体审核都是由设计院的各种常设委员会与其下属的各种小组委员会负责进行，最后才由议会大会表决。如美国国会设有预算办公室，[47]参、众两院都设有预算委员会。国会预算办公室负责在经济形势预测和财政收入估计方面给两院的预算委员会提供技术上的帮助，预算委员会则具体组织对预算草案的审核。除此之外，参、众两院拨款委员会及其小组委员会实际上也在很大程度上行使着预算审核权。[48]

　　结合国外预算审批的经验，以及我国人大制度的实际状况，对于我国人大的预算审批程序可以从以下几个方面加以完善：

　　第一，延长预算讨论的审议时间。各国议会对预算审议时间一般都较长。美国从总统在每年2月的第一个周一前将预算草案提交议会，到6月30日前，国会完成年度拨款议案，时间长达6个月。[49]法国议会从每年10月份的第一周开始审议预算案，直到12月，议会审议时间达3个月。德国议会审议预算的时间也有3个多月。[50]这样的期限，给了议员较为充分的思考、讨论时间，能够实现对政府预算的有效监督，实现公共资金的合理配置。我国人大对预算的审议时间也应适当延长。尽管我国人大的整体会期在短期内无法改变，但至少应当适当压缩对政府工作报告的讨论，将对预算的审议时间从目前仅有半天的讨论时间，延长为2至3天。以确保预算的审批真正成为人大会议的中心议题之一。

　　第二，鉴于我国人大的会期制度在短期内无法改变的事实，应当将预算初步审查制度纳入立法视野，加强财经委和预工委作为专门机构的职能，为预算的细化以及合理化、科学性进行事先审查和把关。事实上，近年来，我国已经开始注重发挥人大财经委和预工委的作用，弥补了人大开会过短，人大开会期间难以进行切实有效的审议的缺陷。但即使是财经委和预工委的初审仍然存在审议时间过短、讨论不充分、缺少公众参与等问题，再加上相关委员会的人员组成、议事规则不健全等因素的影响，财经委和预工委对预算草案的审议效果仍不能说非常理想。欲进一步提高人大常委会预审的效果，可以考虑从以下几个方面着手：（1）延长初审时间。预算草案应在人大开会之前两至3个月即提交财经委和预工委初审；同时，相关信息应一并向人大代表和社会公众，包括民间团体、智库公开，以便其向人大常委会反映有价值的意见。（2）充分发挥人大其他专门委员会和人大常委会工作委员会的作用，如农业与农村（工作）委员会、环境与资源保护／环境与城乡建设委员会、教科文卫委、法制工作委员会等也应可以就各自所涉及领域的预算部分进行初审，再将其意见汇总给财经委和预工委。（3）适当扩大财经委和预工委的规模，财经委和预工委的成员应具备相应的财经知识、法律知识，并应包括一定的专业人士，以确保其初审的客观、中立和专业性。（4）细化预算初审的程序规则。如对初审中的听取意见程序，应规定各专门委员会和工作委员会在初审阶段，可以就预算草案中的部分项目举行座谈会、论证会、听取公众和有关专业人士的意见，也可以通过质询、举行听证会等方式，要求财政部门及相关政府部门就有关收支项目的合法性、合理性接受公众和委员会的提问，进行口头答辩。在这方面，有些地方如安徽省1999年已制定了《安徽省预算追加听证办法》，对一些数额较大、影响面较广的追加项目，实行由专家、学者和相关部门参加的听证制度。这一做法值得最高国家权力机关予以借鉴。此外，为了保证人大代表和社会公众的意见能够在人大常委会的初审中得以体现，应对初步审查中对公众意见的处理予以规定。如可规定，对某一部门或项目预算，如有超过一定人数的人大代表或民众都提出了相同或类似意见，财经委、预工委应当在其初审报告中对相关意见予以反映，并作出答复。（5）明确初步审查的法律后果。由于预工委毕竟只是人大常委会这个人大常设机构的工作部门，财经委也是人大下属的专门委员会，其人数占全体代表的比例极低，如规定财经委、预工委的初审可对预算草案行使否决权，未通过初步审查就不能提交人大审批，其结果可能会使财经委和预工委的权力过大，也会使我国人大常设机构委员所具有的代表性和代表权高于非常设机构成员的代表性和代表权这一问题更加凸显，这在一定程度上已经与人民代表大会制度的真正含义产生了差异，而这种差异也会影响到人大本身的地位和形象。[51]同时，尽管不少国家也建立了专门机构行使初步审查权，但初步审查机构一般都仅有建议权。因此，财经委、预工委的初步审查结论以具备“建议性”而非强制性为宜，但财经委、预工委应形成初步审查报告，在人大会议上将初步审查结果向代表予以报告，如果有政府拒绝依据初审意见修改的情形，也应一并说明，并可建议代表行使否决权。如此，虽然财经委、预工委的初步审查只具备建议权，但仍能对政府部门产生实质上的拘束力。

　　第三，确立分项审批的表决方式。实行分项审批方式，可以将政府预算按部门或项目分解为不同部分，由人大逐项审议通过。这可以使人大代表只对他们认为不合理的部门或项目预算议案投反对票，而其余的议案则能顺利通过。这可以减轻人大代表对预算草案遭到整体否决的严重后果的顾虑，从而大胆地行使手中的表决权，表达其真实意思。同时，分项预算的否决不仅影响来年的预算执行，而且必然招致法律对相关机构和人员的责罚。因此，这种方式必然增加预算编制部门的工作压力，促使其尽量优化预算草案，科学合理地编制预算。[52]此外，分项审批的表决方式也有利于人大集中精力对某些重点项目，如新增收支项目、涉及巨额财政资金的项目等，进行重点审议，从而更加有的放矢地行使预算的审批监督权力。

　　总之，公共财政是现代民主政府的根基，其核心是代议机关掌握国家的预算审批权。[53]要真正做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，人民必须能够看紧政府的“钱袋子”，通过依法管钱来达到依法治权的目的。人大作为人民的代表机构，必须在这一过程中切实发挥作用，摆脱“橡皮图章”的尴尬地位，充分行使预算审批权，实现对财政权的有效监控。当然，科学、民主、统一的预算法制的建立还包括预算的编制、预算的执行监督等一系列环节的法制化，这些制度与人大的预算审批制度环环相扣，同样需要理论界予以更多关注与探讨。

 

【注释】
[1]参见李炜光：《最重要是公开政府花钱的秘密》，《南方周末》2008年6月26日。
[2]参见王小乔：《四万亿冲刺》，《南方周末》2008年11月19日。
[3]参见洪丹：《荒谬无比的“岁末突击花钱”》，《南方周末》2007年11月29日；胡泽之、石明霞：《年底突击花钱是对纳税人权利的不尊重》，《人民政协报》2008年1月14日。
[4]参见韩大元、林来梵、郑贤君：《宪法学专题研究》，中国人民大学出版社2004年版，第441页。
[5]参见童之伟主编：《宪法学》，清华大学出版社2008年版，第232页。
[6]参见张千帆：《宪法学导论》，法律出版社2004年版，第51页。
[7]参见（英）洛克：《政府论》下篇，商务印书馆1964年版，第77页。
[8]（美）约塞夫·斯托里：《美国宪法评注》，毛国权译，上海三联书店2006年版，第408页。
[9]（美）格尔哈斯·伦斯基：《权力与特权——社会分层理论》，浙江人民出版社1988年版，第8页。
[10]童之伟：《法权与宪政》，山东人民出版社2001年版，第291页。
[11]熊伟：《宪政与中国财政转型》，《法学家》2004年第5期。
[12]（美）汉密尔顿等：《联邦党人文集》，程逢如等译，商务印书馆1980年版，第297～298页。
[13]（澳）布伦南、（关）布坎南：《宪政经济学》，冯克利等译，中国社会科学出版社2004年版，第10页。
[14]葛传榘、陆谷孙等编：《新英汉词典》，上海译文出版社：1985年版，第8页。
[15]（日）井手文雄：《日本现代财政学》，中国财政经济出版社1990年版，第173页。
[16]参见焦建国：《民主财政论：财政制度变迁分析》，《社会科学辑刊》2002年第3期。
[17]（美）c·h·麦基文：《宪政古今》，翟小波译，贵州人民出版社2004年版，第180页。
[18]参见魏建国：《代议制与公共财政》，《政法论丛》2005年第6期。
[19]《中华人民共和国宪法》第1条。
[20]《中华人民共和国宪法》第2条。
[21]参见《中华人民共和国宪法》第62条、第99条；《中华人民共和国预算法》第12条、第13条。
[22]田必耀：《预算监督之风劲起》，《人民之声报》2005年第83期第4版。
[23]根据已有报道，全国范围内仅有的几例人大切实运用审批权否决政府预算的例子包括：（1）1995年，河北省饶阳县人大审议预算时，针对预算安排不能保证文教人员工资，打了赤字的问题，经过两次否决，历时三个多月，第三次审查才予以批准。（12）2002年1月，湖南省沅陵县人大否决财政预算报告，4个月后，加开一次县人代会才批准预算报告。（3）2005年，新缰昌吉市人大常委会首次否决了市政府2004年财政决算和2005年上半年财政预算执行的报告，理由是市政府2004年追加预算支出和2005年上半年追加预算支出，支出前均未编制预算调整方案，也没有依法报昌吉市人大常委会批准，违反预算法的规定。（4）2009年3月，承德人大常委会在预审阶段两次将政府预算驳回。同上注；韩永：《“政府预算被打回”背后》，《中国新闻周刊》2009年第11期。
[24]戴志勇、蔡定剑：《如何全程看紧政府的“钱袋子”——上海市闵行区公共预算启示》，《南方周末》2009年3月19日。
[25]参见李忠：《国家机关行为的形式合宪性问题——全国人大通过〈关于国家机构改革方案的决定〉个案分析》，《法商研究》1999年第3期。
[26]参见《全国人民代表大会议事规则》第31条。《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》第2条则规定：国务院财政部门应当及时向全国人民代表大会财政经济委员会和全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会通报有关中央预算编制的情况，在全国人民代表大会会议举行的一个半月前，将中央预算初步方案提交财政经济委员会，由财政经济委员会对上一年预算执行情况和本年度中央预算草案的主要内容进行初步审查。
[27]《全国人民代表大会议事规则》第32条；《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》第3条。
[28]王海艳、戎明迈：《代表呼吁预算更透明》，《南方都市报》2009年3月7日。
[29]黄河：《深圳公民的“公共预算之旅”》，《南方周末》2008年11月5日。
[30]韩洁、罗沙：《今年中央财政第一时间上网公布》，《解放日报》2009年3月21日。
[31]黄秀丽：《一次有关信息公开的“行为艺术”》，《南方周末》2009年5月21日。
[32]赵凌、谢小红：《破解政府“财务机密”仍是难题》，《南方周末》2009年5月21日。
[33]参见《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》第2条。
[34]惠铭生：《代表能看懂的预算就是“阳光财政”了吗》，《中国青年报》2008年3月19日。
[35]参见《全国人民代表大会议事规则》第18条。
[36]刘剑文主编：《民主视野下的财政法治》，北京大学出版社2006年版，第248—249页。
[37]徐杨：《现行部门预算制度：缺陷分析、法律构建与配套改革》，载《财税法论丛——中国法学会财税法学研究会学术年会论文选编（2004）》，北京大学出版社2005年版，第119页。
[38]同前注[23]，韩永文。
[39]同前注[24]，戴志勇、蔡定剑文。
[40]苏永通：《五万亿财政收入怎么花，四学者公开呼吁公共预算透明化、民主化》，《南方周末》2008年2月28日。
[41]参见季卫东：《网络社会中的有限宪政革命》，http：／／artide．chinalawinfb．com/article—detail．asp?articleid=35139，2009年7月6日访问。
[42]周红云：《公共预算中的公民制度化参与——以浙江温岭为例》，载贾西津主编：《中国公民参与——案例与模式》，社会科学文献出版社2008年版，117～221页。
[43]同前注[24]，戴志勇、蔡定剑文。
[44]参见马骏、林慕华：《现代议会的预算修正权力》，http：／／www．budgetofchina．com/detail．asp?pararn=214，2009年5月18日访问；张献勇：《预算权研究》，中国民主法制出版社2008年版，第107～113页。
[45]（美）詹姆斯·陈：《论美国重大的联邦预算法》，白彦锋译，《经济社会体制比较》2008年第1期。
[46]同前注[44]，张献勇书，第135～142页。
[47]国会预算办公室（cortgressional budget ottlce，简称cbo）是设在立法机关内部的联邦机构，它由《1974年国会预算和扣押控制法》所设立，负责向国会提供经济数据。国会从此不仅拥有充足的资料来源，以对抗行政部门，而且总统的情报来源也不再具有绝对的优越性。
[48]james v satumo，crs report for congress rs20095：the congressional budget process：a brief orelview（nov．26，2008），http：／／www．house．gov／htbin／crsprodget?／rs／rs20095，last uisit on 18 may，2009．
[49]robert keith，crs report 98—721，introduction to the federal budget process（updaled on mar．7，2008），http：／／budget．house gov／crs—reports／98—721．pdf，last visit on 18 may，2009．
[50]蒋洪等：《公共财政决策与监督制度研究》，中国财政经济出版社2008年版，第137页。
[51]同前注[44]，张献勇书，第179页。
[52]同前注[36]，刘剑文主编书，第201页。
[53]参见蔡定剑：《公共预算改革的路径和技术》，《中国改革》2007年第6期。

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