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日期：2023-01-08 阅读量：0次 所属栏目：宪法
胡乔木与1982年宪法的修改
记者：今年是我国杰出的马克思主义理论家、政论家和社会科学家胡乔木诞辰100周年，也是1982年宪法实施30周年。胡乔木曾经为中央起草了许多重要文件，被誉为“党内第一支笔”。1980年9月10日，五届全国人大三次会议接受中共中央的建议，通过了关于修改宪法和成立宪法修改委员会的决议。请您向本刊读者谈谈胡乔木作为宪法修改委员会秘书长，对这次宪法的修改作出了哪些贡献？
程中原：好的。这次宪法修改工作经过了两年多时间。这部修改后的新宪法，于1982年12月４日五届全国人大五次会议通过。胡乔木作为宪法修改委员会秘书长，对1982年宪法的修改主要有以下几个方面的贡献。
第一，在宪法的总体结构上，坚持把“公民的基本权利和义务”放到前面，加强人民民主。杨尚昆在回忆胡乔木的文章中特别提到这件事，他说：“现在大家都知道，十一届三中全会的公报，叶剑英同志国庆三十周年的讲话，关于建国以来党的若干历史问题的决议，十二大党章，十二大的政治报告，1982年的宪法，这些带有里程碑意义的文献，都是胡乔木同志在中央领导下起草和修改完成的。他善于领会和贯彻小平同志和陈云等同志的指示，也善于吸收和概括大家的意见。他研究问题非常深入细致，修改宪法时，为了加强人民民主，尊重人民权利，把人民权利和义务从第三章提到第二章。在他指导下，对世界上一百一十一个国家现行宪法关于公民权利和义务的结构安排作了调查统计。”
在起草过程中，关于宪法的结构，发生了一些分歧。www.11665.COM1982年2月16日上午，中央书记处讨论修改宪法问题。会上，有人主张：在第一章“总纲”之后，接着写第二章“国家机构”，然后写第三章“公民的基本权利和义务”。胡乔木提出不同意见，认为：“公民的基本权利和义务”应该放在“国家机构”之前，紧接在“总纲”的后面；理由是：“权利与义务”是“总纲”的补充和继续，“国家机构”是程序问题，是为“总纲”和“权利和义务”规定的实质问题服务的。世界上大多数国家的宪法也都是把公民的权利和义务放在前面的。经讨论，意见没有统一。
当天下午，胡乔木让秘书告诉中国社会科学院法学研究所所长王叔文：请尽快把世界各国宪法结构中的权利和义务一章查一下，看看哪些国家把它放在前面，哪些国家放在后面，简单列个表。明晨９时前送到。王叔文等查了111个国家的宪法，其中101个国家放在前面，只有10个国家放在后面。胡乔木随即把这份材料送中共中央政治局常委会和书记处各同志阅。2月17日下午，邓小平找彭真、胡乔木、邓力群谈关于宪法修改问题。他说：从1954年到现在，原来的宪法已有近30年了，新的宪法要给人面貌一新的感觉。我同意胡乔木的意见，把“权利和义务”放在“国家机构”的前面。
此外，胡乔木在1982年2月27日在宪法修改委员会第二次全体会议上做《对宪法修改草案（讨论稿）的说明》时，还讲明了关于权利与义务不可分离的理论依据：“关于权利和义务不可分离，是马克思在第一国际的章程里面提出来的观点，就是没有无权利的义务，也没有无义务的权利，权利和义务是不可分的。在整个这章里面，都是贯穿了这个思想。”
第二，建议宪法应对“一国两制”作出相应的规定。为实现祖国统一大业，解决台湾问题和香港、澳门回归祖国的问题，邓小平提出了“一国两制”的伟大构想。在修宪过程中，胡乔木提出：宪法应对“一国两制”作出相应的规定。他起草了条文，这就是宪法修改草案的第三十一条：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度，按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”并在第六十二条关于全国人大的职权中作相应的规定：“决定特别行政区的设立及其制度。”后来，在实现香港回归的过程中，起草香港特别行政区基本法时，有些香港人士有顾虑，认为在香港实行不同于社会主义制度的资本主义制度不符合宪法，要求相应地修改宪法，明文规定在香港实行“一国两制”。有关负责同志答复说：宪法第三十一条就是为实行“一国两制”而作的特别规定，因而不需要修改宪法。在香港设立特区，制定《香港特别行政区基本法》，是有宪法依据，符合宪法规定的。
第三，建议宪法对恢复乡、村政权和农村实行义务教育有所反映，作出规定。关于农村义务教育，1954年宪法虽有规定，但实际并没有真正实行。胡乔木认为，在农村实行义务教育在修改后的新宪法中应该作出规定。1982年1月，胡乔木看到两件有关农村治安情况的材料，一件是《四川达县发生一起利用封建迷信造谣、称帝、奸淫、杀幼的特大案件》，一件是《辽宁一些地方赌博风愈演愈烈》，更感到解决这两个问题的紧迫性。１月10日，胡乔木为转送这两份材料写长信给邓小平、陈云并转胡耀邦等，提出恢复乡政府、村长和在农村实行义务教育两项重要建议。胡乔木在概述农村政治、文化落后状况后写道：“我建议中央下两条决心：（一）在今年内有准备、有计划、有步骤地在全国农村恢复乡政府、恢复村长（人民公社、生产大队、生产队仍作为经济组织保留不变），并普遍在乡级设立派出所。如把乡政府设在公社一级，据安徽省凤阳县试点经验，脱产干部比目前还可减少。这当然是一项繁重的工作，但不解决不行。故建议中央为此早日作一正式决定发给全党，在适当时机并可由人大常委会作公开决定。在农业生产责任制推广以后，仍希望生产大队和生产队兼负政权职能基本上是不可能的，至少是很困难的，势必造成许多地区的权力真空，使这些地区程度不同地成为这样那样坏人坏事的乐园。当然，这些地区的好人仍然占多数，但对坏人坏事无能为力，甚至会暂时地随波逐流。（二）必须坚持在农村实行义务教育，学龄儿童入小学，不许中途退学，成年农民入冬学。社会主义、合作制、精神文明都必须建立在有一定文化教育的基础上，这是马克思主义的一项基本原理。决不能幻想在愚昧、落后、文盲众多甚至日益增多的条件下实现现代化。在农村普及教育，诚然困难很多，这正如计划生育一样，虽困难也不能在原则上动摇。”
中央政治局常委会对胡乔木的这两项建议都很
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重视。邓小平于第二天（1982年1月11日）即写下批语：“我赞成乔木同志意见，如何实行，请书记处、国务院拟定。”陈云也在同一天批示：“我赞成乔木同志意见,尤其是第二个问题。”胡耀邦于１月12日批道：“将邓小平、陈云同志批语、乔木同志信和所附两个材料印成中央书记处讨论文件,安排时间讨论。”邓小平又于2月17日当面嘱咐彭真、胡乔木、邓力群：“政社分开问题要说,现在的宪法草案没说,只说人民公社是经济组织。”
中央书记处讨论通过胡乔木的建议后，胡乔木等即在宪法修改草案的相应条文加上：“乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。”为落实这一重要变更，中共中央和国务院先后发出相应的通知：1982年4月12日发出《关于宪法修改草案中规定农村人民公社政社分开的通知》；1983年10月，又发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》。
对普及义务教育问题，保留1954年宪法规定的“中华人民共和国公民有受教育的权利”，并加上“和义务”三个字，成为：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。”（第四十六条）
第四，提议设立国家审计机构，将审计监督制度列入宪法。胡乔木参与制订的1954年宪法，没有关于审计监督制度和机构的规定。当时认为社会主义国家的宪法跟资本主义国家的宪法截然不同。所以，只以苏联宪法为蓝本，没有作出设立审计机构的规定。1975年、1978年两次修订宪法，依然没有引起对审计监督工作的注意。在这次修改宪法的过程中，胡乔木查看了外国的宪法。发现世界绝大多数国家的宪法都有实行审计监督制度和设立审计机关的规定，而且审计机关的地位很高，有的直属总统，有的直属国会。审计长的任期长，地位相当于大法官。审计工作独立，任何人都不能干预。胡乔木由此想到，为使我国正在进行的改革开放和社会主义现代化建设事业健康发展，也应该确立审计监督制度。胡乔木认为，宪法应该将审计监督确定为我国的国家制度，在新宪法中作出设立审计机构的规定，并明确其职责与权限。于是，胡乔木于1982年1月上旬先同主管经济工作的副总理姚依林商量,取得他的同意。又先后同万里等商量，他们也都赞成。
1982年1月12日，胡乔木写信给财政部部长王丙乾，请财政部研究此事。第二天，胡乔木又致函王丙乾询问审计机构与财政部门之间的关系问题。随后，姚依林也给王丙乾打电话，说：“关于建立审计机关问题，我和乔木、万里同志一起研究过，同意乔木同志的意见，财政部按乔木同志意见研究方案。开展审计工作，这是真干，不是假干。这对财政工作是有好处的。”1月21日，王丙乾复函胡乔木：“遵照您一月十二日、十三日两封信的嘱咐，我们根据社会科学院法学研究所的两份资料，结合我部掌握的情况，整理了一份《外国审计机构资料》。现送上，请审定。”信中还提出：“财政部拟于三月间派人去西班牙、奥地利进行考察，以借鉴外国审计工作的经验。”1月28日，财政部给胡乔木、姚依林正式写报告，提出“关于建立审计机构的几点意见”，包括建立审计机构的必要性,审计机构的设置、任务、权限,以及具体实施步骤。胡乔木批示：“印发中央政治局委员、书记处书记、国务院副总理、人大党内副委员长考虑。”
2月17日,邓小平找彭真、胡乔木、邓力群谈修改宪法问题时表示:要写上审计机关的规定。至此，胡乔木设置审计机构的建议成为决定。
但对审计机关如何设置，一时没有定下来。一种意见是审计机关暂设财政部内，过几年再作为国务院的直属机关。胡乔木起初同意这种意见，后经仔细斟酌予以否定。因为财政部本身就是审计监督的对象，设在财政部内，岂非成了自己监督自己；同时，审计机构作为一个部的下属单位，也缺乏权威性，不利行使职权。还有一种意论文联盟http://见是设在人大常委会之下。胡乔木认为这也不是办法，因为人大常委会不便也无法来管许多具体事务。经与有关领导同志多次商量，最后确定还是采纳第三种意见，即直属国务院领导。胡乔木提出，宪法要规定:“审计机关在国务院总理领导下，依照法律独立行使审计监督权。”
1982年4月28日，五届全国人大常委会公布《中华人民共和国宪法修改草案》，交付全国各族人民讨论。在第六十条中，规定了实行审计监督制度，设立审计机关，开展审计监督等内容。
经过反复讨论，五届全国人大五次会议于1982年12月4日通过新宪法，列入了审计监督工作。在宪法第八十条中，“审计长”同国务院“各部部长、各委员会主任”一样，列为“中华人民共和国主席”任免的行政领导职务；宪法第八十六条，“审计长”列为国务院组成人员，并单列一条；宪法第九十一条，对审计机关的设立及其职权作出规定：“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行监督审计。审计机关在国务院总理的领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”
记者：有资料披露，彭真提出：修改宪法的时候，一定要理直气壮地坚持四项基本原则。这是这次宪法修改工作的基本指导思想。请问：胡乔木是如何体现这个指导思想的？
程中原：邓小平指出：新宪法要理直气壮写四个坚持；要写工人阶级为领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政；要写民主集中制；要写民族区域自治。彭真传达了邓小平的指示，指出：《历史决议》和十二大文件为宪法修改提供了重要依据。修改宪法的时候，一定要理直气壮地坚持四项基本原则，坚持人民民主专政，坚持民主集中制，坚持民族自治、民族区域自治
制度。彭真经过调查研究，提出四点意见：要以坚持四项基本原则作为修改宪法的总的指导思想；要从中国实际情况出发；只写现在能定下来的、最根本、最需要的；要以1954年宪法为基础。胡乔木在修改宪法序言和总纲时，特别注意体现邓小平和彭真提出的修改宪法的指导思想和重要原则，使1982年宪法既能科学地总结社会主义发展的历史经验，又能准确地表达新时期新任务对国家政治生活提出的新要求。胡乔木在1982年2月27日所作的宪法修改草案说明，鲜明地体现了这一点。在2月全国政协讨论宪法修改草案时，有的委员对总纲第一条“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、人民民主专政的社会主义国家”提出意见，认为人民民主专政一语不合逻辑，民主和专政是对立的，剥削阶级已经消灭，专政失去了对象，这样写也不符合我国的国情。有的委员提出，把四项基本原则写入共产党的《历史决议》和章程是无可非议的，但要不要写进宪法的序言里就值得考虑了。还有的委员提出，总纲第三条规定全国人大有对国家机关、审判机关、监察机关进行监督的职能,而对全国政协,只在序言里提了一下它是“统一战线组织”，为什么不把政协的“政治协商、民主监督”的职能写进宪法呢？全国政协副主席刘澜涛向胡乔木反映了政协委员的这些意见。
胡乔木在宪法草案修改说明的第一个问题中，着重谈了坚持四项基本原则、加强人民民主的问题。他说：“这次宪法修改草案，加强了人民民主，也就加强了以人民民主为基础的人民民主专政、民主集中制。”在党的十一届六中全会通过的《历史决议》中，对于过去30年基本经验的总结中，专门有一条讲这个问题。他指出：“这次宪法的修改，就是按照这样一个精神来进行的。”胡乔木就宪法草案总纲中关于人民民主专政的任务和对象、国家机关及其工作人员同人民的关系、国家的职能、武装力量的性质与任务等规定作了说明，讲了八点。胡乔木指出，这些加强人民民主的规定，“大部分都是以前历次宪法所没有规定，或规定得不充分的。在这次修改的草案里面，作了新的规定。”对这次宪法修改草案中关于公民权利和义务的各种规定，胡乔木分12点，逐一作了说明。胡乔木指出：“上面一共说了二十点，这二十点都是加强了人民民主,加强了人民民主专政,也加强了民主集中制。”“宪法在保障人民民主，保障人民民主专政方面，比之过去的宪法，作了很大的修正和补充，使这个制度用最高的权力加以实现，全国人民和全体国家机关都要为这些原则来奋斗，任何人不能违反。”
记者：据说，在修改宪法过程中，关于是否恢复设立国家主席的问题存在分歧。胡乔木在这个问题上的态度如何？
程中原：中华人民共和国设立国家主席是1954年宪法做出的规定。在“文化大革命”中，国家主席受到迫害，其权力被取消、剥夺。在林彪集团阴谋篡夺党和国家最高权力的情况下，是否设立国家主席，一度成为政治斗争的焦点。在特殊的历史背景下，1975年宪法取消了国家主席的职务。1978年宪法继续沿袭了这个做法。这次修改宪法，要不要恢复设立国家主席，成为必须解决的一个重大问题。对此，中央酝酿了一年多时间，一直未能做出决断。1981年12月4日，彭真致信胡耀邦并中央常委，提出：“关于国家主席问题，需要中央作最后的决定才能提交修宪会讨论。关于这个问题，草案大体是照抄1954年宪法的条文，供中央考虑作最后的决定。”1982年2月20日，中央政治局扩大会议讨论宪法修改草案，关于设立国家主席，意见仍不一致。邓小平主张设，有几位同志不主张设。他们的理由是：如设，只有小平同志担任主席，这样又增加他的很多事务，对健康不利。邓小平说：除了我，别人也可以当嘛！当天没有得出结论，确定23日继续讨论。胡乔木认为恢复设立国家主席是关系到国家长治久安的大事，遂于2月22日上午给胡耀邦、万里、习仲勋、杨尚昆写信，请他们在23日的政治局会议上发言，大力支持小平同志的意见，说这是一件关乎党和国家政治生活正常化的久远的大事。此信又加送彭真。22日下午，彭真在人民大会堂主持召开人大常委会第22次会议。会后，彭真找胡乔木和胡耀邦、万里、习仲勋、杨尚昆说，同意乔木同志的意见，要支持小平同志恢复设立国家主席的设想。在明天的政治局会议上，他要发言，希望别的同志也发言。第二天政治局会议，意见一致，恢复设立国家主席的问题得到解决。27日，宪法修改委员会举行第二次全体会议，胡乔木作宪法草案修改说明,明确地说：“现在我国各方面都恢复了正常，因此，从国家多年的惯例着想，还是在修订宪法草案时考虑恢复国家主席比较适宜。这是表明国家的正常化，国家的稳定。”
恢复设立国家主席的意见得到与会人员的广泛赞同。费彝民委员（香港《大公报》社长）致信宪法修改委员会说：“详细读了宪法修改草案（讨论稿），又听了胡乔木秘书长的扼要说明，衷心感到满意。我完全同意第三章第二节恢复中华人民共和国主席的条款。我们这么大的国家不应该长期‘群龙无首’。”
接着而来的问题是国家主席的职权该怎样规定为宜。1954年宪法对国家主席职权规定具体，职权很大。1954年宪法第42条规定：“中华人民共和国主席统率全国武装力量，担任国防委员会主席。”第43条规定：“中华人民共和国主席在必要的时候召开最高国务会议，并担任最高国务会议主席。”新的宪法如何规定为宜？邓小平于1982年4月5日找彭真、胡乔木谈宪法修改问题时对此作了指示。他说：“总理是国家首脑，主席是荣誉职务。主席写得虚一点，不要规定有什么实权。条文要缩短。要彻底研究一下，看看外国实行内阁制的国家关于主席是怎样写的。”第二天上午，胡乔木即
向几位副秘书长传达了邓小平指示精神，并说：“根据小平同志提出的国家主席职权要虚、总理职权要实的意见，除规定能做什么外，还要规定不能做什么。宪法要有法律意义，不要走形式。”胡乔木还提出：“建议国务院设国务委员，减少副总理。部长不一定是国务委员。”按照邓小平的指示和胡乔木的意见，关于国家主席的职权，宪法修改委员会决定不沿用1954年宪法的规定，修改为：“第八十条中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，公布法律，任免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长，授予国家的勋章和荣誉称号，发布特赦令，发布戒严令，宣布战争状态，发布动员令。”“第八十一条中华人民共和国主席代表中华人民共和国，接受外国使节；根据全国人民代表大会常务委员会的决定，派遣和召回驻外全权代表，批准和废除同外国缔结的条约和重要协定。”
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