摘要：人民代表大会制度是我国的根本政治制度，加强人大的监督职能是坚持和完善人民代表大会制度和发展社会主义民主的必然要求。但就当前来看，我国没有建立起行之有效的宪法监督制度，人大常委自身监督机制尚有缺憾，监督工作面临体制障碍，人大监督文化并没有形成，从而制约了我国人大监督制度功能的充分发挥。基于对此现状的分析，进一步探讨加强和完善人大监督职能的对策。
关键词：人民代表大会 监督职能
在我国主要确立了国家权力机关监督、司法机关监督、国家行政机关监督等多种监督形式，其中权力机关则是最主要的监督主体。
我国宪法规定中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人大和地方各级人大。全国人大和地方各级人大都由民主选举产生,对人民负责, 受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会民主选举产生, 对它负责, 受它监督。人大监督是坚持和完善人民代表大会制度及实现法治的具体要求，也是树立宪法权威、维护法制统一的关键。
一、 人大监督概述
（一）人大监督的定义
我国人口众多、民族成分多样，要依靠一支数量庞大的兼职的人大代表来履行繁重的复杂的各项职能，显然不现实。况且通常情况下，人民代表大会会议每年举行一次。为弥补上述缺陷，宪法规定县级以上各级人大设立常委会，作为人大的常设机关，处理日常工作，它的组成人员是人大的常务代表。在我国，人民代表大会和人大常委会都是国家权力机关，都有行使监督职能的权力。人大监督包括对其自身的监督和对“一府两院”的监督。Www.11665.cOm
新出台的《各级人民代表大会常务委员会监督法》明确了各级人大常务委员会行使监督职权，对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法。
本文所研究的人大监督主要是指各级人民代表大会常务委员会对“一府两院”的工作依法进行指导、审查、督促，并在此基础上行使相应的审议批准、决定、罢免等职权的过程。监督内容包括法律监督和工作监督两方面。
（二）人大监督的价值
人民代表大会制度是我国根本的政治制度,人民代表大会是我国公民民意表达和政治参与的国家机关，人大代表人民掌握和行使国家主权。因此，人民代表大会在性质上是具有国家性、人民性和绝对权威性的最高层次监督主体。
监督，就是对国家权力的运行加以控制以期预防和消除权力滥用行为的发生和蔓延。监督是实现国家权力系统内在稳定的必要机制，是防范和纠正国家行为偏差的强制措施，是保障和提高国家决策效能的理想途径，是克服国家权力自毁基础的补救手段，是现代国家职能中具有相对独立意义的一种职能。
监督权是人民代表大会代表人民行使的国家权力之一。从理论上讲，国家监督权力的基础是人民群众的民主监督，广大人民是实施国家监督的根本主体，人大代表人民行使监督权就成为国家监督体系的重要构成部分。政府等国家机关接受人大监督，就是接受人民的监督。不承认或不尊重国家权力机关的监督，就是不承认或不尊重人民的政治权力；动摇了国家权力机关的监督权,就是动摇了人民当家作主的地位。
在近代各国宪政史上，国家机关的分权和相互制约是普遍性的规律。分权学说的精髓是分权和制衡。权力不受制约必然导致腐败，这是一条亘古不变的规律。在我国的宪政实践中，在批判资本主义“三权分立”学说的同时，往往忽略国家权力分工和制约的必要，讳言监督，没有很好地解决敢于监督和善于监督的问题。我们的人民代表大会制度的监督理论与“三权分立”的分权制衡理论有着本质的区别，国家权力机关监督的实质，是根据人民主权原则，对国家行政、审判、检察机关的制约和规范。是把资本主义国家少数统治者或者国家机关之间的分权制衡 ,变成人民群众对国家机关的监督。这种监督是通过人民代表大会实现的最高层次的监督 ,是国家监督制度的基础。
二、人大监督弱化的现状及其成因分析
随着我国人民代表大会制度的不断完善和发展，人大监督制度功能不断得到强化，人大监督在国家监督体制中的地位和作用越来越重要，为建立社会主义民主政治，实现依法行政,保障我国公民的基本权利发挥了重要推动作用。《监督法》的制定和实施，有效地规范了人大监督制度，在一定程度上弥补了以往人大作为“全权机关”职权的虚化,夯实了维护法治、保障宪法和法律实施的制度基础。然而，从总体上来看，当前我国各级人大监督职能仍需强化，人大监督表现出抽象性监督多，实质性监督少；弹性监督多，刚性监督少；一般性监督多，跟踪监督少；事后监督多，事前事中监督少等特点 。监督工作仍是人大工作的薄弱环节，其监督职能有待进一步发挥。究其原因,笔者认为影响人大监督职能发挥的因素主要有以下几个方面。
（一） 宪法监督制度不完备
依法治国的核心就是依宪治国。宪法监督是法治国家的法制保障。江泽民同志曾指出“完善监督法制，建立健全依法行使权力的制约机制，首先就应加强对宪法和法律实施的监督。”
我国宪法赋予了全国人大及其常委会监督宪法实施的权力。对于宪法监督应该既包括特定机关对国家立法的合宪性审查，也应该包括对人民代表大会产生的其他国家机关的遵守宪法的具体活动的监督。但是，“实践中我国宪法监督主体所进行的宪法监督，无论是事前的，还是事后的，至多只是就法律法规是否与其上位规范相抵触的问题进行审查，这种只停留在抽象监督范围的宪法监督距完善的宪法监督距离甚远” 。我国的宪法监督制度主要存在以下缺陷：
1．宪法监督程序不明确。宪法没有规定人民代表大会及其常委会的宪法监督的具体程序，在实际中就套用了立法程序。这样，向全国人民代表大会提起合宪审查的主体一般通过“要求”或“建议”形式提出后，全国人民代表大会常委会是否受理、怎样具体审理及结论如何都没有具体规定，更谈不上透明度；县以上人民代表大会怎样保证宪法在本行政区域的执行更是不明确。
2．宪法监督内容不够全面。根据宪法规定，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，一切违反宪法和法律的行为都必须予以追究。这里必须明确的是违宪不同于违法，违宪是国家行为，不是个人行为，是指国家机关制定的规范性文件违宪和国家机关及其组成人员的职务行为违宪。事实上，我国的宪法监督只限于立法的合宪性审查，对特定主体的具体行为的宪法监督还从未实施过，这样一来，“一府两院”滥用权力和越权等违反宪法的行为得不到应有的违宪制裁。
3．宪法监督权的实施缺乏可操作性。对于宪法监督、宪法保障和特定国家机关的违宪行为进行追究的制度，外国主要是通过建立相应的违宪审查制度来制裁违宪立法和违宪行为的。我国没有建立违宪审查制度，《监督法》规定的法律法规实施情况的检查和规范性文件的备案审查显然缺乏刚性效力。
（二）人大常委会运行监督机制弱化
我国宪政体制下，人大的监督职能主要由人大常委会来履行。《监督法》的出台规范了人大常委会监督制度的法制化，基本明确了监督对象、监督内容、监督方式和监督程序。但是人大常委会自身运行的监督机制弱化是不可逃避的问题。主要反映在两个方面：
1．人员问题。由于各级人大常委会专职化程度低，而多数委员年龄又偏高，人大常委会被看成是“安排老干部的场所”，这“一低一高”现象从客观上影响了人大常委会监督力度的发挥。
2．自身监督问题。人民代表大会对人大常委会的履职监督不够，使得人大常委会委员缺乏责任意识，履职热情不高，工作消极，没有及时而充分地履行宪法和法律赋予其的监督职能。
（三）人大监督面临政治体制障碍
在我国，最核心的政治体制问题还是党政领导体制问题。对我国政治制度的分析,不能忽视中国共产党的特殊政治作用。中国共产党作为我国的执政党,具有完整、系统的管理体制，使我国客观上存在两个公共管理系统，一是国家公共管理体系，主要由人大、政府和司法机关组成；二是执政党公共管理系统。
人民代表大会是国家的最高权力机关，而中国共产党是我国政治体制中的最高领导机构。这种体制客观上要求中国共产党与人民代表大会在职能侧重上有所区别。我国人大处于这种独特的政治体制之中，有中国特色的政治体制决定了我国人大地位和作用的特殊性。决策权、执行权和监督权这三种权力中，决策权是核心，执政党掌握这一权力，事实上也就控制了政治领导权。
从职权侧重的角度来划分，我国的政治体制现状是党委行使决策权、政府行使执行权、人大行使监督权。由于我国宏观政治体制缺乏有效的监督职能，党委的决策权和政府的执行权在行使过程中存在的问题常常得不到及时的纠正，因而监督权成了我国政治体制中的薄弱环节。
由于长期存在的党政不分、以党代政的体制惯性，在国家权力运行实践中，党委往往直接决定本行政区域内的重大事务，甚至包括重大的行政事务和司法事务，党委的某些重大决定有时不经过人大依照法律程序讨论和决定，就直接交由行政、司法机关去执行，有时党委还与政府共同决定某些事务，对于党委的决定及其由行政、司法机关在实施中出现的问题，人大如何进行监督和纠正还缺少具体制度安排。另一方面，在人大对某些行政和法律行为监督时，在实践中往往会最终 “监督到党委头上”，转变成为人大对党的直接监督，而人大又是受党委领导的。因此，党的领导与人大监督的关系问题便成了一个影响人大监督职能发挥的政治体制难题。
（四）人大监督的政治文化还没有真正形成
大多数人认为，人大监督不力的问题重心在于制度设计。但笔者认为，从深层次上追根溯源，是一个政治文化问题。政治文化是政治体制之母。马克思主义认为，人们自己创造自己的历史，但是他们并不是随心所欲地创造，并不是在他们自己选定的条件下创造，而是在直接碰到的、既定的、从过去继承下来的条件下创造。在传统中国政治文化中，由于缺乏社会监督和人民监督的政治文化环境，从而使现代宪政意义上的人大监督，难以发挥巨大的政治思想导向、政治评价等功能,从而影响着我国人大监督权威的形成和树立。
改革开放以来，随着人民政治参与意识的增强，社会各方面对人大监督的理性认识虽然比过去有所提高，但这种认识的程度还不够深入。从被监督者来说，一些被监督者还缺乏自觉接受监督的观念，在行为上有时还规避人大监督。有人认为，共产党是执政党，有了党的领导和监督,人大的监督不过是“走走形式”；人大是“大牌子，空架子，闲着没事找岔子”，对人大开展的监督活动不屑一顾；有的地方甚至出现了人大让其汇报工作不到场，人大评议其工作不参加的现象。另一方面，作为监督主体的人大及其常委会的主动监督意识不强。一些地方人大在开展监督工作中畏难情绪较重，有的代表还存在“党委不点头，不能监督；政府不高兴,不敢监督；遇到疑难问题，不会监督”的现象；有的代表抱着做“好好人”的态度，怕认真监督搞僵了关系，怕得罪人；有的代表怕越权、怕麻烦，往往从支持配合方面考虑多，从认真履行监督职能方面考虑少。
三、加强人大监督职能之对策研究
（一）进一步完善宪法监督制度
1．设立宪法监督委员会
根据我国宪法规定，全国人民代表大会及其常委会是我国宪法监督机关。从人民代表大会这一政体上看是适宜的，但是实践上难以实现。全国人大及其常委会任务重、没有足够的时间和精力进行调查研究，而且其人员成分多样、素质层次不一，难以胜任宪法监督对专业化和技术性的要求。
从当前趋势看，可行的做法应当是从建立宪法监督的专门机关着手，使违宪审查专门化和制度化。根据我国的人民代表大会制度，可以在全国人大下设宪法监督会，在全国人大闭会期间，受全国人大常委会领导。
宪法监督委员会不仅可以审查全国人大及其常委会制定的法律、行政法规、规章和地方性法规、规章，更重要的是，可以依法审查由全国人大及其常委会选举任命的“一府两院”的工作及其组成人员行为的违宪性，并向全国人大及其常委会提出报告和处理意见。通过对其行为合宪性进行监督，协调其工作，保证“一府两院”工作的合法性和有效性；还可以受理人民群众对“一府两院”及其工作人员的申诉和意见。相应地还可以在地方人大下设与宪法监督会相应的地方上的违宪监督机关，配合地方人大监督宪法的实施。
2．对违宪行为的处理应该明确规定。虽然宪法第67规定了全国人民代表大会常务委员会“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令” ， “撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”，但是，这种撤销的方式并不具有强制性和制裁性，不能对这些主体的违宪行为起到刚性制裁作用。应明确规定，追究违宪主体的法律责任，使“违宪的主体必须承担相应的法律责任，接受适用宪法的机关给予的制裁” 。对于国家机关及其工作人员的具体违宪行为更应该明确追究其法律责任。
（二）加强人大常委会自身运行监督机制
要改变目前人大对“一府两院”监督不力的局面，除了完善宪法实施监督制度，还离不开对人大常委会的运行监督机制的加强。
1．人大常委专职化
实现常务委员会委员的专职化，是加强常委会组织建设的重要方面。人大常委的专职化实质上是指在担任人大常委会组成人员期间不再在非权力机关的其他任何部门或单位担任任何职务或从事具体工作。
目前看来，各级人大常委会的专职化程度还不高。推行人大常委专职化，有利于委员地位的中立性，专业化监督职能的发挥。
2．设立人大常委责任制及追究机制
由于人大常委责任制的缺乏，使得部分责任意识不强的委员包括专职委员，履职热情不高，未尽职责，影响了人大常委会作为常设机构对“一府两院”监督弱化。
人大常委责任制，是指明确规定人大常委会履行职务活动的职权与职责的管理制度。它应当包括两方面：一是人大常委所拥有的职权及其行使的具体规定；二是人大常委未履行好职责而应负的具体责任及其追究机制。这将有利于各级人大常委会委员不断提高自身素质和工作的能动性和积极性。
（三）理顺党的领导与人大监督的关系
共产党在国家政治生活中处于领导地位，但这并不意味着党的权力是无限的，党的领导权应受到宪法和法律的限制。党的十六大报告提出要依法执政，要加强对权力的制约和监督，重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督。这实际上就是要求对执政党的权力加以制约和监督，以增强全社会对执政党的合法性认同。这种监督和制约得以落实，在根本上有赖于宪法权威的树立和社会主义民主宪政的发展。
在现行政治体制下，对执政党的权力制约和监督，只能依靠执政党自身的监督机制发挥作用，而难以纳入宪政体制框架，因此，在强调依法治国的同时，也应强调依法治党，使党本身在宪法和法律框架内活动。这应是我国人大制度得以进一步完善的第一要务，也是使社会主义政治文明建设迈上新台阶的必经途径。
党的领导必须跳出旧体制的局限，彻底理顺各级党委和政府、司法机关的关系，最重要的是突破传统的党政不分的工作习惯，改变党政共同决策、联合行文的传统做法，彻底从具体繁杂的行政和司法事务中解脱出来，使党的领导从直接领导执行机关，上升到加强对国家权力机关的领导，把各级党委主要领导的精力转向通过权力机关进行宏观决策和开展监督，建立党对人大的绝对领导、人大对“一府两院”的绝对监督的体制。为此，必须加强人大的组织建设，人大常委会组成人员由党委推荐并职业化，人大常委会的委员在党内要有相当位置，人大常委会的领导人在党内的职务要高于“一府两院”领导人在党内的职务，这有利于加强党对人大的领导和增强人大的监督力度。
（四）加强人大监督文化创新
人大监督职能的缺位和监督权威的缺失，从形式上看是一个政治监督体制与机制的问题，但从本质上却是一个政治文化的问题。在我国人大监督体制创新的过程中，传统的官僚体制政治思想、政治价值、政治心理习惯依然存在，并成为阻碍人大制度创新的深层因素。因此，加强人大监督，既要注重体制与机制的创新，也要重视民主政治文化的建设，否则人大监督权威缺失的问题将难以从根本上获得解决。
在依法治国、建设社会主义和谐社会的大背景下，我们必须大力弘扬社会主义民主和法制，增强人民群众政治参与的积极性，增强人大代表履行监督的权力意识和责任意识，营造有利于人大监督制度创新的文化环境。比如加强普法教育、人大常委会委员专职培训。
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