论在人民主权原则下建立分权制衡的宪政体制—完善人民代表大会体制下的国家机构

【内容提要】“三权分立“和“议行合一“原则都在一定程度上揭示了权力运行的规律，二者没有意识形态上的鸿沟。我国在建国初确立的议行合一制的政权体制里就存在相当程度的分权制度。国内环境的稳定和市场经济的发展，要求进行更深化的政治体制改革。应确立人民主权原则下的分权制衡的政权体制，既确保权力属于人民，又保证权力的正确行使。在人民代表大会制下，国家元首、人大常委会、行政机关、司法机关、检察机关、军事机关居于平等的地位，分工负责、互相监督，有利于保证权力行使的顺畅和正当。

　　【关键词】三权分立 议行合一 人民主权 政权体制 监督制约

一、引言

　　经济基础决定上层建筑，上层建筑对经济基础有反作用。[1]经济体制改革达到一定的深度，原先赖以建立的政治体制必须做出更大的改革以适应经济继续发展的要求。每个正确政治决策的做出都是建立在对当时社会政治、经济、社会情况准确把握的基础上的。针对“文革”及“十年动乱”造成的混乱局面，党中央作出了集中精力进行经济建设的决策，顺乎民情，二十多年来，我国的经济发展迅速，社会稳定进步。以经济建设为中心，将永远是我们的主要路线。[2]但是也要避免偏重物质建设，回避政治领域的改革的倾向。“经济发展与政治稳定是两个独立的目标,一个方面的进步未必就同另一个方面的进步有关。”[3]二十多年来的发展已经使开国以来建立的政治制度容许的经济发展的容量发挥到了极致，虽然我们进行了政治体制改革，但仍是在原体制内对具体的执行方式的变革，没有对体制本身进行改革。wWW.11665.com原体制是在建国初借鉴苏联模式，并结合我国实际建立起来的，其指导思想是马克思主义的国家理论。其经济基础是社会主义公有制和计划经济。改革以来的探索，我们坚持社会主义方向没有改变，但是也破除了很多对社会主义认识上的误区，纠正了意识形态上的偏见。我们当今正致力于发展社会主义市场经济，建设以人权保障为核心的政治文明，原有政治体制框架已无法容纳新的发展的需要，不进行深刻和广泛的政治体制改革将会造成社会发展停滞，甚至导致各种新生的发展动力被压制，形成混乱的状态，对社会造成破坏性的后果。

二、“三权分立”与“议行合一”原则的认识和解读

　　任何理论都来源于社会实践，对社会实践进行归纳、总结、抽象、推理、再加上理性设计，产生的理论成果将进一步指导社会实践。任何理论都不应该被教条化，被奉为绝对正确的经典。成功的社会革命和社会实践从来不去依赖既成的理论，而至多把既成的理论作为行动的武器，一旦取得胜利便适时对原有理论根据现实的需要予以变更。教条化的结果是对理论的背叛，最终只会走向失败，所以马克思说他自己并不是马克思主义者。[4]

　　“三权分立”学说是资产阶级革命的理论武器，也是资产阶级政权的组织原则。但“三权分立”的形成也经历了一个不断发展的过程。古希腊就产生了“三权分立”思想的萌芽，代表人物是亚里斯多德。[5]但真正现代意义的三权分立思想形成于英国的洛克。洛克根据当时英国的政治实践提出的实际上是立法权和行政权的两权分立。[6]后来孟德斯鸠根据法国革命的需要，对英国革命成果的推崇，和对洛克思想借鉴，根据权力的不同性质确定了三权分立的思想。[7]至此三权分立思想成了资产阶级组织政权的基本原则，几个世纪来为资产阶级国家政权的行使提供了可靠的体制框架。使得资产阶级在对权力的争夺中，虽然政坛动荡而不至于崩溃，各种社会上的矛盾能够得以化解和协调。虽然经历过经济危机和工人运动的冲击，但政治基本上能够恢复稳定，并且能调整社会资源的分配，重新实现经济的发展。“三权分立”的价值在于对国家权力的合理分类，不同的权力由不同的国家机关行使，预防了权力的专横和滥用。但是这一理论本身并非自动能够解决各国政权的合理行使问题，采用“三权分立”制的国家也根据各国的不同情况对其进行了不同的解释，进而采用了不同的制度设计。美国是比较典型的三权分立体制，但随着社会情况的变迁也在不断的改变，行政机关的权力出现不断扩张的趋势，很大范围内行使了立法权和司法权，现行体制侧重于权力的制衡。[8]法国适应资产阶级革命的需要，最显著的特点在于将行政诉讼本来属于司法权的领域，划归行政系统，同样实现了对行政权力滥用的控制。[9]三权分立思想的精髓在于权力的分立和制衡，是实践证明了的适应权力运行规律的，我国进行的政治体制改革也应该予以借鉴，将我国现阶段内国家权力的职能进行划分，加强互相制约和监督，防止权力的滥用。

　　“议行合一”原则是马克思主义经典理论家首创的。将议事功能和执行功能合二为一，有助于加强议事机关的责任感，克服资本主义议会“清谈馆”的弊端。[10]也能使得执行机关严格地按照议定的政策执行，避免产生执行上的任意和武断。“议行合一”也保证了较高的效率。“议行合一”原则曾一度被社会主义国家奉为政权的组织原则，但实际上实行了权力的分工。“议行合一”制度只在革命时期适应了应付急剧变化的时局需要。“议行合一”在小的范围内也可以使用，并取得良好的效果，保证人民直接行使权力；但是“议行合一”制度在和平时期，一个大国范围内很难凑效，因为人民很难监督政府，而权力容易腐败是其本性，绝对的权力导致绝对的腐败。[11]我们提倡共产主义理想但不能忽视了现实人性中自私的本性，对权力行使者给予了过高的信赖和期望。生活于现在社会里的人就难以避免各种社会力量的左右和自己欲望的驱使，寄托于自身的道德约束力远没有来自外界的制度约束可靠。国家机构间的配合和协调是必要的，尤其在政权尚未稳定，社会可能出现动荡的时代。在和平发展时期权力的正当行使本身是社会稳定的基础，也更是社会发展的条件。权力的制约和监督制度应该完善，既要保证人民对权力的监督，更要在权力内部实现监督和制约，权力对权力的监督是更为可行和有效的。让权力的各个部分各司其职的基础上，互相监督和制约，促进权力整体的运行效率，也能提高人民对政府的信任。权力间的配合和协调仍然也是必要的，其目的在于促进权力运行的效率，为社会发展、人民利益作努力，而不是产生互相的包庇和容忍，为了维持既成的利益格局而忽视权力行使的根本目的，视人民的根本利益等而下之。

　　我国也曾经把“议行合一”作为我们社会主义国家的政权组织原则，但现在基本上澄清了这一看法。[12]当然对“议行合一”的认识也决定于对权力性质的看法，如果认为国家权力不可分割，而我国的国家一切权力属于人民，人民代表大会是国家的权力机关，同时也是议事机关。而其它由它产生的国家机关只是它的执行机关，是其本身的组成部分，权力的主体只有一个，当然就是“议行合一”了。而这样的议行合一体制下并不禁止权力的划分和制约。而如果议行合一体制下，议事机关和执行机关合为一体，既进行立法工作，也进行执法和司法行为，显然是违背权力运行规律的。实际上社会主义国家在政权建设上都不同程度上实行了分权，只是在这种分权的程度会受到议行合一原则的限制，而更多的是来自观念上的限制。一旦分权遇到了阻碍往往以议行合一原则来作一解释，而不能立足于实际的需要进行理性的分析。

　　可见，“三权分立”和“议行合一”都是革命时期被作为思想武器使用的，这两种模式都在革命时期发挥了巨大的理论和实践意义。但在具体的制度设计中从来没有绝对的分立和合一。“议行合一”强调议事和执行两种职能的一致和配合，提高政府的效率，有助于人民主权得到保障，避免破坏势力对人民政权的侵扰。“三权分立”强调权力的划分和制约，避免权力的滥用，有助于不同的利益集团借助国家权力的行使表达不同的意志。这两种制度并不当然的属于某种社会制度所专有，两者的优点应充分利用，既要使得权力在本质上具有一致性，在行使中代表人民的意志；同时，又应该将权力分割，防止权力行使过程中滥用，用权力对权力进行制约，最终达到为人民利益服务的目的。而我国现在应强调权力的划分和制约，突破传统观念上“议行合一”的束缚。其实，我们坚持的“议行合一”原则时，也并没能真正使权力的行使符合人民的意志，权力滥用、贪污腐败现象屡禁不止，这有权力没有进行合理划分的原因，也有因为权利对权力监督的制度不完善的问题存在。所以我们强调了分权和制约，同时也要加强人民对政府的制约，真正保障国家权力属于人民。

三、我国现行国家机构组织原则的分析

　　我国《宪法》规定：国家一切权力属于人民，人民行使权力的机关是人民代表大会及其常务委员会。国家的行政机关、人民法院、人民检察院，由人民代表大会产生，对人民代表大会负责。人民代表对人民负责。我国这样规定的目的是体现国家权力属于人民，因而一直以来认为我国的国家机构实行“议行合一”制。全国人民代表大会及其常务委员会是国家权力机关，同时也是立法机关，国务院是国家的行政机关，人民法院是审判机关，检察院是国家的法律监督机关。各个国家机关行使不同的国家权力，形成了分工负责、互相协调的局面。只不过这种分权是不彻底的，还有一种集权的倾向，注重于相互间的配合和协调。当然这也是建国时间不长，权力有进行统一和集中的必要。而当今我国经济建设已逐渐步入正轨，社会稳步发展，国内环境和平，阶级斗争已经消失，各种社会主体都以积极的姿态追求自己的权利，一个自由、多元的社会正在形成，各种发展的内在动力正在形成欣欣向荣的局面。国家权力的正当行使是社会和谐发展的基础，也是充分调动各种积极性的条件。国家权力体制应该应社会发展的需要作出适当的变革。

　　我国现行政权体制是建国初期设置的，主要目的在于巩固人民政权，强调权力的集中行使，强调国家权力的人民属性。人民代表大会制适应了这种要求，也基本上适合我国的国情。“议行合一”制能够体现国家权力属于人民，就一直被认为是我国的政权组织原则。而实际操作中人民代表大会并未行使真正的最高权力，只是适应了权力集中的需要，促进了国家机关之间的配合和协调。国家权力的职能也作了相应的划分，国家机关之间分工负责，实行责任制原则，以保证国家权力的正确行使。这种分工负责的政权体制，在民主集中制原则下，实现了权力的分立和集中的不同需要，客观上适应了建国以来我国政治情况的需要，基本上是适合我国国情的。所以总的说来，我国的政权体制是在马克思主义国家学说的指导下，根据我国的具体情况确立的。坚持人民主权原则，实行了一定的权力划分和负责机制；因而现行的制度框架具有一定的可塑性，给我们的政治体制改革提供了足够的空间，只要我们能够摆脱以往理论教条化的影响，摆脱“议行合一”原则对必要的分权的观念上的限制，充分研究现实情况，在原有的框架内进行重组和完善，就能建立起适应经济发展、政治文明、社会和谐需要的宪政体制。

四、我国现行国家机构运行中存在的问题

　　当今我国的国情和建国初期、以及改革开放初期已大不相同。市场经济体制的建立、法治政府宪政国家政治目标的确立、加入世贸组织融入全球一体化，都对中国社会产生了深刻的影响。中华大地正焕发出勃勃生机，中华民族的复兴初见端倪。中国社会将迎来一场激烈的剧变。而在这场政府推动型的社会改革中，政府的影响仍然将是决定意义的。民间的力量一旦被充分调动起来，又对政府提出了更高的要求，形成对政府的一种压力。目前国内环境基本和平、稳定，经济建设逐渐迈上正轨，社会不同的主体积极投身于社会建设。经济体制改革的成效日益明显，经济发展对政治体制提出了更高的要求。如何保障不同利益主体的权利，政府如何正确引导社会的发展，社会新萌发的矛盾如何解决，都要求政治体制更彻底的改革，容纳经济进一步发展的要求、社会文明进步的要求。我国在经济体制改革的同时也进行了政治体制的改革，主要是行政方式的改革，局限于行政领域较多。[14]行政体制改革取得了显著的成效，配合了经济体制改革，使市场经济逐渐走上正轨。正在开始的经济发展浪潮中，原有的政治体制已不能满足发展的需求，不能摸着石头过河般地走一步看一步，要放开思路，构建成熟完善的政治体制，使政府的行为在社会发展变化中挥洒自如、有条不紊，担当起经济建设的主导者，成为人民权利的保护者。现行体制据以建立的应付社会动荡的历史环境已经不复存在，社会环境的变化将主要依赖于国家权力的正当行使。新的政权体制中，集中应缩小，民主应扩大；集权应限制，分权要实行；配合和协调机制应让位于监督制约和配合协调并重机制。

　　针对新形势的需要，现行体制主要问题在于分权不明确、甚至不合理，监督制约机制不健全、甚至缺乏的状况。国家权力的职能的划分也是根据特定的国情决定的，西方的三权划分法基本上符合权力的特点。孙中山先生根据我国的历史传统将国家权力划分为五种权力，无疑具有一定的合理性。我国现行宪法将国家权力在人民代表大会下具体划分为：立法权、行政权、司法权、法律监督权、国家元首权、军事权。这些划分显得复杂，但也确是我国政治现实所需要的。这些国家机关设置的指导思想及其意义在当今仍是正当的，只是权力划分上存在偏颇，职权分配不合理，因而不可避免地造成监督制约上的空档。

 

　　现行体制最大的缺陷在于司法权的设置不符合其行使的要求。人民法院是国家审判机关，应该具有根据宪法和法律的规定对一切国家机关和普通公民的行为进行审判的权力。审判权是判断权，在法治社会里，法律是任何国家机关和普通公民的行为准则，依据法律进行审判以便于作出最终的裁决，既是对法律权威的维护，也是对权力行使的保障，更是对公民权利的保护。而我国人民法院现在的审判权力是很有限的，不适应社会发展所产生的更多社会纠纷解决机制的需求，也不能对其他国家权力进行必要的监督。人民法院对其他国家机关的监督只限于行政诉讼中对具体行政行为审查。不能审查行政机关的抽象行政行为，更不能审查立法机关的立法行为。司法权上的另一个问题就是司法独立没有实现，“五四”年宪法规定人民法院审判只依据法律，现行宪法及其修正案都没能回到以前的做法上去。法院的审判权不能独立行使，受到各种干涉。而且法院的人事、财政被控制在行政机关手中，形成了司法机关对行政机关的依赖，也形成了地方保护主义，都大大的伤害了司法独立。

　　现行政权体制内，各个国家机关地位错落不等，不能形成有效的监督机制。平等地位上的监督普遍优于上下级之间的监督，上下级之间地位的不对等容易形成包庇和搪塞，甚至出现上行下效，平等关系中才能展开充分的监督。[15]在现行的政权体制内，人大及其常委会是国家的权力机关，同时也是立法机关，其他国家机关由全国人大产生，对其负责，受其监督。而人大常委会是其常设机关，在人大闭会期间代行其职权，人大常委会也就自然比其他国家机关地位高。而国务院的地位又比人民法院和检察院的地位高。国家主席具有最尊崇的地位，却是虚位元首，不具有实权，无法形成监督制约机制。军事权在我国是一种独立的国家权力，对我国长治久安和国际地位来说必不可少，但加强军备是否必须得设置独立的国家机关其实尚可商榷，但从设置目的上看是无可置疑的。在国家机关间确立有效、正常的监督制约机制首先必须使国家机关处于平等的地位，全国人大常委会、国务院、人民法院、人民检察院之间可形成互相的双向监督。国家主席也可通过一定的方式就各国家机关的工作向人大汇报，或者介入监督环节，促进监督机制的完善。军事机关除向人大负责并报告工作外，也应该受人大常委会、法院、检察院就重要事务，重大的法律问题接受监督。平等的国家机关之间互相监督机制的完善必将能纠正权力的滥用和任意恣肆。

　　行政机关内部的监督机制不健全也是我国政权体制中的重要问题。行政权在我国传统上具有支配地位，行政事务随着经济的发展更趋于复杂和多变，行政权力对经济活动的干预将不断增强，对行政权的限制和保障将同时予以关注。而我国行政体制改革致力于政企分开的任务尚未完成，而同时又要求行政权力对经济事务进行必要的干预，这其中行政人员的观念转变都至为困难，更不用说在执法过程中依据现实情况的需要作出合法的自由裁量了。那种简单的认为依靠外部的监督能使行政权力的行使状况有多大改观的想法是不现实的。站在人权保障和法律权威的维护的立场上，我们应该强化对行政权力的司法监督和立法规制。但更重要的环节还在于行政机关内部，形成自足的监督和救济机制。司法监督只能是最终的裁决，立法规制也只能是权力范围的划定。行政机关在世界范围内已普遍地一定程度上行使行政立法权和行政司法权，行政机关内部就应该确立一套完善的制度。行政机关自身纠正错误，既是提高行政效率、增强执法能力，也是保障公民权利的要求。把对行政机关的错误纠正过多地依赖于司法的监督对行政效率和公民权利的保护都是不利的。现在行政机关内部的监督机制尚不健全，正规化的监督措施不规范。行政复议作为行政机关自身的监督和救济制度没能发挥出应有的作用。行政监察作为自上而下的监督方式很难真正发挥监督作用，信访制度作为一种非正常的法律方式被片面强调。在行政机关内部，出于行政权力行使效率提高、行政方法的完善，同时兼顾公民权利的维护，应该完善行政复议制度，增强行政复议机关的独立性，扩大行政复议的受案范围，建立起两级复议制度，让行政机关能在错案纠正中积累行政经验，提高执政能力。也使得大部分行政争议得以尽快得以解决。

　　现行政权体制中监督、制约机制不完善出现在任何环节。人民对代表的监督权只限于存在法律条文中。人民代表大会对国家机关的监督也基本上限于每年一度会议上审议一府两院的工作报告，当然也不可能进行细致的监督。人大常委会既是权力机关又是立法机关，过多的权力范围使得对其他国家机关的监督很难真正去开展。国务院实际上成为权力的核心，不当地影响了法院和检察院的工作，也就当然谈不上有意义的监督。政法委的设立及其现实的影响，使得公检法成为一体，注重配合和协调，很难谈上对政府违法、不当行为的监督和制约。检察院本是国家的法律监督机关，应该享有对一切违法行为的监督权，不让任何违法行为因为没有适当的纠正机制而逍遥法外，而现在检察机关的职权很有限，法律监督权作为一种独立的权力没有建立起来。这些监督、制约机制的确立和完善，首先就必须对国家权力进行合理的分配，在此基础上确立可行、有效的制约机制。

五、坚持人民主权原则建立起分权制衡的宪政体制

　　（一）完善人民代表大会制度，体现人民主权原则

　　人民代表大会是最高的国家权力机关，是人民直接行使国家权力的机关。这和西方国家的议会不同。也是我国分权制衡机制与西方国家三权分立政体的主要不同点。人民通过选举代表组成人民代表大会，修改宪法、制定法律和大政方针，选举主要的国家领导人，实现对国家的管理。人民代表大会是人民主权原则的体现，因而在国家机构中处于最高的地位，一切其他国家机关从属于人民代表大会。在国家机构的组建中要体现出人民代表大会的至高地位，并能使人民主权得到有效的实现。人民代表大会主要功能一方面在于集中人民群众的意见，形成国家意志；另一方面在于对各个具体的执行机关进行监督，同时使得各个行使治理权的国家机关具备一个发表各自的观点和政见的场所，各种权力在博弈的过程中互相沟通，以达到健全完善权力运行机制的目的。

　　代表制度的完善是保障人民行使国家权力的前提。我国幅员辽阔、人口众多，代表人数不能太少，否则无法代表人民的意志。代表人数众多不能正常举行会议，只能定期举行会议。根据各国议会的组织通例，实行地域和人口代表相结合的制度。按照现行的行政区划，每个省级行政区域选举一定的全国人大代表。再按照人口比例选举一定数额的代表。代表的总数保持在五百人左右，不至于使会议规模过大；实行专职代表制，便于保持较长的会期，能够就国家大政方针展开充分的讨论。人民代表大会真正代表人民的意志，代表的素质需要提高，必须具备一定的政治和法律素质，参政议政能力。代表的选举实行推举和竞选制，既能总揽全局驾驭形势，又能真正深入人民之中，关心人民生活的人才能真正代表人民的利益。

　　会议的议题相应的分为制定国家意志和监督国家意志执行两项内容。在有限的会议期间人民代表大会只能就重大事项作出决策，将人民的意志集中、社会问题汇总，形成法律、政策等形式的国家意志。对具体性工作只能提出原则性的要求和分工，以便各国家机关具体执行。对各治理机关的监督主要体现在，对各主要国家机关的工作进行审查、评价，对工作计划进行审查、批准和修改。

　　建立协商和辩论制度，解决国家机关之间的分歧和矛盾，实现对各治理机关的监督。人民代表大会对各治理机关的监督既依靠公民权利的制约，更依靠各个国家权力之间的相互制约。各权力机关才真正具备监督制约的能力，监督的效果才能真正的实现。从人民代表大会运行的效率上来说，要增加各国家机关在会议期间相互之间就争执的问题进行协商、辩论的程序，以使得行使具体治理权的国家机关能在权力机关充分的发表观点，而不是流于书面上的汇报。这是权力机关对各国家机关监督的有效方式。大会要让各种观点充分表达，在为了人民和国家的利益上一致性的不同观点，经过人民代表的审查，听取各方的意见，然后共同得出综合性的结论，提高人们的认识，并对问题的解决作出可行的安排，避免造成“苏格拉底之死”式的民主悲剧。

　　建立弹劾和罢免制度，实现治理权收回机制。人民代表大会通过对各国家机关工作执行情况，作出相应的评价；必要的时候可以启动弹劾和罢免程序，以实现治理权收回机制。借鉴各国弹劾和罢免制度的经验，在弹劾的基础上实行罢免程序，保证宪政和民主双重价值的实现。[16]提交人民代表大会罢免的案件，必须具备基本的法律和事实依据，人民代表根据各方的陈述，和现实的政治、社会需要，作出最终的裁决。提交人民代表大会罢免的案件，一般是主要国家领导人破坏宪政体制、专制独裁、严重侵害人权、违背民主原则、分裂背叛国家等严重政治错误行为，在现行法律程序中因其特殊的政治地位无法解决的违宪行为。通过罢免程序，剥夺其公职，有刑事犯罪行为的再移交司法机关处理。

　　（二）合理划分权力，形成权力制约机制

　　1、国家主席

　　国家主席是我国的国家元首，是国家的代表，享有最尊崇的地位。我国现行宪法将国家主席地位规定为礼仪性和象征性的，这其实与实践不符，国家主席在国事活动和外交活动中行使了一定的实权。[17]完全的虚位元首制也不符合实践的需要，作为国家的最高代表，对内对外活动中都有重大的影响，需要赋予一定的实质决定权，相应的也要负一定的职责。

　　国家主席作为国家元首，接受人民代表大会的监督。一切重大的决策都以主席的名义公布，人大常委会就和国家主席的关系尤为密切。两个国家机关之间有着实质的关联，所以以前“五四”宪法，曾经将国家主席和人大常委会合称为集体元首，但现行宪法将国家主席独立地作为国家元首更便于行使职权。国家主席大部分工作是根据人民代表大会及其常委会决定作出的，不对决定本身负实质的责任，但也存在形式上的责任。这都要求国家主席受到监督，也应该向人民代表大会负责并作述职报告，接受人民代表大会的监督。

　　国家主席作为国家的代表，利用政治影响力，在各国家权力之间发挥平衡协调作用。在政权体制中，国家主席不拥有一个实体性权力，军事权也是相对独立的权力，主要是立法、行政、司法、检察四种主要国家权力，进行着分权和制衡。国家主席作为国家的代表，可以国家的名义介入任何国家机关的重大决定中，有权旁听决定程序，并提出建议和意见。国家主席个人作为德高望重、政治权威的形象，在各国家机关之间可以作为一种沟通的桥梁。对于政治性问题，特别情况下可以向国家主席提出请求，启动政治程序，斡旋、沟通，解决无法通过既有程序处理的重大问题。国家主席以其尊崇的超脱的地位，在特殊的时期可以发挥巨大的政治影响力，在各个国家权力之间起到平衡协调作用，促进政治纠纷的解决，推进政治制度的完善。世界各国政治实践已经表明，出色的政治家以其超常的政治智慧，善于利用现有的制度资源，往往能够促进制度上实质的改进和进步。

　　2、人民代表大会常务委员会

　　人大常委会作为人民代表大会的常设机关，现行宪法将其规定为权力机关，地位居于其他国家机关之上，对于权力集中是可行的。但在实践中，人大常委会和其他国家一样行使的是国家的治理权，而非统治权本身。[18]而且这样的规定也不便于权力的分立和制约，对其他国家机关形成单向的监督和制约，其自身的活动也缺乏必要的监督。人大常委会应居于和其他国家机关同等的地位，向人民代表大会负责，受人民大会监督。这样能加强人大常委会的责任性和积极性，也能使得对其他国家机关的被动监督变为主动监督，事后监督变为事前监督，提高监督的效果。[18]

　　人大常委会的职权主要是行使立法权，审议其他国家机关的重要决策和重大问题，组织、召开人民代表大会。当前的立法工作任务非常繁重，现行立法体制中，立法权比较分散，人民代表大会、人大常委会、国务院，都有一定的立法权。而且人民法院和人民检察院也可通过司法解释的形式行使一定的立法权。这对法制的统一造成不良影响，而且立法的监督也不完善。可行的立法体制应该是，人民代表大会只行使修改宪法、制定基本法律。主要的法律由人大常委会制定，国务院只能根据授权行使少量的行政立法权，主要是执行性行政立法。人大常委会加强立法解释使得其他国家机关执行法律时能更准确地把握立法的精神，减少人民检察院、人民法院利用司法解释行使立法权的现象，司法解释主要局限于执法技术范围内。

　　人大常委会对其他国家机关的监督还表现在，其他国家机关重要的人事任免需通过人大常委会的审核，不符合任职条件的不得任职。人大常委会就个案可以实行监督，防止司法权的滥用。人大常委会可以定期进行执法检查，检查法律实施情况。

　　人大常委会制定的法律，其他国家机关对其合宪性的异议，可向人民法院提出合宪性审查，无法解决的重要问题可在人民代表大会上裁决。这样人大常委会就得以避免在国家权力机关的定位下，不受监督的状况，对其他国家机关的监督可实现正常化、制度化，有利于权力的制衡和监督。

　　3、国务院

　　行政机关体系庞大，职权范围广泛。在我国当今环境下，任务更加重大，行政权力既要限制又要加强。转变政府职能的体制改革已经进行过几轮，取得了重大的进展。国务院在整个政权体制中，存在着侵犯其他国家机关职权的情况，自身的活动也得不到有效的监督。

　　对行政机关过于广泛的权力，应适当予以剥离。权力的剥离并非为了消弱，而是为了更好的行使，体现出行政管理和公共服务职能。从现行行政机关职权中应该剥离对其他国家机关（尤其是司法机关）的人事权、财政权，由其他国家机关自行行使，避免行政权力对审判和检察权的不当干预。刑事侦查权应该由检察机关行使，公安机关主要做好一般的秩序维持工作，刑事案件的侦查起诉由检察机关行使，有助于刑事案件处理的专门化和职业化。随着律师业的发展，形成对抗式的诉讼模式。这样也便于政法委从过于繁重的司法实务中超脱出来，在思想上、政策上领导政法工作。

　　行政机关内部按照决策权、执行权、监督权的职能划分，形成有效的权力运行机制。要建立起有效的监督制度，审计制度、复议制度、监察制度要完善，既要提高行政效率，也要保障权力的正确行使。

　　在政权体制中，国务院的重大决策和重大问题要报人大常委会审议，行政行为受人民法院的司法审查。行政诉讼受案范围要扩大，包括任何实质的处理决定，具体行政行为和抽象行政行为一并受到审查，当然审查的范围限于合法性和严重的不合理。检察机关可以对行政机关的违法、损害公共利益的行为提起公益诉讼，纠正滥用权力的现象。而行政权力对社会生活的广泛、主动干预中，同时对其它国家机关进行监督和制约。

　　4、人民法院

　　人民法院是国家的司法机关，独立行使司法权，只服从宪法和法律。司法的独立是社会健康、稳定发展的需要，独立、健全的司法权是社会的平衡器，正确、独立的判断需要排除政治的不当影响。

　　扩大人民法院的职权，使其真正成为一切法律纠纷的最终裁决者。现行的司法系统需要扩充，应该包括宪法诉讼、行政诉讼、刑事诉讼和民事诉讼分系统。使得立法行为、行政行为、普通民事行为和刑事行为都受到司法权的监督。宪法诉讼受理人大常委会立法的合宪性审查以及政治行为的合宪性审查，使得宪法真正具有最高的权威。行政诉讼受理范围包括抽象行政行为和具体行政行为，一切实质性的行政决定都是合法性审查的范围。审判机关坚持中立和被动的原则，按照法律的规定进行合法性的判断，对其他国家机关行为进行监督，是权力监督和制约的重要方式。

　　人民法院接受其他国家机关的监督和制约。人民法院应向人民代表大会负责并报告工作，防止司法的专横。人大常委会可以就执法情况组织调查，并就个案进行监督。法官的人选须经人大常委会审查和任免。其他国家机关可就个案申请人大常委会行使监督权。受理、审判、执行程序中的违法行为人民检察院有权监督。

　　5、人民检察院

　　政权体制中人民检察院行使法律监督权，是一项独立于行政权和司法权的独立的国家权力。[19]主动监督法律的遵守情况是人民检察院的职责，因而既不同于人民法院被动的审判行为，也不同于行政机关执法行为，工作的特点侧重于主动性、形式性和程序性。

　　充实完善检察机关的法律监督权，改变现行法律监督权被分割肢解的局面，避免违法行为和违法措施得不到及时制止和纠正的现象。按照宪法的规定，检察机关的权力应包括现行的专门监督以外，一般监督权和刑事犯罪侦查权，以形成完整的法律监督权。人大常委会、行政监察机构以及党的组织现在所进行的监督法律实施活动，是从属于各种权力下的监督权，是为了保障其权力的行使服务的，不属于国家法律监督权的范畴，不具有法律监督权的特点。因而一直以来也没有有效地阻止违法措施的使用和违法行为的发生。检察机关的职权范围相当广泛，包括：刑事侦查起诉权，除现行法律中规定的法纪监督、侦查监督、审判监督和执行监督外，还包括现在公安机关的刑事侦查权；对具体行政行为和抽象行政行为进行监督，纠正其中的违法现象。对公民和社会组织遵守法律的情况进行监督，对新公布的法律的实施进行监督。对侵害公共利益的现象，普通公民和组织无权提起或者无法制止的情况下，提起公益诉讼。对审判机关受理、审判的监督以及国家工作人员的其他违法行为的监督。

　　检察机关内部也要强化内部监督机制，按照权力职能不同形成分工制约的机制，刑事案件的受理、侦查、起诉工作由不同的职能部门行使，遵循严格的程序规定，尊重和保障包括犯罪嫌疑人在内所有公民的合法权利。检察权的行使体现出主动性，更要体现法律公平正义的理念。

　　在政权体制中，检察机关也受其他国家机关的监督。检察院应对人民代表大会负责，接受人民代表大会的监督。检察院应接受人大常委会定期的执法检查，要求检察院就法律遵守情况作汇报，并对个案进行抽查。检察院检察长人选须受人大常委会的考核，并就相关情况向人大汇报。检察机关所作的监督行为，只作出形式上的判断，检察机关只是启动诉讼程序，实质的决定由法院作出，法院的判决是对检察机关的制约。检察机关和审判机关的启动和审判行为，互相衔接互相监督。程序性行为和实体性行为分开，避免了权力的滥用。

　　6、国家军事委员会

　　军事权是我国长治久安和维护国际地位的保障，加强军事、军备建设，不仅是战争年代，而且在很长一段时间内都不可放松。同时，军事力量的动用必须高度谨慎，战争的代价是痛苦的和严重的，我国历史上曾饱经外国侵略的伤害，我们不能让历史重演。但我们也决不称霸、不扩张，这是我们社会主义本质所决定的，我们坚决维护世界和地区的和平。军事权在国家权力结构中就存在被分开行使的格局，军备建设权由国务院国防部门行使，军事统帅权由国家军事委员会行使，而宣战权属于人民代表大会，紧急状态决定权属于人大常委会。这样既保证了军备和国防建设，又对调动军队发动战争和武装戒严作出了严格的限制，形成了军事权的分权制衡机制，防止了武装力量的滥用。

　　人民代表大会是人民直接行使国家权力的机关，任何国家机关由它产生，对它负责、受它监督。保障了人民主权的完整。国家主席、人大常委会、国务院、人民法院、人民检察院、军事委员会，平等地处于人民代表大会制下，根据各自权力的特点互相监督、制衡，确保权力的正当行使。也许面对严密的、错综复杂的监督网络，习惯于集中体制下的人们会担心权力行使的效率，甚至于国家政权的稳定性。其实，都是多余的。不同职能的国家机关之间互相监督、制衡，才能避免权力的滥用；平等地位主体的监督过程中才能真正纠举权力运行中不法现象，解决权力运行中的问题并在博弈的过程中完善、健全权力运行机制。只要各种权力按其性质，根据授予的目的正当地行使，权力的运行才能顺畅，效率也终将提高。而政权的稳定性不仅有人民通过人民代表大会行使国家权力的保障，而且当今的发展环境里，政权的真正稳定性恰恰在于国家权力的正当行使。对国家权力按其职能性质重新划分和分配，并建立起监督制约机制，已是当今时代所迫切需要的。

六、结语

　　一个多世纪以来，中国人民追求自由、民主、宪政的道路上付出了沉重的代价。翻开中国近代史，充斥其间的是血淋淋的事实。无数的志士仁人在与封建势力、独夫民贼斗争中付出了宝贵的生命。铁血男儿谭嗣同[20]、民主斗士宋教仁[21]以及数以万计的革命先烈，以他们宝贵的鲜血鼓励着人民的斗志。虽然革命几经反复，但最终在中国共产党的领导下中国人民获得了解放，并最终营造了和平、发展的社会环境，民主、自由、宪政的实现才终于得以成为可能。处在新世纪的中华儿女担负民族复兴的大任，在任何挫折和困惑面前，当思今日之和平环境来之不易而努力奋发，不可固步自封、自暴自弃。

　　新世纪开端之际，中国共产党提出了构建和谐社会，全面建设小康社会的宏伟目标，民族复兴的前景日益明朗。和谐社会需要完善的政权体制作为支撑和保障，社会的和谐也要求权力运行顺畅、高效。各国家机关之间建立良好的监督制约机制，确保权力的正当行使以服务于人民利益，也是和谐理念的应有之义。秉承对法律的忠诚和对宪政的向往，对我国的宪政建设提出此粗浅的见解，以表示忠诚拥护党的事业和对和谐社会建设的热情参与。

注释与参考文献

　　[1]《马克思恩格斯全集》（二）北京：人民出版社1960年版

　　[2]江泽民：《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪——在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告》，《人民日报》［n］，1997年9月22日

　　[3]亨廷顿：《变动社会中的政治秩序》李盛平译北京：华夏出版社1988年版

　　[4]《马克思恩格斯全集》（四）北京：人民出版社1960年版

　　[5][古希腊]亚里士多德：政治学[ｍ].商务印书馆,1965年版

　　[6]洛克：《政府论》（下）[ｍ].商务印书馆,1964年版

　　[7][11].孟德斯鸠:《论法的精神》上册,[ｍ]商务部书馆1982年版

　　[8]王名扬：《美国行政法》[ｍ]中国政法大学出版社1997年版

　　[9]王名扬：《法国行政法》[ｍ]中国政法大学出版社1994年版

　　[10]《马克思恩格斯全集》（五）北京：人民出版社1960年版

　　[12]周永坤：议行合一原则应当彻底抛弃[j]?法律科学(西北政法学院学报)2006年第1期

　　[13][20][21]蒋碧昆：中国近代宪政宪法史略[ｍ]法律出版社1989年版

　　[14]张志坚：中国机构改革的历史、现状与未来[j]政治学研究1998年

　　[15]吴理财：政府间的分权与治理[j]?马克思主义与现实(双月刊)2003年第3期

　　[16]徐祥民，张岩：弹劾基础上的罢免——关于完善我国人大监督制度的构想[j]政法论丛2004年第5期

　　[17]朱应平：现行国家主席制度刍议[j]法学2000年第11期

　　[18]魏宏：论我国人民代表大会制度下的分权体制——兼论我国人民代表大会制度的完善[j]现代法学2003年6月第3期

　　[19]曹呈宏：分权制衡中的检察权定位[j]人民检察2002年第11期

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