关于我国地方立法民主价值取向探讨

【内容提要】中国地方立法由于受传统“人治“思想影响，民主价值取向严重缺失，地方立法绝大部分是由政府及其部门起草由人大通过的，这种“政府起草，人大通过“的地方立法机制已经暴露出它的弊端。“强化部门权力“，“管理型立法“已经占据主流。通过对地方立法民主价值取向缺失的思考，笔者从树立地方立法民主观念，地方立法主体民主化和立法过程和立法程序民主化三个方面入手提出了完善中国地方立法民主化的一些解决办法。希望地方立法从价值取向上树立民主观念，使地方立法不仅从形式立法上而且从实质立法上实现民主，实现地方立法民主化。

　　【关键词】地方立法 民主 价值取向

引言

　　地方立法是我国社会主义立法制度的重要组成部分，地方立法的价值取向是地方立法的灵魂，它是地方立法所普遍认同并鼎立追求的普遍原则和目标。在当前的地方立法现状中，我们可以发现“政府起草，人大通过”的单一机制较为常见，而这实际上就是由地方政府一手包办了本应由地方立法机关负责的工作，地方立法机关的机能无法得到有效运行，普通民众的意见也难以获得直接、及时、有效的听取和采纳，地方立法民主价值取向严重缺失，本文就此进行了探讨。

一、我国地方立法的历史与现状分析

　　（一）我国地方立法权的历史嬗变

　　从公元前221年秦始皇统一中国起，中国历代统治者都奉行中央集权的这一政治制度，将立法权统一收归中央，地方基本上是不存在立法权限的，传统中国的立法体制是以牺牲公民权利和社会发展的巨大代价来换取社会的长期稳定的，在利益的配置上是服务于统治，服务于秩序而不是服务于民众利益、服务于发展。WwW.11665.Com其表现就是中央权力强大，地方权力弱小；政府权力强大，而社会权力弱小；国家权力强大，而公民权利弱小。

　　直到1949年我国建国初期,中央和地方才有相对的分权。1949年12月政务院通过的《大行政区人民政府组织通则》规定大行政区人民政府委员会有权拟订与地方政务有关的暂行法令条例,从而赋予大行政区相当的自主立法权。然而到了1954年,普选的全国代表大会召开后,我国第一部宪法的通过,我国由中央与地方相对分权的立法体制,“跳跃性”的转变为由中央统一行使立法权的一元化体制。

　　到了1979年我国开始推行改革开放政策，一定程度上撼动了中央集权的格局，市场经济和民主政治的发展，要求充分发挥地方的主动性和积极性。1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》，这部法律赋予了省级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规和省级人民政府制定地方政府规章的权力，开创了真正地方立法合法化的开端。

　　到今天为止，省、自治区、直辖市、经济特区等地方均享有一定的立法权，地方立法的作用日益突现。如果从立法制度变迁的角度来看的话，我国二十多年实行改革开放的道路，是一个中央承认或扩大地方立法权，或者说权力下放的过程。

　　（二）我国地方立法民主价值取向缺失现状

　　确切地说，我国地方立法在制度上合法化的最终形成以2000年颁布的《立法法》为标志。该法第64条规定：“地方性法规可以就地方性事务做出规定，即除国家专属立法权的事项外，对国家尚未制定法律或行政法规的其他事项，可以先行制定地方性法规。”详言之，所谓地方立法，是指由我国宪法、地方组织法、民族区域自治法、特别行政区基本法确定的，或者根据有关法律、法规授权，或者有权单位，委托或授权省、民族自治区、直辖市、省级人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的国家权力机关和政府及特别行政区立法机关制定、认可、修改、补充和废止包括地方性法规、地方政府规章、自治条例、单行条例、特别行政区法律，以及被授权主体制定的效力及于一定地方行政区域的规范性法律文件的活动。1可以说，地方立法的逐步成熟，国家的权力也由集权逐渐的下放。然而，在国家权力下放的过程中，地方立法出现了一些另人担忧的现象。

　　由于长期受旧传统习惯势力的束缚，“人治”等错误思想观念严重影响着地方立法工作的健康发展。人们认为地方立法只是管基层，管老百姓、地方立法是攫取部门利益的手段。甚至地方立法机关的部分工作人员也只有类似观点。于是乎，地方立法部门之间相互争夺地方立法权，过分强调本部门利益。当前，地方立法中部门利益倾向已成为制约地方立法质量的突出障碍之一。有些部门工作人员在立法工作中自觉或不自觉地强化部门权力，对行政主管部门的权力规定多，义务规定少；对被管理者的限制多，对管理者的约束少。有些部门工作人员热衷于市场主体的严密控制和直接管理，为本部门争夺主管权、协管权，特别是涉及到管辖、审批发证、收费、检查、处罚等行政权力的具体划分问题上，争夺更为激烈。实践中，经常出现部门之间因意见分歧而难以协调的现象。

　　据统计，截止2003年1月1日，现行有效的地方法规共6997件，除去地方人大及常委会自身法规714件外，地方法规名称中含有“管理”二字的法规就有2705件，占43.1%，其中1995年至1996年同比占46.5%。地方法规的条文中也常能找到极力强调执法机关、执法人员的权力和权利，而对其责任和义务则尽量回避或只作原则规定对执法相对人任意设置各种限制处罚条款。地方立法成了政府管理社会的一个工具。详细情况，可参见下表：

　　地方法规颁布时间 地方法规数量（件） 人大自身法规（件） 其他方面法规（件） 名称含“管理”法规（件） 管理法规的比例（%）

　　1980-1984 70 28 42 10 23.8

　　1985-1989 221 67 154 25 16.2

　　1990-1994 875 82 793 250 31.5

　　1995-1999 3431 284 3147 1464 46.5

　　2000-2002 2400 253 2147 956 44.5

　　总计 6997 714 6283 2705 43.1

　　可见，“人治”的思想还是根深蒂固的。

　　另此外，地方立法主体间地方保护主义盛行，“一条河流，上流污染，下流治理”的现象比比皆是，地方立法机关在人员的构成上和立法的价值取向上具有明显地方色彩，产生割据。

二、地方立法中民主价值取向缺失的原因

　　透过地方立法部门利益倾向严重、地方保护主义盛行等现象，通过对当前地方立法所存在的一些弊病的分析，我们很容易发现，问题的关键在于地方立法在民主价值取向上严重缺失。为彻底、有效地解决现实中存在的关于地方立法的不良现象，我们有必要对导致这一现状的更深层原因进行研究。

　　笔者认为，造成地方立法民主价值取向缺失的原因有以下几点:

　　（一）地方立法者受不民主的陈旧立法理念的影响

　　在地方立法中,由于受长期的计划经济体制下形成的行政管理理念和行政行为模式，权力“支配”意识的影响，经常出现行政完全支配地位和部门利益继续扩大的现象，有些部门想方设法争取地方立法，不适当地把地方立法看作攫取本部门利益的手段，进入立法的动机只是希望通过立法固定其已经有的处理权、处罚权等权力，或者赋予其新的处罚权、许可权等权力，使其部门利益合法化，甚至使一些权力在某些方面得以强化，出现政府及其成员“权力寻租”。民主立法只是幌子，人民的意愿没有得到听取与采纳。民主理念还没有深入到立法部门的心中。

 

　　有人将这种缺失民主价值取向的地方立法的特点归纳为“三多三少”，及管理型立法多，服务型立法少；相对人义务规定多，对执法主体的责任约束少；许可收费罚款的条款多，教育奖励引导的条款少。[6]这是对地方立法民主价值取向缺失的鲜明写照。

　　（二）民众立法意识淡薄

　　中国是一个有五千年悠久历史的文明古国,历史证明中华民族性情温和,中华文化推崇孔孟的中庸之道，人们习惯于履行法律赋予的义务，对于应有的权利却很少争取。在和平年代，中国民众往往习惯于遵守已有的法律法规，对于参与法律法规的修订意识不强，对于全民立法的意识还很薄弱,对于地方立法更是没有很大的立法热情。这样在地方立法上民众很少主动参与进来，也往往不能很好的维护自己的权利，使全民立法流于形式，地方立法还是只代表了本地区一部分人的利益，并没有真正反映民意。即使有民众参与进地方立法中来，由于种种不完善的地方立法体制的影响，使得民意也没有很好的表达。

　　这种民众参与立法意识不强而确立的地方立法成果从一开始就为以后的种种弊端埋下了伏笔。

　　（三）地方立法政府起草，人大通过

　　在现代社会，由于社会分工的细化和工作领域的专业化，人大代表不可能做到对各个社会领域样样精通，立法日益成为一项专业性活动。由此，从技术层面上讲，立法工作已经更多地依赖于政治、法律专业人员等社会精英，立法机关通过法律也主要是由政府的专业部门、立法机关的专职工作人员或者委托法律科研机构的学者予以起草。正因为此，由地方立法机关通过的地方性法规中，绝大多数地方法规是由政府及其部门起草，有立法提议权的地方各级政府在立法中发挥了关键作用，此即地方立法工作机制为“政府起草，人大通过”的单一机制。

　　显而易见地是，像这样一种立法机制存在着严重的弊端，导致现实中往往出现这样的现象，即：由于大量地方性法规主要是靠同级政府或其相关部门向立法机关建议制订并由其负责起草，人大需要立什么法规以及不需要立什么法规，大多都最终取决于政府及其部门，有的政府部门受其相关“利益的驱动”才认为立法需求，因而才会产生起草法规的积极性；如果某部拟制定的地方法规仅存在社会需求而没有部门积极性，那么它往往难有人问津，也不大可能及时制定出台。在这样一种利益驱动下，行政管理部门以加强对市场管理为由尽可能在地方立法中为自己设立各种权力，取得相应的审批权、许可发证权、收费等，现实中甚至还出现“立一个法规肥一个部门”的奇怪现象。

　　即使有地方法规想要出台，外行的人大代表也只不过是只能投票、使之合法化的机器，而普通的老百姓更是几乎被拦在了立法过程之外。政府部门在扩大自己权力的同时，公民的民主权利一再被缩小，民主理念自然荡然无存。

　　（四）政府既是地方法规起草者又是地方法规执行者

　　在国家权力结构上，我国历史上一直存在立法、行政不分的局面，行政代替立法的现象非常普遍。新中国成立后，虽然建立了独立的立法机关，但立法为行政管理目的服务的色彩依然十分强烈，国家和社会事务的划分按照政府管理职能部门的分工对口入座，由政府提出议案并由主管部门起草的单一立法起草方式从立法机关成立之初就成为牢固的“非法定惯例”。

　　从某种程度上说，在地方立法中，由于绝大多数地方法规是由政府及其部门起草，同时政府及其部门同时又是法规制定后实施主管机关，由此起草者在起草过程中，因长期从事某一方面行政管理工作而出现一种“惯性”，会自觉不自觉得把实践中不民主的习惯和做法写入地方性法规中，使其合法化，不民主在根源上就已体现。

三、完善地方立法民主价值取向的解决办法

　　（一）树立民主观念，指导立法工作

　　“民主，即民治，就是由人民当家作主，人民自己管辖自己，自己决定自己的事情。”我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人。法是统治阶级意志的体现，法应当只能表达全体人民的意志（通过权力机关来表达），而不能只代表一部分人或一个集团，一个部门利益。马克思指出；“法典就是人民自由的圣经，只有使法律成为人民意志自觉表现，也就是他应该同人民的意志一起产生并由人民的意志所创立。”列宁认为：“立法中民主原则，意味着使每一个群众代表，每一个公民都能参加国家法律的讨论。”当今，民主宪政已经成为世界各国普遍选择的国家制度。社会主义民主的本质是人民当家作主，社会主义法制的实质就是人民民主的制度化、法1律化，孟德斯鸠曾经说过：“民主的政治有一条基本规律，就是只有人民可以制定法律。”

　　地方立法的目的，归根结底也必须要体现行政区域人民的共同意志，维护人民的利益，保障人民当家作主。地方立法必须体现人民的意志，不违背代表全体人民意志的国家意志和体现本地人民的意志，必须反映人民的利益——包括国家利益、社会整体利益和本地人民的利益。地方立法机关在进行立法时应充分考虑，如何实现本地方绝大多数人的利益最大化的问题，地方人民的整体利益应以该地方绝大多数人的利益最大化为前提和保障。

　　综上，笔者认为，目前应当加强立法者的民主意识，从根源上树立地方立法的民主价值取向。

　　（二）地方立法主体应该具有广泛性

　　地方立法由政府及其部门起草，人大通过的“政府起草，人大通过”的单一机制亟需进行机制上的完善，普通民众应当有表达其意见的渠道，民众代表应被吸纳到地方立法的行列中来。我国是一个拥有13亿人口、地域广阔的大国，我国实行人民民主专政的民主制度主要体现为一种代议制，即选择自己的代表为自己争取权利。然而代议制毕竟是一种无可奈何的民主，并不是民主的最高理想形式。在立法上，在代议制下，具体的立法工作只能是少数人的事，但在社会现实复杂多变，利益关系日益多元的情况下，仅仅依靠民选的少数立法代表已经越来越难充分反映公众的各种不同的利益要求。而且，代议制是建立在对代表的一般信赖之上的一种委托行使权力的民主形式，在委托关系成立之后到产生实际效果之间的过程，完全有可能因被委托者相对信任的背弃，而使之流于形式。因此，人民还不能完全放弃自己的立法权，还需要设置相应的制度来更为直接的反映公共的意愿和要求。

　　立法应是一个多元利益群体相互博弈和妥协后做出的制度安排，在立法中必须让不同的利益群体都能拥有畅通的利益表达机制，换句话说，每个人的意志都应当受到尊重，法律只有通过全民直接的同意或由人民的代表按照多数人的决定投票同意才能称为法律。如果没有民意的支持和参与的基础，人们将无视这些无论多么精英的法律的存在。

　　因此，在地方立法的起草阶段，就应该让民众参与进来，在民众自愿参与基础上，参与决策者无论社会地位高低，参与地位必须平等，参与决策者无论能力大小，参与发言机会必须充分对等，参与决策者无论复杂与否，参与程序必须系统和完整，应当逐步建立以立法机关组成人员和人大工作机构为主导，政府及其部门为基础，社会团体、大专院校和科研单位为补充，立法工作者、实际工作者与专家结合的法规草案拟制度。

　　目前，可以采取逐步过渡的方式，不断拓宽法规草案的起草渠道：对一些涉及政府多个部门、多个执法主体的法规，可以由政府法制办公室和人大有关专门委员会牵头，组织有关部门、专家学者参加起草；对一些前瞻性、专业性的法规可以委托大专院校、科研机构、专家学者以及有能力的实际工作者进行调研和起草。要保障各政党、各社会团体和广大人民享有提出立法建议或项目的权利，改变过去那种单纯的由哪一个部门主管哪一个方面的问题就由哪一个部门提出相关立法项目的做法。

　　（三）立法过程和立法程序具有民主性

　　立法过程和立法程序具有民主性，也就是说民主立法过程和立法程序要依从公开、公平的原则。要实现立法民主，还需要在以下方面予以努力：

　　1.建立立法听政制度，使公众参与进来

　　国家应建立立法听政制度，吸纳公众的意见，这是公民参与政治，建设社会主义政治文明的必然要求，也是提高立法质量，增强立法效果的有效途径，立法听政可使群众较早的提出改进意见，为一部地方法规的顺利实施做好保障。而从我国现行《立法法》第34条，第58条规定看，立法听政制度只局限于制定法律和行政法规，在地方立法中并没有规定。从1946年美国《行政程序法》立法听政会的经验看，立法听政制度大大增加了立法的民主性和科学性，我国地方立法应确立听政制度。

　　2.建立立法成果公开制度

　　对于国家立法的程序及成果应当在报刊、广播、网络、电视等媒体上刊登或播放，特别是对于新制定的法律应公布于众，打破古代中国立法“法不可知，则威不可测”的弊端，使公众知法、守法，直言改进法。因为群众的眼睛是雪亮的，群众的力量是无穷的。实践中出现的问题和在群众中体现的最为突出，对相关地方法规的修改意见是最客观的，只有将法规公开才能使群众理解法规，遵守法规，修订法规，维持当地的社会秩序，由此可见，立法公开是十分必要的。

　　3.建立立法过程监督的机制

　　立法机关的一切会议除依法不公开举行的外，都必须公开举行。群众可以对了立法过程进行监督，使立法过程透明化，在立法过程中可建立立法辩论机制，立法表决机制等，使立法代表畅所欲言，摆明立场。进而全面考虑制定本地方本地区的地方法规，减少“立法为己用”的现象出现。最大限度的防止立法部门利益保护主义的发生，更好的遏止立法的腐败。

　　在美国，三分之二的州规定，立法可以由“人民公决”。人民的意愿影响着州立法的修订和废除。只有各种民主监督方式与国家监督配合起来之时，地方法规、规章的可行性、合法性、合宪性才能成为准确反映人民意愿的途径。美国的一些做法我们可以借鉴。

　　4.建立立法回避制度

　　在地方立法中应推行“立法回避”制度，构建遏止部门利益程序性屏障。回避是程序的应有之意，在司法领域早已制定了回避制度，在立法中，为了实现“程序正义”，有必要在立法中树立“立法回避”的观念，在直接涉及某些行政部门立法起草工作时，该行政部门原则上应当回避，不能参与更不能主持该法案起草工作，该行政部门原则上应当回避，不能参与更不能主持该法案的起草工作，而应由权力机关的有关专门委员会或托有关专家起草。

结语

　　综上所述，在地方立法工作上，要切实做好程序上的保障，确保立法主体的广泛、公平，通过普通民众的积极参与以及良好社会环境的配合，不断推进地方立法工作的民主化、科学化，进一步提高地方立法工作水平。

注释与参考文献

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　　民主宪政指的就是：以立宪为起点，民主为内容，法治为原则，人权为目的的政治形态和政治过程。

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　　代议制是资产阶级取得革命胜利、夺取政权之后正式确立起来的。它的基本特征是：由通过普选产生的议员组成议会，形式上代表民意行使国家权力；议会议决事项均由议员共同讨论。

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　　张文显：《法理学》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版。

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