我国监狱经济体制改革的探讨

内容摘要
监狱经济是伴随着监狱及其行刑活动而产生的一种特殊的经济活动，它的存在及其发展不仅能使罪犯劳动力资源得到开发利用，为国家经济建设做出贡献，而且还能为监狱有效执行刑罚提供物质保障和现实载体。而监狱经济的运行状况，直接取决于监狱经济体制。
在传统的社会主义计划经济体制时期，监狱经济体制是一种权力高度集中、监狱和监狱企业合为一体的体制，并且一直延续到今天。但是在当前市场经济条件下，监狱企业在竞争中力不从心，处于弱者地位，经济效益不断下滑，监狱的生存也受到了直接威胁，监狱的改造质量水平因此而不断下降。表现在监狱经济方面，面临着监狱企业补充监狱各项建设经费、生产经营债务、办社会等负担过重；监狱企业长期投入不足，发展空间严重受阻；传统监狱企业管理体制不适应市场经济等主要困难与问题。表现在监狱经济体制方面，存在监狱刑罚执行、教育改造职能和监狱经济管理职能难以到位；监、企、社混合多元体制造成监狱工作复杂与艰难；现行监狱经济体制的瑕疵容易滋生司法腐败等主要弊端。随着我国政治体制、经济体制改革及法治建设的不断深入，以“监企合一”为核心的监狱经济体制面临的困难与弊端逐步显露，越来越不适应形势发展的要求。因而这一问题也是当前亟待研究解决的重要课题。

本文在对监狱经济发展历程进行总结回顾的基础上，明确了监狱经济的重要地位，论证了监狱经济体制改革的必要性，从多方面分析了监狱经济体制存在的弊端和问题，并提出了我国监狱经济体制改革的方向和对策。本文认为，必须加快监狱经济体制改革，要加大改革力度，落实全额保障政策，推进监、企、社分开，使监狱更好地履行刑罚执行职能；要认真执行政策，将监狱执法经费支出与监狱企业收入分开；要努力建立现代企业制度，理顺监企关系，建立促进新型监狱体制规范运行，以“全额保障，监企社分离，收支分开，规范运行”为监狱经济体制改革的总体目标，从体制、机制和源头上解决目前监狱经济体制中存在的突出矛盾和问题，从而真正建立和完善公正、廉洁、文明、高效的新型监狱体制和工作机制。wwW.11665.cOm
关键词：监狱 经济改革 探讨

 

目 录
摘要 ……………………………………………………………1
引言 ……………………………………………………………4
一、监狱经济的概述 …………………………………………7
（一）监狱经济的基本涵义 …………………………………7
（二）监狱经济的主要特点 …………………………………7
（三）监狱经济关系 …………………………………………9
（四）监狱经济的产生原因 …………………………………10
二、我国监狱经济及相关体制发展的历史沿革 ……………14
（一） 新中国监狱生产的创建阶段 ……………………… 15
（二）监狱经济的形成和发展阶段 ……………………… 16
（三）我国监狱经济的现状 …………………………………19
三、我国监狱经济体制改革的必要性 ……………………… 20
（一）当前监狱经济面临的主要困难与问题 ……………… 20
（二）现行监狱经济体制存在的主要弊端 ………………… 24
四、对我国监狱经济体制改革的探讨 ……………………… 27
（一）监狱经济体制改革的目标 …………………………… 27
（二）监狱经济体制改革应坚持的原则 …………………… 28
（三）对于我国监狱经济体制改革的几点思考 …………… 29
结束语 ………………………………………………………… 34
参考文献 ……………………………………………………… 35
后记 …………………………………………………………… 37

我国监狱经济体制改革的探讨

引 言
罪犯劳动是指罪犯在监狱机关的组织和监督下从事改造自然并使自身得到改造的活动。马克思主义认为：“劳动是人类生活的第一基本条件。” 劳动创造了人类本身，创造了人类社会及其历史，劳动实践是人的意识、观念产生、发展及转化的主要源泉。罪犯作为社会中的一员，也应该参加劳动，需要在劳动中改造自身。罪犯劳动是人类社会劳动的一个组成部分，是自由刑执行的基本内容之一，其根本目的也是为了改造罪犯。
罪犯劳动并非我国独有。16世纪建造的阿姆斯特丹监狱据认为是“以劳动疗法使犯人回归社会”的第一批现代监狱。 罪犯劳动也是国际人权文件规定的囚犯义务。世界各国的法律也都明确规定服刑犯人须参加劳动。现代各国监狱普遍认为，对罪犯的有效劳动进行合理的经营还可以减少国家的财政支出，节约改造成本。

我国的罪犯劳动以马克思主义理论及其劳动学说为指导，成为改造罪犯、造就新人的基本手段，从而使罪犯脱离了残酷的惩罚和压迫，这是我国罪犯劳动的本质和特色所在。我国现行《监狱法》明文规定，对罪犯实行“惩罚和改造相结合，教育和劳动相结合”的改造原则，并由国家提供罪犯劳动必需的生产设施和生产经费。 为适应劳动改造罪犯需要，保障监狱罪犯劳动改造场所和条件，监狱兴办生产经营项目进而构成了我国社会主义国有经济的一个特殊部分即监狱经济。

我国监狱经济作为国有经济的特殊组成部分，受历史原因和计划经济体制因素的影响，长期以来一直处于监狱工作的附属地位。从建国初期的“三个为了” ，到“两个结合” ，再到“改造第一，生产第二” ，历次监狱工作方针虽然都是符合当时革命和建设需要的正确指导，但是监狱经济的地位始终处于附属的地位，对监狱经济的管理同监狱管理一样，长期实行中央和地方管理，逐步形成了“监企合一” 的监狱经济管理体制。在计划经济年代，国家实行单一的公有制经济体制，生产靠计划，材料靠供应，设备靠调拨，产品靠包销，根本不存在竞争，这与监狱集中领导、半军事化管理、封闭式运行的体制十分适应，使监狱经济得到了很大发展。发展监狱经济不仅提供了劳动改造罪犯的场所，而且为社会创造了一定的物质财富，缓解了国家财力不足、监狱经费紧张的状况。但是由于长期处在相对封闭的环境和附属地位，监狱企业的管理十分粗放，效益低下，同时由于不同地区的发展不平衡，造成各省市监狱企业发展也很不平衡，加之监狱企业涉及的行业多、产品杂，机械、煤炭、电力、建材、农业等传统产业几乎无所不包，且地处分散，技术含量低，规模小，竞争力差，形成了多种管理模式和复杂的经济格局。
随着我国市场经济体制的建立和完善，面对激烈的市场竞争，“监企合一”的管理体制使监狱企业缺乏应有的生机和活力，难以适应市场竞争，普遍出现了经营困难。同时由于监狱经费不能足额保障到位，监狱企业又背负上补偿监狱经费和办社会职能的重负，造成监狱经济步入发展困境。市场经济要求监狱企业成为自主经营的主体，但是由于生产收入和监狱经费直接挂钩，监狱企业既要按照法律规定，服从、服务于监狱“惩罚与改造相结合，以改造人为宗旨” 的工作方针，又要遵循各自所处的行业特点、规律、法规办事，所以监狱企业越来越难以适应社会主义民主法制建设和市场经济体制的要求，并且由于监狱经济的困境，严重影响和制约了监狱刑罚执行职能的发挥，个别监狱甚至发生了利用职权创收等严重的警察犯罪案件。

近年来，国家司法部作为监狱主管部门会同理论界与相关部门先后多次召开专题会议，研究解决监狱经济困难的问题，并出台了一系列对监狱企业的扶持优惠政策，但是至今仍未能从根本上解决监狱经济发展问题。针对监狱经济发展面临的困境，各级司法行政机关以及基层监狱也进行了积极的探索与尝试，但是由于全国监狱经济管理模式和条件千差万别，一直没有探索出普遍适应全国监狱企业发展的成功道路，监狱经济管理体制改革问题遇到了前所未有的坚冰。

笔者作为司法行政系统的一名工作人员，在工作实践中亲历了监狱经济体制改革和探索的过程。特别是参加了经济管理研究生课程学习以后，更加深刻地认识到，进行监狱经济管理体制改革，走出监狱经济发展困境，是适应社会主义市场经济体制，保障监狱正确执行刑罚，维护安全稳定职能的迫切需要。所以，对我国监狱经济体制改革问题进行学习和研究，积极探索符合中国特色社会主义监狱经济管理模式，是一件十分有意义的事。本文以经济管理学科的相关理论作指导，阐述监狱经济的概况，分析我国监狱经济体制现状和存在的问题，并初步探求具体之改革措施。

一、监狱经济的概述
（一）监狱经济的基本涵义
作为国家的刑罚执行机关，监狱在履行惩罚和改造罪犯职能的过程中，必然会遇到一个现实问题即罪犯劳动力资源的开发利用。对于这一问题的解决，从监狱这一微观层面讲，已经超出了刑罚执行的范围，但这一问题本身又与刑罚执行活动存在着内在的联系。罪犯劳动力资源的开发利用，不可能脱离监狱及其行刑活动而完全独立存在。无论哪个时期的监狱，其在履行职能的过程中，都难以回避罪犯劳动力资源的开发利用，即罪犯劳动问题。
对劳动力资源的开发利用是一项纯粹的经济活动。而开发利用罪犯劳动力资源，既具有一般经济活动的共同内容和本质，同时也有它自身的特性。开发利用罪犯劳动力资源，其前提条件是罪犯及其监狱的存在，没有罪犯及其监狱的存在，也就无所谓罪犯劳动力资源的开发利用问题。据此，可以将监狱经济定义为：与监狱行刑活动相伴而产生，以罪犯为主要劳动力并在其过程中完成对罪犯劳动改造的生产、分配、交换和消费活动的总和。监狱经济的核心是监狱生产，监狱经济的组织主体是监狱企业，而不是监狱，对监狱而言，监狱经济活动有它的独特性。监狱经济的存在、运行和发展，也要按经济规律办事。不讲成本和收益，不能提供市场所需要的产品和劳务，监狱经济就不可能存在和发展。

（二）监狱经济的主要特点
1、监狱经济与监狱行刑的融合性。
与一般社会经济活动相比较，监狱经济与其最大的区别就在于，监狱经济活动以监狱的在押犯为主要劳动力。作为劳动者，国家有义务对罪犯劳动力资源加以开发利用。作为罪犯，国家有权利也有义务对其进行惩罚和改造。监狱经济活动和监狱行刑活动，都离不开罪犯这一共同主体。与罪犯作为特殊劳动者的身份相比较，罪犯作为刑罚惩罚和改造的对象的身份应是根本的，罪犯无权以参加监狱经济活动为理由，而摆脱监狱对其进行的惩罚和改造活动，任何组织也无权以开发利用罪犯劳动力资源为理由，而使罪犯脱离监狱行刑活动。在监狱对罪犯执行刑罚和罪犯接受刑罚的前提下，对罪犯劳动力资源进行开发利用这一监狱经济特殊的活动才能存在。所以，监狱经济活动与监狱行刑活动存在着密切的关系。监狱行刑活动直接影响着监狱经济活动及其效率和效益。
监狱经济活动与监狱行刑活动之间的关系不同于一般的两个事物之间的关系。由于罪犯是这两个活动的共同主体，因此，监狱经济活动不仅和监狱行刑活动存在着联系，而且在一定程度上还与其融合在一起。依据我国刑事法学原理和有关刑事法律规定，我国监狱对罪犯执行刑罚即监狱行刑，主要包括两方面的内容，即惩罚和改造罪犯。剥夺自由是惩罚罪犯的内容之一，除此之外，依法强制有劳动能力的罪犯进行劳动，以及给予罪犯较低的劳动报酬等，也是惩罚罪犯的内容。因此，我国有关刑事法律明确规定，有劳动能力的罪犯应当或必须参加劳动。罪犯在劳动过程中，同样也是没有人身自由的，因而，罪犯劳动本身包含着刑罚对罪犯的惩罚性在内。

2、监狱经济存在的客观性和运行的相对独立性。
监狱经济虽然以罪犯及其监狱的存在为前提，并受监狱行刑的影响和制约，但监狱经济活动有它的相对独立性。监狱对罪犯进行惩罚和改造是监狱的基本职能，也是监狱的权利。但是，监狱在行使其权利、履行其职责的过程中，并不能否定对罪犯劳动力资源的开发利用这一客观要求及其实践活动。罪犯入监服刑，并不意味着国家必须无条件地为罪犯提供其生存所必需的生活资料，按劳分配原则也并不因一个人的法律身份的改变而改变。罪犯需要劳动，罪犯必须劳动，这不仅是法律的要求，也是社会对罪犯劳动力资源开发利用的必然要求。因此，监狱经济的存在是客观的。开发利用罪犯劳动力资源，并不会影响监狱的行刑活动，在服从经济规律的前提下，它反而会促进监狱行刑活动的效率和效益的提高。
监狱经济的存在不但是客观的，而且其运行也是相对独立的。监狱不能以行刑为借口，直接干涉监狱经济活动，也不能为监狱经济活动制造障碍。监狱经济在运行过程中，要服从市场法则，按经济规律办事，这样，监狱经济活动才能存在并正常运行。监狱行刑活动虽然会影响监狱经济活动，但它却不能改变监狱经济活动的本质，监狱经济活动更不能演化为监狱行刑活动。

3、监狱经济追求效益的双重性。
作为一种经济活动，监狱经济首先必须追求经济效益。以最小的劳动消耗，取得最大的收益，这是经济活动的一般性质的内在要求。如果没有好的经济效益，监狱经济就无法存在和发展。同时，作为一种特殊的经济活动，监狱经济在运行中，也必须追求改造罪犯的社会效益。国家组织罪犯劳动，除了开发利用罪犯劳动力资源，发展监狱经济，获取经济效益，以弥补监狱经费不足的目的之外，另一个目的则是要在劳动过程中实现对罪犯的思想改造。由于监狱经济活动的劳动力主要是罪犯，如果在其运行过程中不重视甚至放弃改造罪犯的社会效益，那么，监狱经济将会因缺乏合格劳动力而无法正常运行，监狱经济也就无法取得好的经济效益。经济效益是监狱经济存在和发展的前提和基础，而改造罪犯的社会效益则是监狱经济存在和发展的保障。

（三）监狱经济关系
社会生产都是劳动者为追求一定的经济利益而结合在一起的一种集体活动。在生产活动过程中，人与人之间必然要围绕经济利益而发生各种生产关系即经济关系。经济关系的存在及其合理程度，直接影响到生产活动本身的效益，影响到各方经济利益的实现。
作为一种特殊的经济活动，监狱经济在运行中也必然会存在罪犯与国家、监狱（企业）、社会等等间的各种经济利益关系。根据我国监狱经济发展的历史及目前的有关规定，监狱经济是具有国有性质的经济成分，监狱生产过程中的生产资料所有权归国家所有，罪犯虽然也是这部分生产资料的所有者，但他们不能像普通公民那样实现与这部分生产资料的自愿结合。因此，在监狱生产的运行过程中，从罪犯与国家之间的地位看，不可能是平等的，罪犯不可能成为监狱生产过程中的主人，他们无权行使监狱企业的经营管理权。
----从分配关系来看，对罪犯而言，监狱企业也应坚持社会主义按劳分配的原则，但由于罪犯劳动本身的改造性质，决定了罪犯不可能像普通劳动者那样，其劳动成果除扣除交给社会的那部分之外，其余成果全部归自己所有。理论界的主流观点是，罪犯给社会、他人造成了财产或人身方面的损害，因此，罪犯的劳动成果必须扣除罪犯给社会和他人的损害赔偿，剩余的部分才归犯人所有。
----从交换关系来看，罪犯虽然也存在着与社会的交换关系，但由于罪犯没有人身自由，罪犯在交换中的权利受到很大的限制，从而不能得到充分的实现。
----从消费关系来看，由于国家与罪犯之间不存在剥削与被剥削的关系，罪犯的消费完全是为了个人，不具有依附性，也没有歧视性。而且罪犯本身又是刑罚惩罚和改造的对象，其个人消费与刑罚执行存在着密不可分的关系，这也内在地决定了罪犯消费在更大程度上具有集体性和保障性。

（四）监狱经济的产生原因
1、经济原因。
组织罪犯参加监狱生产劳动，是罪犯生存的必然要求。与普通公民一样，罪犯也是消费者，为了维持生命的存在，罪犯必然要消耗一定的生活资料，而生活资料只有靠生产劳动才能创造出来。在罪犯的生命得以维持、延续的条件下，才能谈到对其的惩罚和改造。那么，罪犯怎样才能取得生活资料呢？从理论上来说，有两种情况，一种情况是罪犯获得消费品的原则与普通公民一样，也是按劳分配；另一种情况是国家财政无偿提供罪犯的生活费用，即由守法公民向国家交税来养活违法犯罪者。而后者只能是建立在罪犯拒绝参加劳动、缺乏或丧失劳动能力的基础之上。但拒绝参加劳动和缺乏劳动能力不是绝对的，国家可依法强制罪犯参加劳动；可通过教育等方法转变罪犯观念，使其愿意参加劳动；也可用经济和政治利益的手段，激励和刺激罪犯积极主动参加劳动；对缺乏劳动能力的罪犯，可以对其进行教育和培训，使其具备一定的劳动能力。这样，通过加强对监狱企业的管理，以及国家给监狱企业提供一定的优惠政策等措施，都可能使监狱企业获得相应的经济效益，最终使罪犯通过劳动获得自己的生存资料。因此，组织罪犯进行劳动即组织监狱生产，从而让罪犯通过自我劳动来维持自我生存，无论是在理论上还是实践中都是科学合理的，是社会主义按劳分配原则在罪犯身上的特殊体现。

另外，社会资源的有限性也是监狱经济产生的经济原因之一。随着社会的发展，资源的有限性对经济的发展构成严重的制约。与过去相比，罪犯构成已发生了很大的变化，罪犯年龄普遍较小，文化水平普遍较高，作为掌握着一定知识和技能的罪犯，他们是社会劳动力资源的组成部分，数量也较可观，对其加以开发利用，是社会的要求，也就成为政府的一项重要职责。罪犯虽然是社会经济的直接或间接破坏者，但还有可能成为创造财富的劳动者。对这些依法集中起来的劳动力资源不加以开发和利用，从纯经济角度看，是对经济资源的浪费，从法律经济学的角度来看，也是对法律效率原则即行刑低成本、高效益原则的违背。因为罪犯不仅以失去自由作为接受刑罚的成本，而且它同时也支付了劳动力资源这一成本，不对这一资源加以利用，对罪犯来说就只有成本投入，而没有经济收益。作为年龄构成偏低的罪犯群体，他们是社会未来的劳动者，对他们的劳动技能加以培训，本身就是政府的职责。所以，罪犯本身及其构成发生的内在变化，促使政府不仅要惩罚和改造罪犯，而且要培植、开发和利用罪犯劳动力资源，监狱经济因此必然产生。

2、社会原因。
人不仅是生物意义上的生命体，而且是社会意义上的生命体，社会性是人与动物的重要区别之一。人的社会性主要是通过人与人之间感情与物质的交流和交换来体现和实现的，而这种交流和交换及其所形成的社会关系，主要是在社会的生产劳动过程中进行和完成的。
罪犯虽然是被剥夺或限制自由的人，并被囚禁在一定的场所之内，但他们并没有失去人的社会属性，而且也不能将其与社会完全隔绝，使其失去人的社会属性。在罪犯被囚禁、失去一定自由的前提下，其与社会进行交流的最直接、最有效、最根本的渠道，就是监狱生产劳动。监狱企业通过组织罪犯生产劳动，就与社会建立起了直接的联系，罪犯通过创造物质产品，满足社会的需要，社会生产的产品也输入到监狱和监狱企业，使其需要得到满足。生产劳动作为一个媒介，把罪犯和社会联系起来，实现了罪犯和社会之间的交流，使罪犯作为人所应有的社会性，在一定程度上得到实现。因此，由监狱生产劳动形成的监狱经济是罪犯在一定程度上摆脱监狱人格，并重新社会化的真正起点和重要途径。

 

3、法律原因。
生产劳动既然是人的社会性的要求和体现，是人谋生的手段，那么，在生产劳动过程中，通过人与人的交流，通过人与自然的斗争，必然会形成对生产组织体内所有成员产生约束作用和普遍认同的观念、制度和规则。个体对于组织而言，适应这些观念、制度和规则者得以存在，不适者将被淘汰。为了求得生存，个体必然会不断地适应组织的要求，为此，它就必须不断对自己的观念和行为加以调整。这样，作为存在于生产组织体内的个人，其观念和行为必然会发生积极的变化。依据我国刑事法律的规定，监狱不仅要惩罚罪犯，而且要改造罪犯，即要改造罪犯的犯罪思想观念，矫正罪犯畸形的犯罪心理结构。而生产劳动本身就具有使人的思想观念和心理结构等发生变化的基本功能。
因此，借助生产劳动这一手段，来实现对罪犯思想观念等的转变，就必然成为我国刑事法律改造罪犯的首选方法和途径。因此，我国现行《监狱法》明确规定“监狱对罪犯实行惩罚和改造相结合、教育和劳动相结合的原则，将罪犯改造成为守法公民”、“罪犯必须严格遵守法律、法规和监规纪律，服从管理，接受教育，参加劳动。”

4、政治原因。
我国监狱劳动改造罪犯的理论根据直接引申于马克思主义历史唯物史观和劳动学一说。马克思主义认为，监狱是阶级矛盾不可调和的产物和表现，是阶级统治的工具。“国家就是从人类社会中分化出来的管理机构。当专门从事管理并因此而需要一个强迫他人意志服从暴力的特殊强制机构（即监狱、特殊队伍及军队等等）的特殊集团出现时，国家也就出现了。” 。监狱就是国家凭借强力的后盾，拘束、限制人身自由，实行关押、劳动的场所。马克思指出:社会主义监狱的政治属性就是“无产阶级革命专政的工具” ，其具有依法监禁和惩罚罪犯，保持国家政局稳定，维护社会安康有序的重要职能。但是，监禁和惩罚罪犯不是社会主义监狱的终极目的，社会主义监狱的终极目的是“改造他们”。要“组织罪犯劳动，从而使罪犯在劳动过程中产生新的需要，建立新的生活方式，形成新的品质，新的语言，形成正确的劳动观念，养成良好的劳动习惯和劳动态度，学得一定程度的劳动技能，以利于从监狱出来之后重新做人”。

我国监狱作为社会主义性质的特殊公共机构，对其所生产的公共产品的最终定位，从政治上讲必然设定在通过教育改造进而让罪犯认同社会主义普遍的价值观，回归社会后能积极适应或基本适应主流社会，成为与主流社会相容的人这一层面上来。这就需要我们监狱工作要以不断提高罪犯改造质量为中心，积极矫正罪犯价值观和行为方式，把过去危害社会秩序的罪犯锻造成建设有中国特色的社会主义社会的积极公民。提高罪犯改造质量除了监管惩治和教育转化手段外，主要依靠劳动改造手段即通过组织监狱经济生产，在罪犯劳动中改进其思想素质，提高其劳动技能，达到改造罪犯维护社会稳定之目的，这是监狱政治属性的有效体现。

二、我国监狱经济及相关体制发展的历史沿革
监狱经济是伴随我国劳动改造罪犯的实践活动而产生的一种特殊经济现象。与其他经济部门相比，监狱经济既具有一般社会经济的共性，又具有服从、服务于改造罪犯的个性特征。它的发展在很大程度上受到国家政治体制和刑罚执行制度变化的影响，建国以来我国监狱经济的发展先后经历了以下几个阶段。

（一） 新中国监狱生产的创建阶段
我国的监狱生产可以追溯到第一次国内革命战争时期。当时，中国共产党领导下的革命政权就有了监禁反革命分子的监狱，出现了监狱生产的雏型。第二次国内革命战争时期，尤其是1931年11月中华苏维埃中央工农民主政府成立后，各革命根据地为了关押和改造犯罪分子，先后建立了看守所、劳动感化院、犯人自新所等刑罚机构，开始有组织、有目的地安排罪犯从事生产劳动。1934年，毛泽东同志在《第二次全国苏维埃代表大会上的报告》中就改造罪犯问题指出：“苏维埃的监狱对于死刑以外的罪犯是采取感化主义，即用共产主义精神与劳动纪律去教育犯人，改变犯人犯罪的本质。” 在后来的《论人民民主专政》中，毛泽东同志又确定了犯人必须参加强制性的生产劳动的原则。抗日战争时期，以陕甘宁边区为中心的各个根据地，根据《陕甘宁边区高等法院组织条例》的规定，分别建立了监狱、看守所以及相应的管理、教育、劳动制度。由于这时期的监狱大多在农村，监狱生产主要以农业为主，以佣工、小手工业、运输业为辅。比如晋察冀边区监狱，1942年关押犯人2000余名，代耕土地2100亩。太行区监狱自种310. 2亩，代耕268. 2亩，开荒180. 6亩，其它513亩，总计1272亩。随着解放战争的节节胜利和解放区的迅速扩大，监狱生产有了很大发展，而且开始依托城市发展工业项目。比如，1949年西安解放后，陕甘宁边区高等法院监狱利用伪陕西省第一监狱留下的两架破旧石印机开始了石印生产，利用接收下来的手铐、脚镣开始了制钉生产，利用废铜搞起制造墨盒的铜工生产，利用破棉被作原料进行制鞋生产，修复旧织布机进行纺织生产等等。

我国建国前的监狱生产是在复杂环境和十分困难的条件下进行的。生产的目的首先是改造罪犯的犯罪恶习，使其养成劳动习惯，学会生产技能。同时也是为了解决监狱自身的困难，争取监狱经费自给自足，以减轻人民的负担。尽管建国前监狱生产的条件十分简陋，生产规模不大，但是就监狱生产为改造罪犯服务的特殊性质和监狱生产的特殊组织管理形式而言，我国建国前的监狱生产已处于监狱经济的萌芽阶段，它为建国后监狱经济的创立发展积累了经验。

新中国成立后，各种不甘心灭亡的反动势力大肆进行破坏活动，企图将新生的人民政权扼杀在摇篮中，为了打击犯罪分子的嚣张气焰，巩固人民民主专政，维护社会治安秩序，中央决定，在全国范围内开展一场清匪反霸、镇压反革命的群众运动。在这场运动中，集中逮捕了一大批反革命分子和普通刑事犯罪分子，除少数被判处死刑的以外，绝大部分被判处了徒刑和死刑缓期二年执行。这一时期，罪犯数量急剧增加，关押场所严重不足。国家因财政困难，无力大规模修建监狱，解决罪犯的吃、穿、住问题。为了适应斗争形势的需要，中央在1951年5月召开的第三次全国公安会议上提出：“大批应判徒刑的犯人，是一个很大的劳动力，为了改造他们，为了解决监狱的困难，为了不让判处徒刑的反革命分子坐吃闲饭，必须立即着手组织劳动改造的工作” 。根据中央的指示，由公安部集中统一领导，各地本着“因地制宜，因陋就简，就地取材，自力更生” 的原则，开始了大规模地组织劳动改造工作，劳改生产也随之全面铺开，相继建成了一批工厂、农场、矿山，并在短短的时间内形成了较大的生产能力。不仅解决了关押场所紧张和罪犯坐吃闲饭的问题，而且为以后监狱生产大规模的发展奠定了一定的物质基础。

（二）监狱经济的形成和发展阶段
1、1952年至1956年监狱经济的形成和全面发展阶段。
监狱经济是在监狱生产发展到一定阶段的基础上逐步形成和发展起来的。建国初期，我国的监狱生产已有了相当的规模，它在国民经济中的地位也越来越重要，对此，1952年第一次全国劳改工作会议决议提出：“劳改生产，从政治上看，是属于改造罪犯成为新人的一项政策；从经济上看，是属于国民经济性质的特殊企业，应列入国家生产建设总计划内，在各级财委的统一领导下进行。”1954年政务院颁布实施的《中华人民共和国劳动改造条例》进一步规定：中央和省、市应当成立劳动改造和生产管理委员会，领导和监督劳动改造生产计划的实施。劳动改造生产的发展方向是：由省、市集中经营，大力推进农业生产；进行有发展前途的工、矿、窑业生产；组织水利、筑路等建设工程的生产。在党和国家的高度重视下，监狱生产全面展开，生产场所不断扩大，并形成了发展大生产的物质技术条件，经济效益明显提高。到1956年，监狱生产己形成了农业、工业、矿山、建筑、商业、运输等门类比较齐全的经济格局，而且其生产、流通、分配、消费等环节己与国民经济相衔接，从而得到飞速发展。

2、1957年至1965年大规模发展阶段。
这一阶段，由于党和国家加强了对监狱经济的组织领导，中央成立了由薄一波为主任的劳改生产管理委员会，劳改生产划归地方国营管理后，地方财委从财力、技术等方面给予了积极扶持，劳改机关大胆使用在押罪犯中的科技人才，排除极左思潮的影响，从而使劳改经济得到了较大发展。突出表现是：农业方面由单纯粮食生产发展为粮、棉、油、畜牧、加工等综合经营，粮食产量增加，经济效益提高；工业方面，由手工业、加工业、小作坊向钢铁、化工、电子、冶金、矿山、纺织、机械等重工业、制造业、能源基础工业发展，相继建设了一批改造好、生产好、物质条件和设备好的工业企业，并生产出了一批高、精、尖产品和国家急需产品。到1965年，全国劳改生产工业总产值达17. 6亿元，粮食总产量达18. 4亿斤，物质基础大大增强。

3、1966年至1976年在困难中发展阶段。
十年文化大革命期间，我国国民经济遭到严重破坏，劳改工作也遭到了林彪、“四人帮”的摧残，全国劳改单位被砍掉一半，农业耕地面积减少了6096亩，固定资产损失20多亿元，不少劳改单位一度处于瘫痪和半瘫痪状态，生产、基建和物质供应全部纳入地方非生产部门，致使基建资金和管理经费无人负责解决，给劳改经济造成了严重困难。但是，各地劳改机关和广大劳改工作警察怀着对党和国家高度负责的精神，在“内乱”中坚守岗位，克尽职责，采取各种方式抵制林彪、“四人帮”的干扰破坏，一方面做好监管改造工作，保证劳改场所的稳定，另一方面，在社会厂矿企业停工停产闹革命的时候，大力发展劳改生产，为国家提供急需的工、农业产品，在特殊困难的条件下，劳改经济保持着增长的势头。

4、1977年至1992年恢复整顿与发展阶段。
粉碎“四人帮”反革命集团后，我国劳改工作认真贯彻党的十一届三中全会精神，根据中央提出的“调整、改革、整顿、提高”的方针，采取积极措施，恢复和整顿劳改经济。工业方面，调整生产格局，改善经营管理，向多行业、多门类、多品种、低消耗、高技术含量发展；农业方面，进一步优化产业结构，向优质、高产、高效农业发展，多种经营取得良好效益。这一时期是监狱经济发展较快的一个时期。1984年中共中央作出了《关于经济体制改革的决定》，此后随着国家经济体制改革的推行，商品经济、市场经济取代了计划经济。在新旧体制转换过程中，劳改经济坚持改革、开放，从抓内部机制的转换入手，积极推行承包责任制，扩大企业生产经营自主权，加强横向经济联合，开拓多元化市场，在市场竞争中，取得了积极进展。表现为：企业素质明显提高，一大批企业被评为省级、国家级先进企业，甚至还出现了一部分科技先导型的企业集团，产品质量跃上一个新台阶，监狱经济效益呈现快速增长。到1990年，全国监狱年产值达25亿元人民币，约占全国工农业总产值0.8%。

5、1992年至今进入市场经济艰难发展阶段。
进入90年代以来，尤其是中央关于建立社会主义市场经济体制的决定发布后，监狱生产的内外部环境发生了很大变化，计划经济体制下建立起来的监狱经济体系在市场经济体制下受到了严重挑战，从观念、体制到经营管理方式都习惯于计划经济的监狱企业，在市场竞争面前显得很不适应，相当多的监狱企业陷入前所未有的困境中，有一部分甚至己经达到崩溃或破产的边缘，监狱经济面临前所未有的困难。
（三）我国监狱经济的现状
据统计，至2005年，全国共有监狱多所，在押罪犯多万名，其中有未成年犯管教所所，未成年犯 万余名，监禁率为。监狱创办各类企业总数余家。这些企业都是各地按照中央“关于军队、武警部队和政法机关不再从事经商活动”的有关规定，经过清理整顿后保留下来的。
按照与监狱工作的紧密程度，这些监狱企业可以划分为三类。一类是直接为改造罪犯服务的必保企业，占企业总数的70. 55%。根据监狱企业综合经济效益指数和市场前景等因素进行初步分类，这些必保企业可大致划分为：发展型企业，占必保企业总数的18. 6%；一般型企业，占47. 8%；困难型企业，占33. 6%。一类是为监狱生产服务的企业，占企业总数的19. 9%。一类是安置警察家属、子女就业的企业，占企业总数的9. 59%。

按照行业划分，监狱企业中，工业企业**余家，约占企业总数的64. 9%,主要从事机械、建材、煤炭、冶金、轻工、纺织等产品生产及劳务加工业生产；农业企业约占企业总数的17. 7%；建筑企业约占企业总数的3. 2%；服务业企业约占企业总数的4. 5%；其他类企业约占企业总数的9. 8%。在余家工业企业中，有自主产品的企业约占企业总数的49%；其余企业主要从事来料来样性质的劳务加工。
监狱企业的生产经营状况令人堪忧。据统计，至2002年，全国监狱企业共有生产经营性资产亿元，资产负债率**1%，主营业务收入亿元，利润亿元，当年补充监狱执法和管理性支出经费34亿元，历年累计亏损挂帐44亿元。全国整体盈利的省（自治区、直辖市）21个，盈利额亿元，其中山东省盈利亿元，占盈利总额的%，其余均都有不同程度的亏损，亏损面达38%。

三、我国监狱经济体制改革的必要性
在当前市场经济条件下，监狱企业在竞争中力不从心，处于弱者地位；监狱经济效益不断下滑，监狱的生存受到直接威胁，监狱的改造质量水平因此而不断下降。随着我国政治体制、经济体制改革及法治建设的不断深入，以“监企合一”为核心的监狱经济体制的弊端逐步显露，越来越不适应形势发展的要求。
（一）当前监狱经济面临的主要困难与问题
由于监狱企业的特殊性质和历史遗留的诸多问题，当前监狱企业既面临与社会国有企业同样的困难，也存在自身特有的困难和问题；既有历史形成的沉重负担，也有计划经济向市场经济转变过程中新出现的难题；既有资金、技术长期投入不足，有关扶持政策不到位造成的困难，也有自身体制不顺、机制不活、管理不规范形成的制约。总体上看，监狱企业比一般社会国有企业困难更大，情况也更复杂。

1、监狱企业负担过重。
监狱企业主要有三个方面的负担：
一是补充监狱各项经费的负担。按照现行的《监狱财务制度》（1997年财政部发），靠监狱生产收入补充的费用主要有三种。第一种是监狱建设费用。第二种是监狱维持基本运转所需经费。第三种是维持监狱正常运转所需的其它经费。如，2000年各级财政对监狱拨款共88亿元，实际支出122亿元，企业弥补了34亿元；2001年各级财政对监狱拨款109亿元，实际支出144亿元，企业弥补了35亿元。2003年8月，原司法部部长张福森在有关监狱工作会议上指出“按照财政部、司法部制定的标准，要保证监狱正常运转，（年监管改造经费）至少需要200亿。（目前）这个差额约90亿，而且这90亿不是一次性投入，年年要投入这个数，将来随着经济发展、社会进步，投入还要增加，还要逐步提高。”可见，由于监管改造经费的实际需求与财政保障之间的矛盾，使补充财政经费的很大缺口日益成为监狱企业过多过重的负担。事实上，目前也已经形成了财政按既定项目和财力状况给予部分经费保障，监狱系统维持运转所需其余各项经费都由监狱企业兜底的格局，致使多数企业已经不堪重负。
二是债务负担。尽管自2002年以来，司法部积极协同财政部和国家开发银行，分批开展开行贷款核销工作，但近几年来全国监狱企业平均资产负债率仍保持在**%左右，远高于一般国有企业的平均水平。监狱企业资产负债率过高的主要原因：一是企业长期没有国家资本金注入，流动资金和各项生产经费完全靠贷款，而产生的经济效益绝大部分用于补充监狱经费和维持整个监狱系统的运转，难以还贷而多年积累成债；二是在生产补充监狱设施建设经费仍然不足的情况下，部分监狱为应急，迫不得已将生产性贷款用于监狱设施的建设，实事上形成了短期内无法偿还的长期债务；三是不少省市对国务院为扶持监狱企业制定的专项贷款贴息政策未按规定落实到位，企业贷款越多，负担越重。据调查，目前河北、江西、湖北、湖南、吉林、陕西等全省系统的监狱企业资产负债率己接近或超过100%。全国现有困难型的余家监狱生产企业平均资产负债率达%，大多数已资不抵债。沉重的债务负担，致使监狱企业不堪重负，举步维艰。

三是人员和办社会负担。由于财政没有负担监狱系统的工人经费，监狱系统职工的社会保障制度改革严重滞后，这些大量在职和退休工人愈来愈成为监狱自身背不动、卸不掉的沉重包袱。监狱企业生产困难不断加重，同时，由于历史原因，我国大多数监狱地处偏僻，远离城镇，不得不投入大量的人力、物力、财力自办社会。以2000年为例，当年监狱系统工人经费总支出就达亿元；个监狱创办的医院、学校、幼儿园、社区、派出所、检察室、法庭等社会机构，仅支付机构人员经费就达近8亿元，这些费用全部转嫁到监狱企业，由其负担。

2、监狱企业长期投入不足，存在部分罪犯坐吃闲饭。
据统计，从1984年到1999年，国家共给监狱企业安排生产性基建和技改专项贷款124亿元，建成1200多个生产项目，解决了万名罪犯的劳动改造手段和场所问题，使全国监狱提供的罪犯生产劳动岗位达到万个。但是进入“十五”时期以后，监狱企业己经没有任何形式的国家投资支持。近几年来，由于国家决策机构开展的多轮次“严打”整治活动，押犯数量增幅较大。加之不少监狱企业经营困难导致开工不足等原因，监狱劳动场所和劳动岗位不足的问题更加突出。

一是罪犯大量增加，监狱无力扩大劳动场所，增加劳动岗位，“坐吃闲饭”的罪犯越来越多。2005年，监狱在押罪犯**多万人，罪犯生产劳动岗位缺口近40%。

二是一些罪犯将丧失原有劳动岗位。如资源枯竭的煤矿和非煤矿山，国家产业政策明令关闭或淘汰的“五小”企业 ，地处当地政府实施退耕还林、还草、还湖区域内的监狱农场，监管安全或生产安全缺乏保证的劳务性生产，以及即将实施关闭破产的其它监狱企业等。
三是实施监狱布局调整过程中，也必然伴随着监狱经济结构的调整。一些规模太小、过于分散的监狱连同劳动力场所进行重新整合后，劳动岗位也会相应减少。
四是相当一部分监狱企业由于技术、装备水平落后，产品缺乏竞争力，面临被市场淘汰的危险。据对全国监狱企业生产的756种工业产品的统计，70%左右属于一般或市场滞销产品。

3、监狱企业管理体制不适应市场经济。
由于监狱企业的特殊性和体制上相对封闭等原因，监狱系统内外对于在市场经济体制下 如何确定监狱企业改革的方向和目标，多年来认识不统一，又缺乏政府有关部门的指导和支持，致使对实施监狱经济体制改革的主要政策和措施议而不决，监狱企业改革长期游离于国家经济体制改革和国有企业改革之外，目前绝大多数还是计划经济体制下形成的“监企合一”的老体制。传统的监狱生产一直是按照监狱行政管理体制管理的，实行的是一个监狱两块牌子的“监企合一”模式。对这一体制，《国务院关于进一步加强监狱管理和劳动教养工作的通知》（国发〔1995〕4号）中规定“省、自治区、直辖市监狱管理局负责领导和管理本系统的各类生产单位”。2001年8月27日，经国务院同意颁布的《监狱劳教生产企业规范管理办法》中再次予以确认。国务院批准的司法部“三定方案”（国办发[1998]90号）则规定了司法部监狱管理局具有“指导全国监狱的生产、基建、装备、财务和国有资产的保值增值”的职能。目前，除部分地市监狱所属的企业由所在地市的主管部门管理外，各省 （自治区、直辖市）监狱企业的管理体制与监狱的管理体制相同，实行“省、部两级管理，以省为主，省以下垂直管理”的体制，即：企业在生产、计划、资产、投资、劳动、人事等方面都由省监狱局统一领导和管理。

基层监狱的生产管理方面，主要沿袭计划经济时期多年的惯例，实行“监企合一”的管理办法。长期以来，许多监狱的门口同时挂着两块牌子，一块是监狱的牌子，一块是企业的牌子，对内称监狱，对外称企业。监狱长既是监狱的行政首长，又是监狱企业的厂长、经理；监狱警察既是刑罚执行人员，又是企业的经营管理人员。监狱既要追求改造罪犯的社会效益，又要追求企业的经济效益。在这种体制下，要求监狱功能多元化，不仅要承担监管改造罪犯的专政机关的职能，还逐步承担了办企业，办农场、办社会的职能。在经费保障上，计划经济时期，监狱经费实行的是以收抵支的大包干模式，这种经费保障模式在计划经济条件下取得了成功，但是在由计划经济转入市场经济体制之后，监狱企业背负的沉重负担让企业举步维艰，继而影响到监狱经费保障问题和正常的监管改造工作，甚至出现了监狱警察发不出工资，罪犯吃不上饭的窘境。

（二）现行监狱经济体制存在的主要弊端
现行以“监企合一”为核心的监狱经济体制，在计划经济体制下的商品短缺时代是可行的，它曾一度创造了辉煌，但在市场经济体制和入世对外开放的新形势下，明显不能适应形势发展的需求，其存在的弊端日渐暴露出来，主要问题是：

1、监狱执法职能和监狱经济管理职能难以到位。
监狱管理体制与监狱经济管理体制合一导致监狱职能严重错位。在这种体制下，出现了一个单位两个牌子（对内是监狱，对外是公司或厂矿），一个单位两项任务（刑罚执行、经济任务），一个人两个职务（既是监狱长，又是经理）的怪现象。法律虽然明确规定监狱的主要任务是执行刑罚，但是，由于国家提供的监狱经费未能全额保障，为弥补监狱经费的不足，为了切身经济利益，监狱工作实际不得不把发展经济放到重要的位子上，因此监狱的执法职能必然严重削弱，出现执法职能不到位的现象。

从企业经营管理方面讲，在“监企合一”的体制下，监狱企业在国家经济运行中没有完整的企业经营权，表现在：一是对自己的资产只有占有权、使用权，而没有受益权和处理权；二是企业在劳动用工、人事管理、机构设置上没有自主权；三是企业管理人员是监狱人民警察，其收益与企业经营状况不能完全直接挂钩；四是企业对其债务不具有完全清偿的民事权力能力，更不能通过创设、变更和终止民事经济法律关系而实现自身的优胜劣汰；五是监狱企业没把经济效益最大化当作自己的根本目标，而法律规定首要任务是把罪犯改造成为守法公民。因此，在此基础上所建立起来的经济管理制度，本质职能是上层建筑一部分的刑罚司法制度。另一方面单从外部环境条件讲，系统的监狱经济体制改革的政策和方案至今尚无正式出台，使得监狱经济管理在市场经济过程中无所适从，监狱经济管理职能无法到位。

从执行刑罚改造罪犯方面讲，“监企合一”使得生产经营活动过多地挤占了有限的刑罚资源，牵扯了太多的人员与精力，造成监狱警察角色的矛盾和错位，造成监狱经费没有稳定的保障。当一个监狱不得不为生存而挣扎奋斗时，社会企业经营者必须在背负繁重的监管改造任务，保证监狱安全稳定的巨大压力下从事经营，监狱企业的种种特殊性使得它难以完全按市场规律办事，生产要素难以实现优化组合，无法象真正的企业那样去组织管理，去应对市场风险和挑战，引进高水平的技术管理人才，更无法形成产权和投资的主体多元化。再加上历史上形成的产业结构不合理，技术装备水平低，工艺落后，设备老化等原因，以及企业的额外负担沉重，经营者素质不高，劳动技术在低水平上循环，因而设备技术难以更新，新产品难以开发，融资无渠道，在国有企业中发展日渐落后，经营日趋艰难，除极少数企业盈利外，绝大多数企业困难重重，有相当一部分企业出现严重亏损，处于资不抵债、破产倒闭的边缘。人们期望的改造与生产相互促进、社会效益与经济效益双丰收的目标难以实现，甚至相互制约。

2、监、企、社混合多元体制造成监狱工作复杂与艰难。
新中国监狱初创时，出于政治安全及劳动改造不与民争利的考虑，许多监狱建在远离城镇的边荒落后地区，且基本上独立于社会，因此许多监狱除了承担教育改造和监狱生产任务外，还要办医院、学校、幼儿园等，有的还设立了派出所、法庭及社区管理机构。监狱形成了自我封闭、自成体系的小社会。而这些办社会的成本大多转嫁到监狱企业身上，由其来负担消化。监狱及企业办社会的职能在当时是十分必要的，但在目前却成为影响监狱经济发展的沉重包袱，监狱其它各项工作也受到不同程度的影响。

“监企合一”问题的严重性在此也显得十分突出。我国监狱与监狱企业、监狱自我社会服务体系己经合体共生了几十年，相互之间具有强烈的依赖性，不仅表现在供养关系上，而且监狱企业及自我社会服务体系，实际上是许多警察、警察家属子女赖以就业谋生的唯一场所，设置在中等城市以外的监狱尤其如此。当改革分离监狱生产经营和社会服务职能时，不能不慎重考虑监狱巨大经费开支的保障，罪犯劳动改造实现形式的稳定有效，部分警察（主要是专业技术警察）及大批家属子女的就业出路，监狱企业由谁来运作经营保值增值并为罪犯劳动改造提供劳动服务，监狱社区的服务职能由谁承担等一系列重大问题。这里的每一个方面的改革调整都是棘手的难题。在稳定、发展、改革的大局中，稳定是改革发展的前提和基础，是党和国家高度关注的大问题，而监狱的安全稳定决不像有些人所想的“只要不跑犯人、不出恶性事故就可以高枕无忧”那么简单。监狱的安全稳定是个系统问题，上述提到的这些问题都是不可忽视的因素，其中每一个问题解决不好，都足以影响监狱的安全稳定。

3、容易滋生司法腐败。
由于“监企不分”和国家不能足额保障监狱经费到位，最终形成收支不分。为追求经济利益，解决监狱经费不足等问题，某些监狱及监狱领导干部以牺牲严格、公正、公平执法为代价，在罪犯缓刑、减刑、假释、保外就医等执法环节上，搞权钱交易、权刑交易。如，大连监狱案便充分暴露了现行“监企合一”体制的弊端，这种因体制弊端所产生的司法腐败虽是个案，但却有典型性。该案大连监狱利用罪犯帮助监狱企业找项目、找产品销路、找市场、找资金，与不符合缓刑、减刑、假释、保外就医条件的罪犯进行权刑交易和权钱交易。以大连监狱长谢红军为首的多名干警在这些交易中徇私枉法、贪污受贿，震惊了党中央、国务院。中央领导同志多次就此事作了重要批示，指出了案件的严重性和危害性，要求司法部一查到底，严肃处理，并要举一反三，狠抓整顿。出现这种现象固然缘于少数监狱干警的素质低下，但体制缺陷可能才是最根本的原因，这严重影响了执法的公平与公正，制约了监狱工作的发展。这种因体制原因滋生的司法腐败，是产生监狱执法环节腐败的源头。

四、对我国监狱经济体制改革的探讨
（一）监狱经济体制改革的目标
如上所述，以“监企合一”为核心的监狱经济体制，越来越不适应形势发展的要求。所以笔者认为必须加快监狱经济体制改革，要加大改革力度，落实全额保障政策，推进监、企、社分开，使监狱更好地履行刑罚执行职能；要认真执行政策，将监狱执法经费支出与监狱企业收入分开；要努力建立现代企业制度，理顺监企关系，建立促进新型监狱体制规范运行，以“全额保障，监企社分离，收支分开，规范运行”为监狱经济体制改革的总体目标，从体制、机制和源头上解决目前监狱经济体制中存在的突出矛盾和问题，从而真正建立和完善公正、廉洁、文明、高效的新型监狱体制和工作机制。

（二）监狱经济体制改革应坚持的原则
深入改革监狱经济体制，会触动到有关部门和单位以及个人的利益。为了减少阻力，取得应有的效果，监狱经济体制改革必须坚持以下原则：
1、要进一步明晰国家与监狱企业的职责。
在“监企合一”的体制下，由于受历史条件的约束，国家为监狱提供运转经费的责任被转嫁给了监狱企业，而监狱企业由于受到监狱行刑的直接制约，不能充分按照经济规律办事，导致经济效益下滑，无法为监狱提供必要的运转经费。在当前国家财政实力大大增强、社会主义法治水平不断提高的情况下，国家理所应当地承担起为监狱提供财政经费的应有职责，以减轻监狱企业的负担，彻底改变两者之间的责任转嫁问题。

2、要彻底纠正监狱和监狱企业的职能错位。
在“监企合一”的体制下，由于监狱要通过创办和经营监狱企业，解决自己的运转经费问题，因而实践中必然出现监狱和监狱企业职能错位的问题，即监狱为了生存，不得不把大量的时间和精力用在监狱企业的经营方面，监狱改造罪犯的职能反而被淡化；而监狱企业在追求利润目标的同时，又不得不承担起劳动改造罪犯的职责，监狱企业创造利润的职能也被淡化。监狱承担起了监狱企业的职责，监狱企业承担起了监狱的职责，导致监狱不像监狱，监狱企业不像企业的后果，监狱和监狱企业职能的错位，严重地影响了它们各自的发展。监狱体制的改革，必须打破“监企合一”的制度约束，使监狱和监狱企业的职能归位，这样才会避免监狱和监狱企业相互间的消极影响。

3、要有利于增强监狱企业的活力与效益。
在“监企合一”的体制下，监狱企业其所以效率低下、效益不佳原因之一就是，监狱企业的发展严重地受到监狱行刑的直接影响，使得监狱企业无法充分按照经济规律运行。建立新的监狱企业体制，就必须坚持有利于增强监狱企业的活力的原则，使监狱企业受监狱行刑的直接影响降低到最低限度，从而使监狱企业在最大程度上按照经济规律运行。另外，监狱企业体制的改革，还必须进一步扩大监狱企业的经营自主权，以调动其生产经营的积极性。

4、要有利于劳动改造罪犯制度的实现。
作为一种特殊企业，监狱企业承担着为监狱的罪犯提供劳动岗位的重要职责，这一职责的完成与否，直接影响着我国劳动改造罪犯制度的实现问题，因为罪犯的劳动除了具有经济性质之外，还具有明显的改造罪犯的法律性质。建立新的监狱企业体制，不仅要能够增强监狱企业的活力，而且要有利于劳动改造罪犯制度的实现，使监狱企业的生产经营活动和监狱对罪犯的劳动改造活动有机地结合起来，减少或避免“改造和生产”之间的矛盾，增强两者的统一性和协调性。

（三）对于我国监狱经济体制改革的几点思考
思考一：必须实行监狱与企业分离
按照监狱执法和监狱生产的不同特点，实行监狱与企业适度分开，把原来由监狱自身行使的企业职能从监狱中分离出去，监狱企业职能由专门的组织机构承接、管理和运作，实现监狱和企业在职能、人员和机构上的分开，监狱和企业按照各自规律规范运行，它们在各自的权限范围内履行各自的职责，共同为改造罪犯服务，实现国有资产保值增。“监企分离”改革主要包括：一是建立新的监狱管理体制和运行机制；二是组建新的监狱生产经营管理机构；三是分类改革监狱企业；四是加强国有资产管理：五是建立监狱与公司有机联系、密切配合、规范运行的工作机制。

对于“监企分离”中监狱经济管理与运行体制的具体设想是：根据党的十六大提出的“建立管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制” 的精神，应在中央、省 （自治区、直辖市）、市分别设立监狱生产管理机构。在司法部设立监狱生产管理机构，负责全国监狱生产的政策制定、宏观管理、指导和协调工作； 在省 （自治区、直辖市）、市监狱局成立专门的负责监狱生产经营管理的国有独资集团公司（母公司）； 集团公司根据需要在监狱设立为罪犯提供劳动岗位的子公司（分公司）或生产单位。集团公司由政府授权，代表国家负责监狱企业国有资产的管理和运营，确定生产项目，组织产品进入市场，享有对其在监狱所设子公司的重大投资决策权、资产收益权和经营者选择权，监狱负责组织罪犯进行生产劳动。实行“监企分离”后，原监狱所属企业的全部资产及债权债务划归集团公司所有。监狱长不再担任监狱企业的法定代表人，企业经营管理人员由公司按《公司法》的规定选任。同时，由于集团公司和子公司是为罪犯提供劳动改造手段的特殊企业，国家在投资、税收、采购销等方面给予优惠和扶持政策：应根据监狱生产的性质和罪犯从事生产的实际情况，确定符合监狱特点的产业、产品结构，逐步退出高投入、高风险、高度竞争的行业，向自主优势产品、政府采购、劳务加工、劳动密集体型的方向发展。由于监狱生产问题涉及到国家的产业政策调整，也是监狱管理体制的重大变革，因此，国家应当制定专门的监狱生产管理办法，对监狱生产问题作出政策性规定。

思考二：规范建立适应监狱生产经营的现代企业制度
监狱企业作为罪犯劳动的实现场所，其性质和地位不容置疑。关键是如何既保证罪犯劳动改造的顺利实现，又能保证生产经营单位的经济效益，最有效的办法是建立一种制度和体制来规范。笔者认为无论是监狱企业的子公司（分公司）或是集团公司（母公司）都应当在实行“监企分离”的基础上，从以下方面入手按照《公司法》的规定，建立并完善适应监狱生产经营的现代企业制度：

第一，建立健全监狱企业内部激励约束机制。健全董事会领导下的总经理负责制，强化董事会的职能与作用，切实发挥监事会的作用，加大监督力度，实行对经营者的合同约束、偏好约束，健全法律体系，完善市场体系，实行对经营者的法律约束、道德约束和市场约束，强化企业党组织及职工代表大会对经营者的制约与监督，进而形成规范的公司治理结构。

第二，建立健全监狱企业经理人管理体制，加快经理的职业化建设。监狱企业体制改革以后，靠原有企业管理人员是远远不够的，必须从市场中招聘优秀的职业经理人来为监狱企业工作，对招聘的职业经理人的管理要有符合市场经济的一套制度，建立健全好这项制度是监狱企业进入市场经济良好发展的前提。对原有企业管理人员，也要有一套行之有效的管理办法和激励机制，要建立一套监狱企业管理人员的进出机制，以保证监狱能够很好地适应市场。

第三，建立有效的经理人行为激励机制。在公司的内部对经理人可以实行年薪制、薪酬期权制，报酬和业绩从长期和短期两方面紧密挂钩等。这样充分调动经理人的积极性，提高公司治理的效率。
第四，实现监狱企业所有制成份的多元化，可逐步改变国家完全独资的监狱企业结构，监狱企业可以实行股份制改造，其他经济成份可以参与到监狱企业中来，这样非常有利于监狱企业向着现代企业制度的发展。我国由于市场机制发育还不健全，所以应该建立相对集中的、比较稳定的监狱企业股权结构，可将监狱企业的国有股转移给其他一些法人团体，让他们直接参与公司内部治理。各法人为了追求自身集团的利益，从而形成激励约束机制，使公司的内部治理更有效。监狱企业也可在股份制改造的基础上，成为上市公司，这样融资的渠道会更加广泛，管理会更加规范。监狱企业的股份制改造一个探索，前期应以国有控股公司为方向发展，如果时机成熟，可以试点监狱企业成为非国有控股的上市公司。

思考三：逐步做到监狱经费与监狱生产收入“收支两条线”
就是将监狱执法和管理经费由财政按标准全额纳入预算予以保障，使监狱经费支出与监狱生产收入脱钩。同时，监狱生产也必须实行独立核算，在作必要的费用扣除后，逐步以规范形式上缴国家财政，从而做到“收支两条线”。如果监狱经费不能按标准全额保障到位，“监企分离”就难以真正运行，就会影响改革的顺利进行，进而影响监狱刑罚执行职能的履行。
对此，笔者的设想是：应当由中央、省（自治区、直辖市）和市三级财政、监狱管理部门按地区分类，逐项核定经费支出标准。按照事权划分和现行财政管理体制规定，监狱经费由中央和地方财政分级管理、分级负担，以中央财政为主；中央财政应进一步加大转移支付力度，对中西部地区监狱所需经费予以必要的支持。实行“收支两条线”制度，监狱经费支出必须与监狱生产收入分开，按照监狱执法和监狱生产的不同属性，实行不同的管理和核算办法。对监狱生产收入制定专门的管理和上缴财政的办法。应明确规定监狱干警工资与生产收入脱钩，不搞“以收定支”、“以收抵支”等。考虑到国家财力的承受程度和监狱工作发展的需要，监狱“收入两条线”应分步实施，逐步到位。

思考四：彻底实施监、企与办社会相分离监狱及企业办社会，不仅给监狱企业带来了大量的沉重负担，也分散了监狱领导的时间与精力，分散了有限的警力和财力，影响罪犯教育改造质量的提高。而且自办派出所、检察室、法庭等也影响了司法机关公正执法，也容易促发腐败问题。监狱是国家刑罚执行机关；监狱企业是为监狱劳动改造罪犯服务的特殊企业，两者都不应当承担办社会的职能，现有办社会的职能应与监狱及监狱企业彻底分离。

监、企与办社会相分离的主要设想是：监狱所办的派出所、法庭整建制移交并作为地方有关部门的派驻机构进行管理，地方编制部门负责核定各派驻机构的编制，财政部门核拨经费。监狱所办的医院、学校、幼儿园等公益性机构以及后勤服务等福利性机构，移交当地政府。有条件的地方应加快改革，要整建制移交，一步到位；边远地区暂时无法移交的，也要与监狱脱钩，并由专门机构进行单独管理，所需经费纳入地方财政预算，由地方政府负担。各后勤服务等福利型机构要与监狱脱钩，但要分类管理。为监狱人民警察和职工提供工作必需用品及为罪犯提供大宗生活必需品的服务项目，应由监狱国有独资公司设专门机构、人员并通过招投标形式统一购置、统一配送、统一服务。其它各类后勤服务机构要由福利型转为经营型，由无偿服务转为有偿服务，由单纯为监狱服务转为面向社会服务，逐步改造成为独立核算、自主经营、自负盈亏的经济实体。监狱所办的包括安置警察家属、子女就业的纯工人企业，应与监狱脱钩，并按照产权关系进行移交或改造。国有企业或国有持股企业移交当地政府有关部门管理：集体企业应按职工意愿进行股份制改造，改制期间监狱国有独资公司应予以指导。

结束语
我国的监狱经济体制改革是一项复杂的系统工程，必须认真研究，全面考虑各种因素的影响，始终把监狱安全稳定放在首位，在确保监狱安全稳定的前提下，积极推进，大胆尝试，按照既要管好监狱，又要管好企业的目标，妥善解决好监狱和企业的关系，真正建立起两个相互独立又密切配合的管理体系，即按照监管改造规律运作，依法行使刑罚执行职能的监狱管理体系，和按照市场经济规律运作，独立经营、自负盈亏、自我发展的监狱经济体系，这是监狱经济体制改革的根本任务。同时还要注意到，监狱经济具有自身的特殊性，它是监狱工作的一个不可分割的部分，要服务于监狱劳动改造罪犯的需要，因此监狱经济体制改革，也是监狱体制改革的一个组成部分，必须和监狱体制改革协调推进，监狱体制改革是基础，监狱经济体制改革也同时促进监狱体制改革，二者具有辨正统一关系。目前司法部正着手研究监狱体制改革试点工作。尽管监狱体制改革的难度很大，但在党中央国务院的正确领导，司法行政系统与监狱部门的共同努力下，相信改革一定会取得成功，监狱经济也一定会走出困境，实现新的飞跃。

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（三）对于我国监狱经济体制改革的几点思考
思考一：必须实行监狱与企业分离
按照监狱执法和监狱生产的不同特点，实行监狱与企业适度分开，把原来由监狱自身行使的企业职能从监狱中分离出去，监狱企业职能由专门的组织机构承接、管理和运作，实现监狱和企业在职能、人员和机构上的分开，监狱和企业按照各自规律规范运行，它们在各自的权限范围内履行各自的职责，共同为改造罪犯服务，实现国有资产保值增。“监企分离”改革主要包括：一是建立新的监狱管理体制和运行机制；二是组建新的监狱生产经营管理机构；三是分类改革监狱企业；四是加强国有资产管理：五是建立监狱与公司有机联系、密切配合、规范运行的工作机制。

对于“监企分离”中监狱经济管理与运行体制的具体设想是：根据党的十六大提出的“建立管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制” 的精神，应在中央、省 （自治区、直辖市）、市分别设立监狱生产管理机构。在司法部设立监狱生产管理机构，负责全国监狱生产的政策制定、宏观管理、指导和协调工作； 在省 （自治区、直辖市）、市监狱局成立专门的负责监狱生产经营管理的国有独资集团公司（母公司）； 集团公司根据需要在监狱设立为罪犯提供劳动岗位的子公司（分公司）或生产单位。集团公司由政府授权，代表国家负责监狱企业国有资产的管理和运营，确定生产项目，组织产品进入市场，享有对其在监狱所设子公司的重大投资决策权、资产收益权和经营者选择权，监狱负责组织罪犯进行生产劳动。实行“监企分离”后，原监狱所属企业的全部资产及债权债务划归集团公司所有。监狱长不再担任监狱企业的法定代表人，企业经营管理人员由公司按《公司法》的规定选任。同时，由于集团公司和子公司是为罪犯提供劳动改造手段的特殊企业，国家在投资、税收、采购销等方面给予优惠和扶持政策：应根据监狱生产的性质和罪犯从事生产的实际情况，确定符合监狱特点的产业、产品结构，逐步退出高投入、高风险、高度竞争的行业，向自主优势产品、政府采购、劳务加工、劳动密集体型的方向发展。由于监狱生产问题涉及到国家的产业政策调整，也是监狱管理体制的重大变革，因此，国家应当制定专门的监狱生产管理办法，对监狱生产问题作出政策性规定。

思考二：规范建立适应监狱生产经营的现代企业制度
监狱企业作为罪犯劳动的实现场所，其性质和地位不容置疑。关键是如何既保证罪犯劳动改造的顺利实现，又能保证生产经营单位的经济效益，最有效的办法是建立一种制度和体制来规范。笔者认为无论是监狱企业的子公司（分公司）或是集团公司（母公司）都应当在实行“监企分离”的基础上，从以下方面入手按照《公司法》的规定，建立并完善适应监狱生产经营的现代企业制度：

第一，建立健全监狱企业内部激励约束机制。健全董事会领导下的总经理负责制，强化董事会的职能与作用，切实发挥监事会的作用，加大监督力度，实行对经营者的合同约束、偏好约束，健全法律体系，完善市场体系，实行对经营者的法律约束、道德约束和市场约束，强化企业党组织及职工代表大会对经营者的制约与监督，进而形成规范的公司治理结构。

第二，建立健全监狱企业经理人管理体制，加快经理的职业化建设。监狱企业体制改革以后，靠原有企业管理人员是远远不够的，必须从市场中招聘优秀的职业经理人来为监狱企业工作，对招聘的职业经理人的管理要有符合市场经济的一套制度，建立健全好这项制度是监狱企业进入市场经济良好发展的前提。对原有企业管理人员，也要有一套行之有效的管理办法和激励机制，要建立一套监狱企业管理人员的进出机制，以保证监狱能够很好地适应市场。

第三，建立有效的经理人行为激励机制。在公司的内部对经理人可以实行年薪制、薪酬期权制，报酬和业绩从长期和短期两方面紧密挂钩等。这样充分调动经理人的积极性，提高公司治理的效率。
第四，实现监狱企业所有制成份的多元化，可逐步改变国家完全独资的监狱企业结构，监狱企业可以实行股份制改造，其他经济成份可以参与到监狱企业中来，这样非常有利于监狱企业向着现代企业制度的发展。我国由于市场机制发育还不健全，所以应该建立相对集中的、比较稳定的监狱企业股权结构，可将监狱企业的国有股转移给其他一些法人团体，让他们直接参与公司内部治理。各法人为了追求自身集团的利益，从而形成激励约束机制，使公司的内部治理更有效。监狱企业也可在股份制改造的基础上，成为上市公司，这样融资的渠道会更加广泛，管理会更加规范。监狱企业的股份制改造一个探索，前期应以国有控股公司为方向发展，如果时机成熟，可以试点监狱企业成为非国有控股的上市公司。

思考三：逐步做到监狱经费与监狱生产收入“收支两条线”
就是将监狱执法和管理经费由财政按标准全额纳入预算予以保障，使监狱经费支出与监狱生产收入脱钩。同时，监狱生产也必须实行独立核算，在作必要的费用扣除后，逐步以规范形式上缴国家财政，从而做到“收支两条线”。如果监狱经费不能按标准全额保障到位，“监企分离”就难以真正运行，就会影响改革的顺利进行，进而影响监狱刑罚执行职能的履行。
对此，笔者的设想是：应当由中央、省（自治区、直辖市）和市三级财政、监狱管理部门按地区分类，逐项核定经费支出标准。按照事权划分和现行财政管理体制规定，监狱经费由中央和地方财政分级管理、分级负担，以中央财政为主；中央财政应进一步加大转移支付力度，对中西部地区监狱所需经费予以必要的支持。实行“收支两条线”制度，监狱经费支出必须与监狱生产收入分开，按照监狱执法和监狱生产的不同属性，实行不同的管理和核算办法。对监狱生产收入制定专门的管理和上缴财政的办法。应明确规定监狱干警工资与生产收入脱钩，不搞“以收定支”、“以收抵支”等。考虑到国家财力的承受程度和监狱工作发展的需要，监狱“收入两条线”应分步实施，逐步到位。

思考四：彻底实施监、企与办社会相分离监狱及企业办社会，不仅给监狱企业带来了大量的沉重负担，也分散了监狱领导的时间与精力，分散了有限的警力和财力，影响罪犯教育改造质量的提高。而且自办派出所、检察室、法庭等也影响了司法机关公正执法，也容易促发腐败问题。监狱是国家刑罚执行机关；监狱企业是为监狱劳动改造罪犯服务的特殊企业，两者都不应当承担办社会的职能，现有办社会的职能应与监狱及监狱企业彻底分离。

监、企与办社会相分离的主要设想是：监狱所办的派出所、法庭整建制移交并作为地方有关部门的派驻机构进行管理，地方编制部门负责核定各派驻机构的编制，财政部门核拨经费。监狱所办的医院、学校、幼儿园等公益性机构以及后勤服务等福利性机构，移交当地政府。有条件的地方应加快改革，要整建制移交，一步到位；边远地区暂时无法移交的，也要与监狱脱钩，并由专门机构进行单独管理，所需经费纳入地方财政预算，由地方政府负担。各后勤服务等福利型机构要与监狱脱钩，但要分类管理。为监狱人民警察和职工提供工作必需用品及为罪犯提供大宗生活必需品的服务项目，应由监狱国有独资公司设专门机构、人员并通过招投标形式统一购置、统一配送、统一服务。其它各类后勤服务机构要由福利型转为经营型，由无偿服务转为有偿服务，由单纯为监狱服务转为面向社会服务，逐步改造成为独立核算、自主经营、自负盈亏的经济实体。监狱所办的包括安置警察家属、子女就业的纯工人企业，应与监狱脱钩，并按照产权关系进行移交或改造。国有企业或国有持股企业移交当地政府有关部门管理：集体企业应按职工意愿进行股份制改造，改制期间监狱国有独资公司应予以指导。

结束语
我国的监狱经济体制改革是一项复杂的系统工程，必须认真研究，全面考虑各种因素的影响，始终把监狱安全稳定放在首位，在确保监狱安全稳定的前提下，积极推进，大胆尝试，按照既要管好监狱，又要管好企业的目标，妥善解决好监狱和企业的关系，真正建立起两个相互独立又密切配合的管理体系，即按照监管改造规律运作，依法行使刑罚执行职能的监狱管理体系，和按照市场经济规律运作，独立经营、自负盈亏、自我发展的监狱经济体系，这是监狱经济体制改革的根本任务。同时还要注意到，监狱经济具有自身的特殊性，它是监狱工作的一个不可分割的部分，要服务于监狱劳动改造罪犯的需要，因此监狱经济体制改革，也是监狱体制改革的一个组成部分，必须和监狱体制改革协调推进，监狱体制改革是基础，监狱经济体制改革也同时促进监狱体制改革，二者具有辨正统一关系。目前司法部正着手研究监狱体制改革试点工作。尽管监狱体制改革的难度很大，但在党中央国务院的正确领导，司法行政系统与监狱部门的共同努力下，相信改革一定会取得成功，监狱经济也一定会走出困境，实现新的飞跃。

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