立法责任引入我国宪政制度建设之思考（下）

四、立法责任的成立要件

1.案件性。立法机关的主要职能是通过制定或者认可的方式形成法律规范以调整社会关系。法律规范的形成过程通常是各种不同政治力量的利益充分表达与妥协的过程，因此，法律规范需要尽可能平衡、照顾和反映社会成员中不同政治力量的利益，协调不同政治力量对比关系。但即便如此，也不能保证法律规范平衡所有的利益，特别是法律规范都是按照“多数决”的原则制定的，少数人的利益可能因该法律规范的实施而受到侵犯，在这种情况下法律规范需要设立利益补偿或赔偿责任机制，以弥补受侵害的利益。

但是作为该法律规范调整对象的公民个人、法人或其他组织不能抽象地认为该法律规范的实施将给他造成侵害便要求国家予以赔偿。要求国家承担立法责任的首要条件是必须有具体的案件发生，案件当事人将纠纷起诉得到法院，由法院判断该案件是否具有可诉性，如果具有可诉性，由法院决定是否给予赔偿。在具体纠纷中，当事人负有立法侵权的举证责任。如在la fleurette 案中，法国议会为保护牛奶工业，于1934年制定了一部禁止生产奶类食品的代制品的法律。生产奶类食品代制品的la fleurette公司因该法律的实施不能营业受到了很大的损失。1938年该公司向法国行政法院提起诉讼，请求国家赔偿。最高行政法院判决国家负赔偿责任，判决中指出，la fleurette公司是合法企业，国家法律不能为了一部分公民的利益而牺牲特定人或少数人的利益；而且该法并没有禁止国家赔偿的规定，因此，根据公共负担原则对原告的诉讼请求予以支持。

2.因果关系。www.11665.com特定当事人的权益受到公权力的侵害存在两种情形，一种情形是：立法机关依据宪法制定了具体的法律规范，该法律规范本身具有合宪性，只是由于法律执行机关在行使职权过程中基于故意或过失侵犯了公民法律上的权利。此种情形下的侵权在性质上属于行政侵权，侵权责任应当由行政机关承担，不属于立法责任范畴；另一种情形是：按照“宪法委托”理论，立法机关由宪法当中直接获得立法授权，如宪法当中出现的“由法律规定”、“依据法律”等，此种规定是课予立法机关制订执行性的法律来贯彻宪法意图，因此此种规定不仅是一种授权，亦是一种义务。如果立法机关不积极地制定法律，尤其是不颁布执行性法律，从而构成立法不作为，致使公民基本权利无法实现；或者虽然立法机关颁布了法律来把宪法规范具体化，但其中的一些规定侵犯了公民宪法上的基本权利。在此种情形下，公民权利受到侵害乃是直接由于立法机关的原因而引起，因此立法机关应当对其立法不作为或者立法侵权承担责任。在这方面典型的案例是日本的“麻风病人赔偿案”。该案起因是日本在20世纪初实行隔离麻风病人政策。1943年日本国会制定法律，规定怀孕的麻风病患者必须堕胎，以杜绝麻风病人的后代。1953年又出台了《防止麻风病传播法》，要求对所有的麻风病人实行强制隔离治疗。从60年代起，麻风病不再需要隔离治疗了，有关法律却仍然没有被废除，致使很多麻风病治疗所依照法律继续将麻风病人关在偏僻的治疗地，而且一关就是几十年。根据这两部法律，40年来日本政府强迫1400名麻风病者实施“断种”手术。1998年，一些饱受苦难的前麻风病患者在熊本县、冈山县和东京分别提出诉讼，要求日本政府就此道歉并予以赔偿。2001年5月熊本县地方法厅以日本政府不及时废除“隔离法案”，使麻风病人饱受痛苦为由，要求政府承担立法责任，赔偿127名原告麻风病人每人1亿1500万日元。日本政府开始表示要上诉。之后麻风病人在首相府前展开示威，迫于压力，日本首相小泉纯一郎决定停止上诉，并促使在国会内通过“麻风病救济”法案。同时对日本现有麻风病患者4000人赔偿总额600亿日元。[17]

五、我国宪政建设中引入立法责任制度之必要

1. 我国现行立法实践中存在的主要问题

我国现行的立法体制具有“一元与多位阶、多系” [18]的特点。所谓“一元”，是指国家立法权集中于全国人大及其常委会；除此以外，根据宪法的授权和《立法法》的规定，国务院、省级人大及其常委会、较大的市[②]的人大及其常委会以及由其产生的相应地方政府都享有一定程度的立法权。由于立法主体不同，其各自制定的规范性文件的效力也不一样，从而呈现出“多位阶”的特点；“多系”是指香港、澳门回归后形成的多法系的立法格局。本文主要在“一元与多位阶”的框架内讨论立法责任问题。

首先是全国人大及其常委会制定的法律。我国宪法第5条规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”从这条规定来看，我国的制宪者已经注意到了法律违宪的可能性。不过到目前为止，在我国尚没有出现法律违宪的案例，因为我国还没有建立违宪审查制度，因而对法律是否违宪进而是否侵害公民权利既缺少判断机关、也缺少程序和救济制度。

相较法律而言，法规、规章在立法质量方面存在着更多的问题，出现了“立法无序现象”，[19]而且“位阶越低，存在的问题越多、越严重”[20]。应该说我国宪法和《立法法》等法律为保证国家法制的统一，防止“立法无序”导致下位法和上位法相冲突，在制度上做过一些安排。一是立法批准制度。即有权机关制定的法规、规章须依法报请特定的立法监督机关审查批准后才能生效。如《立法法》第63条规定：“较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。”第66条规定民族自治地方的人民代表大会制定的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效。二是备案审查制度。《立法法》第89条具体规定了行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的30日内依照规定报有关机关备案。

这两项制度有这样几个特点：其一，享有立法监督权的主体是享有立法权限的主体，司法机关不具有立法审查权。“其在总体上仍属于一种立法系统内部的自我监督”[21]。其二，享有立法监督权的主体和被监督主体都无需承担法律责任。首先享有立法监督权的主体不会因监督不作为而承担责任，致使实践中“‘备而不审’现象之普遍，已成为不争的事实”。[22]其次，制定特定法律规范的立法权主体不会因立法和上位法相抵触而受到追究，由此加剧了地方立法之间的冲突以及下位法和上位法之间的冲突。

2. 我国宪政建设引入立法责任制度的思路

（1）关于全国人大及其常委会的立法责任问题。全国人大及其常委会作为立法机关在行使职权时对其立法行为承担责任在我国是有宪法依据的。我国宪法第3条第2款规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督”。这里的“对人民负责”，作为宪法的一个条款究竟对全国人大和地方人大有没有约束力？如果有约束力，那么全国人大和地方人大对人民究竟应该承担政治责任还是法律责任？这需要有权机关的宪法解释才能明确其具体内涵。但不管承担何种责任，值得肯定的是这条规定已经表明全国人大和地方人大作为立法机关承担责任是有宪法依据的。此外，我国宪法第41条第4款规定：“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律取得赔偿的权利。”这里的“国家机关”如果作广义解释，则包括全国人大及其常委会。因为在我国宪法结构当中，“全国人民代表大会”一节是被放在第三章“国家机构”之下的，因而要求全国人大及其常委会承担立法责任同样亦有宪法依据。

（2）关于省级人大及其常委会、较大的市的人大及其常委会的立法责任问题。根据我国《立法法》第63条、第64条和第89条的规定，省级人大及其常委会、较大的市的人大及其常委会既是地方立法机关，有地方性法规的制定权，同时又是地方立法审查机关，有审查较低效力层次的地方性法规或政府规章的权力。其作为地方立法主体和立法监督主体是否应该承担立法责任，这取决于地方立法权和立法监督权的性质。我国是单一制国家，最高权力集中在全国人民代表大会，地方各级人民代表大会作为地方国家权力机关所行使的权力包括地方立法权和立法监督权来源于全国人民代表大会的依法授权。被授权者应对授权者承担责任。因此，省级人大及其常委会、较大的市的人大及其常委会行使地方立法权应对全国人大负责，即所制定的地方性法规不得同宪法、法律和行政法规相抵触，否则就应承担相应的立法责任。对地方性法规因违反上位法侵犯公民权利造成的侵害，制定机关应承担赔偿责任，同时有关责任人员也需承担相应的个人责任。我国的《立法法》只规定了地方立法主体的立法权限，而没有规定立法者不尽职守的法律责任，这不能不说是一个缺憾。近年来，地方性法规违反上位法的规定侵犯公民权利的情况屡见不鲜，如果不建立违法立法责任追究制，将难以保证地方性法规的质量，保证国家法制的统一。

（3）关于行政立法责任问题。关于国务院制定行政法规，国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府制定规章以及行政机关制定的其他行政规范性文件违反上位法规定，侵犯公民权利是否承担立法责任问题，我国学者刘松山在《违法行政规范性文件之责任追究》一文中作了比较充分的论述。[23]其主要理由是：行政机关是法律的执行机关，它虽然可以进行委任立法或者制定其他具有普遍约束力的规范性文件，但这些行为都从属于议会立法，只是执行议会法律的一种方式而已。我们将行政行为划分为具体行政行为和抽象行政行为，在很大程度上模糊了违法行政规范性文件的责任性质。事实上，具体行政行为和抽象行政行为只是行政机关行使职权的不同方式，只要违背了法律，就应当承担相应的法律责任。

总而言之，从法理上讲，在我国无论是法律、行政法规、地方性法规、规章乃至于规章以下的其他行政规范性文件的制定机关，只要其立法侵犯了公民的合法权利就应该承担相应的立法责任，这样才符合现代国家建设责任政府的理念。但在实践中，考虑到法律、行政法规适用面非常广，而国家的财力有限，把立法责任制度引入全部立法主体的立法活动当中，难免好高骛远，不切合中国实际。笔者以为应采取循序渐进的方式，由下而上，先在其他行政规范性文件的制定中引入立法责任制度，这样可以促使制定机关在制定其他行政规范性文件时慎重行事、避免随意性，从而起到保障国家法制统一、保障公民权利的目的。待积累一定的经验时，可以把立法责任制度向更高一层的法律规范制定机关推进。

注释：

[17]《联合早报》，2001年5月25日.《文汇报》，2001年7月24日.

[18]郭道晖.当代中国立法（上）[m].北京：中国民主法制出版社，1998.178.

[19]郭道晖.当代中国立法（上）[m].北京：中国民主法制出版社，1998.180.

[20]徐志群.论完善地方性法规、规章的立法监督机制[j].中国法学.1999(3)

[21]林来梵.从宪法规范到规范宪法：规范宪法学的一种前言[m].北京：法律出版社，2001.353.

[22]同上，365.

[23]刘松山.违法行政规范性文件之责任追究[j]. 法学研究.2002(4)