宪法和宪政

一、什么是宪法? 
    
    什么是宪法?这不是能够拿一句话精确而周密地解答的。任何东西，都不是能拿一个简单的定义充分地说明的。列宁曾说：“太简短的定义虽然很方便，因为它概括了主要的内容，但是如果你要从定义特别明显地看出它所说明的那个现象的各个极重要的特点，那就显这个定义很不够了。”[i]这是对的。定义是为了总括地说明一个东西的内容，但它所说明的内容，一定是不充分的。关于宪法，也是这样。唯其是这样，所以人们对于“什么是宪法”这一问题，也有种种不完全一致的解答。有人说：“宪法是规定政府的重要职权，人民基本权利的成文或不成文的根本法”(詹姆士)；有人说：“宪法是国家的根本法，包含政府成立的原则，规定主权的划分，指明行使各部分权力的人物和方法”(库力)；有人说；“宪法是一个根本法，政府依据它而组织，个人和法人的权利也依据它而确定”(查里士)；有人说：“宪法是规定政府组织及人民和政府间各种权利义务的根本规则或法律”(蒲莱斯)；孙中山先生给宪法所下的定义则为：“宪法者，国家之构成法，亦即人民权利之保障书也”(《中华民国宪法史前编序》)。就是说：宪法的内容，是一方面规定国家的构成，他方面保障人民的权利。所谓国家的构成，就是国家体制(在社会主义的苏联，则连成为国家的基础社会制度也规定在宪法内)，政权组织(如依中山先生权能分开的学说，则主要是治权组织)；所谓保障人民的权利，则不外在宪法中明确规定政府和人民相互之间的权利义务关系。wwW.11665.COm我们在《宪法与宪政运动》一文中，曾说：“所谓宪政，就是拿宪法规定国家体制、政权组织以及政府和人民相互之间的权利义务关系，而使政府和人民都在这些规定之下，享受应享受的权利，负担应负担的义务，无论谁都不许违反和超越这些规定而自由行动的这样一种政治形态”，也就是说宪法是规定国家体制、政权组织以及政府和人民相互之间的权利义务关系的法。而这样的法，是一个国家的基本法。所以如果我们要勉强拿一句话来解答“什么是宪法?”这一问题，而给它下一个简单的定义，则可以这样说：“宪法是规定国家体制，政权组织，以及政府和人民相互之间的权利义务关系的基本法。”
    
    就宪法(constitution)这一字的本义言，原来是组织、制度、原则、基础、规则的意思。因而一个国家的宪法，就是规定一个国家的制度、组织的基本法。保障人民的权利的规定，似乎不是宪法的必要内容；事实上，有些国家的宪法，也就没有把它规定进去，象法国一八
    
    七五年的宪法和德国一八七一年的宪法。但是所谓国家体制和政权组织，不外是各种社会的力量的相互关系的具体表现，也就不外是政府和人民之间的相互关系的表现。革命的政府是代表人民的政权组织，反动的政府是压迫人民的政权组织，为了使前者能够忠实地充分地行使人民所赋予的政权，为了使后者不能任意地滥用人民所没有赋予的政权，都应该在宪法中规定政府和人民相互之间的权利义务的关系，简单说，即对于人民的权利的保障。假使没有这种规定，则所谓国家体制和政权组织的规定，便像空中楼阁，无所寄托。且就宪法发展史来看，保障人民的权利，实为宪法的最主要的任务，因而宪法中，也就不能没有这样的规定。像美国《独立宣言》、法国《人权宣言》所表现，各国人民最初争取宪政的主要目的，便在保障人权，而宪法便是“人民权利之保障书”。欧战后，各国新宪法关于保障人民权利，莫不有着繁密而具体的规定；俄国革命后一九一八年所制定颁布的苏俄宪法，也曾列《被剥削劳动人民权利宣言》。所以我们绝对不应该因为有些国家的宪法没有规定关于人民权利的保障，而把它排斥在宪法的含义之外。
    
    我们这样解答“什么是宪法?”这一问题，虽然已不是仅从形式方面来看宪法，而是相当指出了它的实质，但这不够彻底，不够深入；为了更加彻底地、深入地说明起见，应该略加如下的补充。即第一，宪法是力”，是“强制的力’。拉萨尔氏在他所著：《关于宪法的本质》中，曾指出“宪法是什么?”这一问题，而加以解答说：“大炮!这就是宪法；监狱!这就是宪法；枪剑，这就是宪法。”他的意思是说大炮是“力”，是强制的工具，所以是宪法，换句话说，宪法就是“力”，就是强制的工具。这是对的。法是制裁违法者的“力”，宪法是制裁违宪者的“力”，离开强制的“力’，就没有宪法。第二，宪法是一大部分或一小部分社会力量的表现。宪法既是“力”，那就必有“力”所加的对象，宪法既是强制的力”那就必有被强制的对象。中山先生曾说：“欧美诸国有行民主立宪者，有行君主立宪者。其在民主立宪无论矣，即在君主立宪，亦为民权涨进君权退缩之结果。”(《中国革命史》)，即宪法表现的“力”，是君主以外的“力’。但是同时，中山先生又指出：“近世各国所谓民权制度，往往为资产阶级所专有，适成为压迫平民之工具。”（《中国国民党第一次全国代表大会宣言》），即宪法所表现的“力”，只是资产阶层的“力”。相反地，在苏俄则在《被剥削劳动人民权利宣言》中，曾明白宣称：“任何政权机关都不能有剥削者插足的余地。政权应当完全地、绝对地属于劳动群众和他们的全权代表机关。”[ii]即宪法表现的“力”，是剥削者以外的劳动群众的“力”。在我国，中山先生曾说：“民国之民权，唯民国之国民乃能享之，必不轻授此权于反对民国之人，使得借以破坏民国。详言之，则凡真正反对帝国主义之个人及团体，均得享有一切自由及权利；而凡卖国罔民以效忠于帝国主义及军阀者，无论其为团体或个人，皆不得享有此等自由及权利。”(《中国国民党第一次全国代表大会宣言》)，即宪法所表现的“力”，是真正反对帝国主义之个人及团体的“力”。总之一句话，宪法是表现一部分社会力量的“强制的力”。 
    
    
    二、宪法和宪政的关系怎样? 
    
    我们曾经说过：“所谓宪政，就是拿宪法规定国家体制、政权组织以及政府和人民相互之间的权利义务关系，而使政府和人民都在这些规定之下，享受应享受的权利，负担应负担的义务，无论谁都不许违反和超越这些规定而自由行动的这样一种政治形态。”这就是说，宪法所规定的内容就是事实上所实行的宪政，而事实上所实行的宪政就是宪法所规定的内容；也就是说，宪法是宪政的法律的表现。而宪政是宪法的实质的内容。自然，宪法和宪政的完全一致，只是理论上可能，而在事实上，他们中间却常存在着差异和隔离。有时，有良好的宪法而没有良好的宪政；有时，进步的宪政会冲破了宪法的桎梏。在前一场合，宪法变成了具文；在后一种场合，要求宪法的修改。因为宪法是死的条文，宪政是活的事实；死的东西是不变的，活的东西是常变的；二者之间，自不能完全一致了。但这决不是说宪法完全无用，宪政可以不要宪法。第一，宪法是形式，宪政是内容。形式固不能创造内容，决定内容，但却能表现内容，影响内容；形式固不能离开内容，内容也不能没有形式，严格地说，形式不外是内容的一部分，我们不能想象会有无形式的内容存在。第二，死的条文固然不一定完全适应活的事实，但它却能成为活的事实的指标和堡垒，在某种限度内，指导活的事实，保障活的事实。因此，有良好的宪法，虽未必有良好的宪政；而有良好的宪政，便常有良好的宪法。所以中山先生说：“我们要有良好的宪法，才能够建设一个真正的共和国家。”(《五权宪法讲演》)。

  因为宪法是宪政的形式，宪政是宪法的内容，所以宪法只能表现、保障和在某种限度内指导宪政而不能无中生有地创造宪政。列宁说：“苏维埃宪法不是按照什么‘计划’写出的，不是在书房里制定的，也不是资产阶级的法律家强加在劳动群众身上的东西。不，这个宪法是阶级斗争发展进程中随着阶级矛盾的成熟而成长起来的。”[iii]他又说：“这个宪法记载了无产阶级群众反对国内和全世界剥削者的斗争经验和组织经验。”[iv]斯大林也说：苏联“新宪法草案是已经走过的道路的总结，是已经取得的成就的总结。所以，它是把事实上已经获得和争取到的东西登记下来，用立法手续固定下来。”[v]这都是指明宪法并没有创造宪政的力量。民约论者把宪法看作创造宪政的社会契约，和空想的社会主义者要依据自己在书斋里所拟的计划，创造一个理想的社会一样，完全是非科学的见解。中山先生所以批评中国的立宪派，也就是因为他们把宪法当做万应膏，要凭白纸黑字的宪法，改变已经存在的事实，而不顾及何以实现宪法，何以运用宪法，何以拥护宪法。他所说：“要有良好的宪法，才能够建设一个真正的共和国家。”只是说在建设共和国家时，必须有一个良好的宪法，并不是说，只凭一个良好的宪法，便能建设真正的共和国家。 
    
    宪法既是“在事实上已经获得和争取到的东西的登记下来用立法程序固定下来，所以它和纲领不同”。斯大林说：“纲领和宪法有重大的差别。纲领上说的是还没有的东西，是要在将来获得和争取到的东西。相反，宪法上应当说的是已经有的东西，是现在已经获得和已经争取到的东西。纲领主要是说将来，宪法却是说现在。”[vi]就是这个意思。但是，我们必须注意，所谓“现在已经获得和已经争取到的东西”，是就各种社会力量的基本的相互关系和整个社会生活中的一般的事实而言，并不是把一切个别的、局部的事实，全部包括在内。其次所谓“已经获得”，并不只限于“完全实现”的，连不仅“必要”而且“可能”实现，但为一切旧的力量和制度，特别是宪法所桎梏、束缚和阻碍而“未曾实现”的部分，也包括在内。例如，苏联新宪法[vii]第一百三十五条规定：“代表选举采普选制，凡年满十八岁之苏联公民者，不分种族及民族、不分性别、不分信仰、不分教育程度，不问居住期限，不问社会出身，财产状况及过去活动如何，均有权参加选举。”即给予过去被剥夺了选举权的传教士、白党分子以及一切过时的人，和不参加有益于社会的劳动的人们的选举权。这并不是新宪法颁布以前，已经存在的事实，而是“必要”和“可能”实现的事实，但为应该修改的旧宪法的条文阻碍了它的实现。如果说一切“必要”和“可能”实现的事情，也不应该规定在宪法内，则只是保存旧宪法好了，为什么要有新宪法？尤其在宪政运动当中，所要求制定的宪法，不能不多少含有一些纲领性，因为宪政运动的本身，便是“争取”，还不是“已经获得”。
    
    最后，应该要说到的，是宪法既然是宪政的表现，宪法既然是为了宪政而存在，则制定宪法，便应立刻实行宪政，如不能实行宪政，又何贵乎制定宪法?宪法不是装璜品，也不是奢侈品，搁在那里供人赏玩，供人消遣。制定宪法应该慎重，应该有准备工作，这是不待说的。但一经“决定”，便应“颁布”，“施行”，不应“搁置”。所以《建国大纲》第二十三条规定：“则开国民大会，决定宪法而颂布之”，第二十五条规定：“宪法颁布之日，即为宪政告成之时，而全国国民则依宪法行全国大选举。”这就是说，宪法的“制定”，“颁布”和“实行”，是一种不可间断的事情。
      [i] 《列宁选集》第2卷，第809页。
   
    [ii] 《列宁选集》第3卷，第406页。
   
    [iii] 《列宁选集》第3卷，第685页。
   
    [iv] 《列宁全集》第28卷，第129页。
   
    [v] 《斯大林文选》第90页。
   
    [vi] 《斯大林文选》第89页。
   
    [vii] 指1936年宪法。
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