超期羁押成因分析和对策探索

内容摘要

　　超期羁押是一个长期困扰我们的执法难题，2003年12月1日最高人民法院公布《关于推行十项制度，切实防止产生新的超期羁押的通知》，要求全国各级法院严格执行刑事诉讼法的有关规定，建立并严格防止超期羁押的司法工作机制，努力实现防止超期羁押工作的规范化、制度化、法制化。然而，与此同时我们也应该可以清楚地看到，边清边超、前清后超的问题重复出现。目前解决超期羁押问题工作的成果只是阶段性的，远没有大功告成，更不会一蹴而就。超期羁押形成的深层次的原因还没有根除。
　　导致超期羁押的原因是复杂的和多方面的，包括立法、制度、主观等诸多方面的原因，由此决定解决超期羁押问题的对策也应该是综合性的。

　　关键词：超期羁押；刑事诉讼；成因；对策

超期羁押是指公安司法机关在刑事诉讼过程中超过法律规定的办案期限羁押犯罪嫌疑人、被告人的违法行为。据最高人民检察院提供的数据表明，1993年至2001年全国公安司法机关每年度超期羁押的人数一直维持在5万至8万之间，1999年达到84135人，2000年为73340人，2001年为55761人。2003年上半年仅全国法院系统清理的超期羁押案件就达1967起，涉及4060人。2003年9月24日，最高人民检察院通过了《最高人民检察院关于在检察工作中防止和纠正超期羁押的若干规定》，在规定中规定了八项预防和纠正超期羁押的措施。2003年11月12日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合发布了《关于严格执行刑事诉讼法，切实纠防超期羁押的通知》。wwW.11665.coM2003年12月1日最高人民法院公布《关于推行十项制度，切实防止产生新的超期羁押的通知》，要求全国各级法院严格执行刑事诉讼法的有关规定，建立并严格防止超期羁押的司法工作机制，努力实现防止超期羁押工作的规范化、制度化、法制化。然而，与此同时我们也应该可以清楚地看到，边清边超、前清后超的问题重复出现。目前解决超期羁押问题工作的成果只是阶段性的，远没有大功告成，更不会一蹴而就。超期羁押形成的深层次的原因还没有根除。因此，从深层次上深入分析超期羁押产生的原因，并探讨相应的既能治标又能治本的对策尤为必要。

     一、超期羁押的成因分析
   （一）超期羁押的立法成因
    1、法律没有规定犯罪嫌疑人、被告人有迅速接受审判的权利。正当程序的诉讼模式下，比较强调当事人诉讼权利的保护，制约控诉方的权力，增大了裁判方的权力，希望裁判方能及时地介入诉讼双方的“纷争”，充当仲裁者的角色。所以，迅速审判则成为必要与可能。如美国宪法第6条修正案就将迅速审判作为一般原则[1]，意大利刑事诉讼法列举了适用迅速审判程序的情况和方式。基于有效地控制犯罪的需要，我国的刑事诉讼法没有规定犯罪嫌疑人、被告人有迅速接受审判的权利，这是公安司法机关超期羁押的原因之一。
    2、立法对羁押与刑事拘留、逮捕未作分离，导致了羁押适用的普遍化。作为一种最严厉的强制措施，羁押无疑会使犯罪嫌疑人、被告人受到较长时间的监禁，从而使其人身自由受到最严重、最深远的侵害。刑事拘留和逮捕一旦获得授权，就意味着公安机关可以将犯罪嫌疑人采取长达14天、37天甚至两个月的持续羁押，这种立法体制极易导致羁押在适用法律上出现严重的任意化和随意化。超期羁押也就随之出现了。因此，必须对这一措施施加较之刑罚更为严密的法律控制。我国的刑事诉讼法并未对此作出严格区分，拘留完全由公安机关自行决定，逮捕由检察院批捕部门依据公安机关提出的书面申请决定。羁押被当成对犯罪嫌疑人刑事拘留或逮捕的直接后果，而不具有任何独立性。
     3、立法没有将羁押期间与诉讼期间进行严格的分离，导致羁押期间严重依附于诉讼期间或者办案期间。刑事诉讼法作为一部以保障犯罪嫌疑人、被告人甚至被害人基本权益和自由为基本使命的官员权力控制法，它所应明确限制的主要是羁押期间，而不是诉讼期间，尤其不能是侦查期间。“无权利则无诉讼”，“无诉讼则无程序”。只有在人的权益面临威胁、限制和剥夺的场合，诉讼程序的建立才具有正当性。侦查、审查起诉、审判等诉讼活动的进行，固然理应有期间的限制，但也不应过于机械化和僵化。这是因为，犯罪有轻重之分，刑事案件也有繁简之别，要求所有刑事案件都按照同一侦查期间得到侦破、审查起诉结束甚至审判完成，这是不切实际的。但是，无论案件的侦破、审判需要多长的时间，对犯罪嫌疑人、被告人的羁押期间却不可能无限期地延长下去，不能使犯罪嫌疑人、被告人因诉讼期间的延长而过多的牺牲。
     4、某些立法规定过于粗糙，导致在司法实践中缺乏具体的可操作性。这主要体现在：（1）刑事诉讼法第60条规定：“人民检察院不批准逮捕的，公安机关应当在接到通知后立即释放”。由于立法在此没有作明确的规定，而是用了“立即”这样模糊的词语，故使一些公安机关对不批捕的犯罪嫌疑人转为采取劳动教养措施，申报批准期间也即延长犯罪嫌疑人的羁押期限。虽然最高人民法院的司法解释曾规定过劳动教养的日期可以折抵刑期，但羁押在看守所与被劳动教养是不能混同的，因为这毕竟是两个不同性质的结果和措施。（2）刑事诉讼法第128条规定：“在侦查期间，发生犯罪嫌疑人另有重要罪行的，自发现之日起依照本法第124条规定重新计算侦查期限。犯罪嫌疑人不讲真实姓名、住址、身份不明的，侦查羁押期限自查清其身份之日起计算，但是不得停止对其犯罪行为的侦查取证。”而在司法实践中，“发现之日”、“查清之日”的具体时间很难把握，给案件的侦查时限的确定带来较大的随意性，并且由于该条的适用实际上只要公安机关内部自身决定即可，而不必受司法机关的有效审查，故不可不谓是立法的一大疏忽。
     （二）超期羁押的制度成因
     1、司法机关内部制度不够健全，管理不严。某些司法机关内部在管理上存在漏洞，在制度上对办案期限情况缺乏有效的、完善的制约机制。如没有就经办人从何时起开始计算办案期限，何时结案，是否重新计算办案期限，延长办案期限是否符合法定的报批手续，如何减少案件交接占用时间等问题，建立完善的办案交接制度和监督约束机制，对于超期办案的经办人没有具体的处罚措施等等。
     2、法外程序复杂，诉讼效率不高。司法独立是保障裁判公正的正当程序，是保护公民权利不受侵害的关键。然而，司法的地方依附性造成司法的行政化，在很大程度上妨碍了司法的独立和公正，造成法外程序复杂，诉讼效率低下，导致大量的案件不能在法定期限内办结，被告人滞留在诉讼阶段，造成超期羁押。而这些程序在诉讼法中并没有明确的规定，也没有时限规定，案件的审理出现很大的随意性，导致超期羁押。

     3、羁押制度没有贯彻“成比例”或“相适应”的原则。在刑事实体法中，罪刑相适应是一项极为重要的基本原则，它体现着刑法的正义性。既然犯有多大的罪行，就应判处与该罪行的严重性相适应、成正比的刑罚，诉讼过程中采取的强制措施也要与犯罪嫌疑人所涉嫌实施的罪行轻重相适应。显然，如果说罪刑相适应体现的是刑法上的正义原则的话，那么，刑事诉讼法上有关强制措施问题上的“相适应”或“成比例”原则所体现的则是程序正义的基本理念。因为根据无罪推定原则，犯罪嫌疑人、被告人在诉讼过程中处于法律上无罪的地位，并享有一系列足以与国家追诉机构进行理性对抗的程序保障。为防止其诉讼地位陷入恶化的境地，追诉机构对其个人人身自由的限制在严厉程度上必须与这种限度的目的存在合理的联系，而不得采取过度的强制措施甚至滥用强制措施。[2]但是我国的刑事诉讼法有关审前羁押的规定却没有体现这一基本原则。例如，不论涉嫌实施的犯罪之轻重，刑事拘留后羁押期间一律为14天或者37天，逮捕后的羁押期间一律为2个月，并且可以持续地延长。这显然是极不公平的，也不符合强制措施适用上的节制或谦抑原则。
     4、监督缺乏权威性和有效性。我国宪法第129条把检察机关定位为国家的法律监督机关。刑事诉讼法第8条规定：“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。”但是由于长期的历史原因造成对检察权的限制，导致检察监督缺乏权威性和有效性。检察机关对发现的超期羁押案件，只有建议纠正权，纠正过程中往往是督办、协商较多，以口头意见或书面纠正为形式，提出纠正意见后，办案单位如果不理睬检察机关的监督意见，法律监督就毫无效果。
     （三）超期羁押的主观成因
     1、“有罪推定”思想根深蒂固。有罪推定是封建社会普遍采取的一项原则。在我国，封建社会历史很长，“有罪推定”思想影响很深。所以，尽管我国目前采取的是“无罪推定”原则，但是由于长期以来受“有罪推定”观念的影响，公安司法机关在侦查、审查起诉阶段，在不能收集到足以证明犯罪嫌疑人、被告人有罪证据的情况下，往往以种种理由延长办案时间，甚至在人民法院开庭审理指定指控犯罪的证据不足时，还要撤回起诉，再补充侦查。

    

 2、“重惩罚职能，轻保障职能”的思想影响。我国刑法和刑事诉讼法具有惩罚犯罪和保障无罪的人不受非法追究的双重职能。但是许多司法工作人员在思想上对双重职能的认识具有许多片面性。这种片面性主要体现在把犯罪嫌疑人、被告人当作“专政对象”看待。只要一个人成了犯罪嫌疑人、被告人，就意味着他的一切权利都被剥夺了。这种无视人的基本权利的现象存在，往往使司法机关对犯罪嫌疑人、被告人从惩罚方面考虑问题得多，从保障其依法享有权利方面考虑得少。
     3、对口供过分依赖。尽管我国刑事诉讼法为避免司法人员对口供的过分依赖，明确规定要重证据，不轻信口供，对仅有口供的案件，不能定罪量刑。但是在司法实践中，受传统的法定证据观念的影响，加之受侦查人员数量及素质的局限，人们仍将获取口供作为侦查工作的最重要的突破口。侦查活动往往陷入先获取口供、然后循着口供找其他证据，再用其他证据来证明口供的怪圈。为了便于随时获取口供，同时也是为避免犯罪嫌疑人潜逃，对犯罪嫌疑人超期羁押便是最好的选择。此外，对在侦查过程中始终保持沉默的犯罪嫌疑人进行超期羁押，使犯罪嫌疑人产生心理压力，迫使其主动“坦白”。
    4、办案人员的素质亟待提高。在我国的公安司法队伍中，个人素质适应不了法治建设的发展需要已经成了一个不争的事实。在基层公安司法队伍中，这个问题更是严重。
    另外，社会治安形势严峻，刑事案件大量增加造成的办案力量的不足；案件复杂和新类型案件出现造成的办案难度的增加；在事实不清、证据不足情况下，不敢依法对犯罪嫌疑人、被告人解除羁押或者宣告无罪等等，都是造成超期羁押问题的重要原因。在此就不再详细论述。
    二、解决超期羁押的对策探讨
    （一）进一步完善立法
    法律规定是公安司法机关办理案件，羁押犯罪嫌疑人、被告人的依据，也是检察机关监督纠正超期羁押的依据。根据对超期羁押的立法成因分析，笔者认为完善立法应当从以下几个方面入手：
    1、明确规定超期羁押是违法行为，实行超期羁押的责任追究制和救济制度。在立法上应明确超期羁押的违法性，凡采取强制措施超过法定期限的，均属于违反刑事诉讼法的行为。应进一步健全和落实超期羁押责任追究制度，严肃查处和追究超期羁押有关责任人员。对于违反刑事诉讼法，滥用职权或者严重不负责任，造成犯罪嫌疑人超期羁押的，应当追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的纪律责任；构成犯罪的，应依照刑法第397条关于滥用职权罪、玩忽职守罪的规定追究刑事责任。
    2、按照比例性原则确定羁押期限。即羁押期限与犯罪轻重成正比。这在立法例上可采用列举罪名的方式，列出比较严重犯罪的罪名，如杀人罪、抢劫罪、强奸罪、组织领导参加黑社会性质组织或恐怖组织犯罪等，将这些比较严重犯罪的基本羁押期限规定得比一般犯罪的羁押期限长一些，如一般犯罪案件在侦查中的羁押期限是2个月，则比较严重的犯罪案件侦查中的羁押期限可以规定为4个月。这充分体现了比例性原则。[3]
    3、明确发回重审案件的审理期限。首先，应当规定发回重审的次数限制。一般而言，上级人民法院发回重审的次数应当限定在两次以内为宜。两次发回重审以后，上级人民法院不能再次发回重审，而只能自行作出最后的裁定或判决。其次，应当明确发回重审案件的审理期限。发回重审案件的审理程序和期限都应该依照第一审程序进行。
    （二）进一步完善内部工作制度
    1、实行羁押情况通报制度。检察机关在犯罪嫌疑人被逮捕或者在决定、批准延长侦查羁押期限、重新计算侦查羁押期限以后，侦查部门应当在三日以内将有关情况通知本院监所检察部门。检察机关在决定对在押的犯罪嫌疑人延长审查起诉期限，改变管辖、退回补充侦查重新计算审查起诉期限以后，公诉部门应当在3日以内将有关情况书面通知本院监所检察部门。
  2、建立超期羁押投诉和纠正机制。犯罪嫌疑人及其法定代理人或者犯罪嫌疑人委托的律师认为超期羁押的，有权向作出逮捕决定的人民检察院或者其上级人民检察院投诉，要求解除有关强制措施。人民检察院及时对投诉进行审查，提出处理意见报请检察长决定。检察长对于确属超期羁押的，应当立即作出释放犯罪嫌疑人或者变更强制措施的决定。
    3、完善部门之间的协作制度。为缩短办案时间，公安司法机关内部各部门之间应当建立必要的协作制度。首先，应当建立案件移送制度。对于需要不同部门办理的案件，应当明确不同部门承办案件的时间界限，在明确责任的基础上加强协作。其次，建立征求意见制度。在案件需要征求有关部门意见时，有关部门应抓紧时间及时研究并提出意见，不可推诿、耽误时间。
    （三）提高公安司法人员的素质
    公安司法人员应当具有较高的政治素质和业务素质，应当以对人民高度负责的态度来办理案件。只有依法公正、及时地处理案件，使犯罪分子受到应有的处罚，才能更好地维护司法公正和社会稳定。
    1、严把进出口关。这是保证公安司法机关队伍素质的必要途径。目前，全国实行统一的司法考试制度，这是解决进人不严问题，保障公安司法人员素质的重要途径，一定要认真贯彻执行好这一制度。
    2、开展多种形式的培训制度，加大培训力度。对于现有的公安司法人员应当分层次、多渠道进行培训。如举办短期业务培训班、轮训班、专题讲座或者研讨班，利用公安司法机关的教育培训基地进行学历教育，与有关高校联合进行研究生的培养或者选派人员出国进修等。总之，要树立终生教育、终生学习的观念，对公安司法人员的培训要常抓不懈。
    3、要增强公安司法人员的执法程序意识。首先，要增强执法人员的诉讼期限意识。遵守刑事诉讼法规定的办案期限是严格执法的要求，也是公正执法、文明执法的要求。其次，要确立和增强疑罪从无的诉讼理念。有相当一部分的干警，对涉嫌犯罪的人，宁愿信其有也不愿信其无，似乎只有打击了犯罪，才算尽了职责。针对超期羁押案件中有相当一部分是疑案所致，应当确立和增强执法人员的疑罪从无的诉讼理念。
    （四）强化监督手段，赋予监督权威性和有效性
    首先，应强化检察监督的功能，赋予检察监督以纠正权和督促权，保障检察监督的强制性和权威性；其次，各级人大也要切实担负起监督的职责，发现违反诉讼时限造成超期羁押问题时要及时提出建议通报批评，质询决议等方式，督促有关部门予以纠正。对于大案要案和人大代表关注的案件，各级法院都将邀请人大代表旁听庭审，并将其作为一项制度长期坚持下去。此外，包括新闻媒体在内的社会各界也都要主动对公安司法机关进行监督，要促使公安司法机关去发现问题，追究责任。

    超期羁押问题能否得到根本解决，不仅仅是一个单纯的法律问题，也是一个关系到公安司法机关的形象，关系到国家法律的权威，关系到依法保障人权、实现司法公正的重大问题。对此，我们必须给予高度的重视，并采取切实有效的措施坚决纠正和切实防止超期羁押问题，标本兼治，从根本上杜绝超期羁押现象的发生，使得超期羁押这个顽症得到根除。

 

参考文献：

   [1]《美国联邦刑事诉讼规则和证据规则》．卞建林译．北京：中国政法大学出版社，1996，（1）。

   [2]陈瑞华：《超期羁押问题的法律分析》，人民检察2000年第9期。

   [3]李忠诚：《超期羁押的成因与对策》，政法论坛2002年第1期。

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