从美国移民局看美国移民法中的人权问题

今年三月十一日，正值美国"九一一"惨剧半年纪念之日，佛罗里达一所飞行学校收到并公布了美国移民局寄往该校的两封公函。这两封信是移民局对这所学校两名前留学生申请学生签证的批准函。而这两名学生正是在六个月前劫持客机并撞毁世贸大厦、后被联邦调查局通辑的"恐怖分子"。消息传出，美国朝野震动。布什总统更是勃然大怒，责令严查移民局。给已死之敌颁发签证当然是个大笑话，它暴露了美国移民局官僚、无能的积习垢病。移民局这一失手自然绝非偶然，诸如此类错寄、缓寄、误寄、甚至漏寄重要移民文件的现象，在移民局是司空见惯的。同移民局打过交道的人大概也都有同感。只不过因为受害者是移民，所以不为美国国人所关注重视罢了。不过美国人对这次错投事件表现虽然出了极大的震惊与愤怒，但绝大多数却仍然对美国移民局许多更为严重的丑行一无所知。他们不知道移民局错投的并不仅仅的是公函，而是进入大狱的许多来自世界各地的移民。

据美国人权组织"人权了望"在2000年底公布的材料透露，美国移民局近年来囚禁移民人数不断上升。至2000年，每天平均被关押拘禁的移民多达两万人（95年平均每天拘禁移民的人数仅为6，700人），其中约有数千名为孤单儿童。许多移民的入狱都没有经过任何正常的司法程序，关押条件有的极为恶劣，移民局工作人员虐待移民、侵犯人权甚至导致移民自杀现象屡有发生。

一位逃难来到美国的伊拉克难民的故事反映了一般难民在美国移民局的经历。据美国newsday2001年6月3日的报导，这位21岁的青年名叫al-torfi来自伊拉克南部。Www.11665.cOm他在父亲与两个兄弟被政府杀害后逃离的家乡，先是逃到北方，后通过一个走私犯的帮助进入了土尔其。他从依斯坦布尔飞至巴赛罗那，然后又从西班牙飞到纽约，前后碾转了十八个月。在飞机着陆的那一时刻，他回忆说，"我非常非常高兴。我觉得我终于到达了一个安全的地方。"然而他一下进入肯尼迪机场，就被移民局的人关押了起来。因为他没有合法的美国签证。他先同另一个申请政治避难的人铐在一起，然后被警员运到纽约150大道一个由旧库房改成的监狱。那监狱里拘禁着同来自世界许多国家的200多名移民。在那里他被双手铐在腰间，全身剥光然后穿上桔红萤光的狱服，腿上喷写"ins"（移民归化局）。他在那里一关就是四个月。

al-torfi其实还算是幸运的。因为他毕竟还同其他移民同在一"大熔炉"里。许多州的移民局由于自身的监狱空间有限，就租用了许多州或市镇监狱。据"人权了望"组织统计美国有60％以上的移民都被囚禁在地方监狱中。有的州甚至因为租金收入甚丰而免了了州税。许多移民，特别是申请政治避难的移民，没有任何犯罪行为，属于"行政拘留"，却同刑事犯罪分子关在了一起。由于语言、文化、宗教等方面的不同，这些无辜逃难的移民在美国遭受即使留在他们本国也不一定会遭受到的牢狱之苦。说al-torfi所以幸运还因为他只被拘禁了四个月，而美国移民局的大牢里还关押着许多被"无拘禁"(indefinitedetention)的移民。这些人许多没有犯罪记录，也什么指控或罪名，他们所以能被如此"合法"地被无限期的拘禁就因为他们不受美国宪法保护的移民。

美国移民局所以能如此肆意操掌玩弄别国公民的命运有许多原因，也有许多历史渊源。其法律依据及理论基础，至少可以追塑直十九世纪的许多排华案。发生在1888年的查参平（译.chaechanpingv.u.s.,9s.ct.623）就是其中一例。华工查参平自1875年起就侨居旧金山。1887年六月他因事回国，归国前他在旧金山港口海关的有关机构（当时移民局还没有成立，海关行使移民局的部分职能。）取得了一纸文书（相当于现在的"返签"或advancedparole）。次年十月八日他乘船重返旧金山港，结果被美国海关拒绝登陆并被囚禁在船上，依据是在七天前刚通过一项法案。该法案称"
自本法颁布之日起，所有中国劳工，无论是否为或将成美国居民，凡离境或将离境而在本法生效之日起未返美者，所有返回或滞留美国之举均系非法。"换句话说，只要是华工，在1888年十月一日前没有返回美国的，或者在此之后离开美国的，就要么做一去不回头的韩湘子，要么做阶下囚。该法同时还规定"所有文件（包括查参平老哥的返美签证）一律作废失效。在此之后要求入境之华工将一律拒绝"。我们不难想象拖着长辫手提两口藤条箱的查参平，经数月跨洋颠沛，一身旅乏却又兴冲冲入港时的惊恐。象那时的许多华人一样，查老先生请了美国律师替他打官司。从地方法庭到上诉庭，查先生一路都败，最后一直打到美国最高法院。他们指责该法案违宪无效、政府违反与查参平的私人契约（他们视"返签签证"为合同的一种－－当然用契约法来打移民官司现代可能不太多了）及与大清政府的
公约等等。最高法院不为之所动，众口一矢地维持了原判。判词说"排外之权为宪法所赋美国政府主权之一。此权政府可依理因时因国家利益而行使，不得因任何人而放弃或限制。"至于政府在1888年10月一日所发的签证之类的文书，法院说"政府可随意随时随心收回。"查参平最终想必是被打发上船回了中国，关于他的生平如今除了美国案卷中所提供寥寥数笔外，也已所从所考。更没有人知道他后来是如何面对这十二年在异国的艰辛努力因美国政府机构的无理而化为旧金山港湾中的泡沫这一无情打击的。如果有人说他后来加入了义和团，那可能一定也不会太让人吃惊吧。另一起与此相似的名案是王文（音译。wongwingv.u.s.163u.s.228）案，不同的是它发生在一八九二年的密西根州。王文也是中国劳工。1892年5月5日，美国通过了一项《禁止华工入美案》，其中规定从该法生效起一年内在美华工都得登记，违者一但查出，劳动教养的干活，然后潜返原籍。（现在美国国会好象又有人在提议让所有的外国学生、或某一种族的人都去移民局登记。历史真是在不同的背景下反复重演的一重戏呀！）这王老先生八成是打工挣钱太忙，又不识字读报，把登记之事给耽搁了。结果让海关给抓起来了。虽没定个"恐怖分子"的大罪，可还是被关进了底特律改造所，准备先罚六个月的强劳动，再驱逐出境。王文不服，一咬大辫就控告了政府。结果象查先生一样，也是两战两负，最后进入美国最高法院战区。美国法院虽然觉得把王先生当刑事罪犯一般，不经司法程序，就剥夺其财产并罚强劳改造有违宪法，但仍然肯定了拘禁之必要。法院说"国会（立法）驱逐（华工）出境，并赋权行政官员执法，皆在宪法权限之内。···拘禁乃驱逐外人(aliens)之必需手段。···驱赶外人（无论其类）之绝对或有限之权，无论战时与和平时期，乃一主权与独立国家之内在不可分割之权。国会驱逐（外人）权可完全通过行政官员进行。"

从查、王两案的经过及诉讼结果可以看出，美国法院对待外国人、移民问题的处理方法的睁一只眼，闭一只眼，再蒙一半睁开的那只眼。法院裁决同当时的政治气氛有极为密切的联系。在十九世纪末一片反华排外的热浪中，被迫害被剥夺权力的移民极少有胜诉的。一般处理移民案的依据是国会有宪法之权制定移民法，政府机构（如移民局）奉宪执行移民法；缰土、边境、安全、涉外、移民等问题属政府之权限，宪法"三权分离"为立国之本，法律系统纵觉有些法律条款不公，也"爱莫能助"。

由于司法系统的不愿干涉，再加上缺乏有效监督机制以及移民局所涉及的问题都是外国人的问题，美国大多数人，除了人权组织及一些法律学者外，对此也没有什么兴趣去为移民的人权去游说、争取，所以移民局也就自已管自己，自己玩自己的，越玩越不象活。其中在美国法律界移民法及人权法中最有争议的行为与政策就是始于二十世纪五十年代的对移民的"无限拘禁(indefinitedetention)。"1950年美国移民局将一名欧洲移民麦哲(mezei)押入了纽约艾力斯岛(ellisisland)监狱(shaughnessyv.unitedstatesexrel.mezei,345u.s.206)。麦哲自1923年就居住在纽约巴弗罗地区，父母为匈牙利或罗马尼亚人。1948年5月他别妻离子前往欧洲探视在罗马尼亚即将病逝的母亲。结果在罗马尼亚被拒入境。后又因出境许可问题被迫在匈牙利滞留了19个月。等他终于在布达佩斯的美国使馆取得一张签证再经法国于1950年2月9日返回纽约时，就被美国移民局拒绝入境。移民局先对他实行"暂时驱逐"(temporaryexclusion)并关押在艾力斯岛等待听证。同年5月10日，美国政府怀疑他与共产党有染，以国家安全为由，依照"密证"，宣布对他进行"永久驱逐"(permanentexclusion)，并不给予听证。不料匈牙利政府不愿再收留他。英国、法国也拒绝其入境。麦哲自己联系了十几个拉丁美洲国家要求入境，结果无一应许。麦哲进退两难，一下由纽约巴弗罗的永久居民移成了艾力斯岛大牢中的永久居民。

麦哲走头无路，状告移民局"非法囚禁"。纽约地方法院要求政府出示麦哲可能对公众安全构成威胁的"密证"。结果政府拒绝出示任何证据。法官遂决定将麦哲获保释放。政府在上诉庭再次败诉之后，向美国最高法院提出了申诉。高院以5:4的接近比分推翻了下院的判决，宣布"不经听证而对移民进行继续驱逐没有剥夺他的任何权力，即使由此而致的结果是他因无国可投而被拘艾力斯岛"。最高法院断此案的主要依据，就是上述十九世纪的一系统"排华案"，它并且再次重申"法庭一向认为，逐外之权为政府所行使的基本特权，不受司法控制。"

麦哲案维持了政府（移民局）对移民处置（包括无限拘禁）的绝对权威与合法性。80年代移民局拘留了数前往美国的千名古巴船民，由于古巴政府拒绝接受他们回国。移民局就把他们无限期地拘禁起来。移民法将一般把象麦哲及古巴船民这类移民称为"可驱逐"(excludable)类移民，以别于"可解递"(deportable或removable)类移民。可驱逐移民是指没有进入美国国内在边境就被移民局拘禁的移民，由于他们没有踏上美国国土，所以法庭认为他们不受美国的宪法及其它法律的保护（"宪权止于国境"），因而他们即使无罪，无限期拘禁也不是违宪违法的。可解递移民属于已经在美国国内但犯过罪按有关移民法案应解递出境的移民，他们基本上包括所有除美国公民以外的所以外国人（有绿卡的，没身份的，或持有各类签证的移民）。他们即使从理论中应该受到美国宪法及其它法律的保护，但在实际上被无限拘禁的这类移民也大有人在。2001年6月28日，美国最高法院决断了在美国移民法上有重要意义的一个案件：马金候（kimhoma音译。attooorneygeneralv.kimhoma）讼司法部长(121s.ct.249)。此案是对两件情节相似的移民案的合并裁决。马金候1977年生于柬普寨。两岁时随家人入泰国及菲律宾的难民营，七岁后到美国。1995年，"年小志高"岁方17的小马"金猴奋起千钧棒"卷入一场帮派的枪战，后以杀人罪被判入狱38月。服刑两年后被释交移民局看管。按移民法犯有马这类重罪的人属"可解递"移民，依有关《移民国籍法案》(immigrationandnationalityact)一般应在90天内就应"遣送原籍，"超出90天，除非有特别理由，应允许保释。但由于柬普寨与美国没有遣返条约，柬普寨不愿收回这"金猴"（估计改名"熊猫"也没用）。美国移民局左右为难，送出去没人要，放了又怕"逃之夭夭""危害社会"，就只得先把他继续关起来再说。"金猴"在移民局那"八卦炉"里已经炼了两年多了，那还受得了那份罪。遂状告政府并不顾两战（地方法庭、上诉庭）两怕一路打将上了美国最高法院。政府说依据《移民国籍法案》,政府有权根据各移民具体情况（狱中表现；潜在危害；再犯可能；逃窜藏匿等），决定是否允许交保释放。美国法院经激烈辨认，以5：4作出判决。指出《移民国籍法案》对等解递移民的拘禁条款含有合理的拘禁时间限制，一般以六月为限，无限拘禁系违返美国宪法的行为。

马金候案虽然解决了"可解递"移民无限拘禁是否违宪的问题，但它仍然坚持"宪法止于国境"的立场，认为对其他移民（特别是"可驱逐"移民）的无限拘禁仍属合宪合法行为。它甚至还认为，尽管无限拘禁可能会有宪法上的问题，但只有国会在其法案明确提出它的意图，法院就当维持它的效力。换句话说，如果国会立法，认为无限期长久囚禁任何移民有利国家利益，法院就绝不会说该法违宪无效。对此，法庭还似乎颇有预先性地特别指出，"在有恐怖主义等特别情况下"，可以考虑"预防性拘禁的形式"并对政府关于国家安全11事件之后，美国在很短的时间内采取了许多"反恐怖分子"政策，包括对移民的管理。911后一周，美国司法部就宣布了对移民政策的改变，并授移民局无限拘禁期移民之权。据"大赦国际"3月14日报道，从911后的六个月中，移民局就先后拘押了1200之名移民（其中许多人来自中东或伊斯兰国家〕并剥夺了他们的基本人权。这些移民大多数自然都属于已在美国国境之内因而应该受到宪法保护的移民了。可到目前为止这些被拘者中只有100多人受到刑事犯罪起诉，但没有一项罪行同911有关。此外这些人的"罪名"大多数同签证过期等有关，根本没有必要受到进行镣铐加身及单独禁闭重刑犯的待遇。

同世界许多国家相比，美国法律系统有很大的独立性。但在同所谓国家利益、战争、移民有关领域内，美国法庭在很大程度上只是政府的工具，而且受整个政治环境的影响极大。从上述几起十九世纪的"排华案"，到二战期间美国程度对日本移民的集体囚禁；从两年前的李文和"通共间谍案"闹剧到近几月因911所牵连的无辜中东移民，都无不反映了美国作为人权国家其政府及移民机构在对待移民问题上
的严重问题。

美国是世界上最大的移民国家。美国有许多行业靠移民来支撑，如农业有近47％的劳力都是移民，其它行业，如科研、电脑、服务等的移民也占相当的比重。每年都有几十万人来到美国（移民局统计2000年有85万移民美国），寻求自由、机会与幸福。美国的社会制度、经济体系等虽然比世界绝大多数国家都完善与发达，但它仍然远非完美。在很多方面，特别是移民问题上，还存在严重缺陷。许多逃自美国避难的移民后，在移民局里受一番煎熬之后，很难不生出"才出虎口，又入狼穴"的感觉，无奈地接受"两害相权选其轻"的现实。去年夏天我在纽约港湾内乘游艇远眺曼哈顿。落日黄昏下，胭云碧水边的纽约灯火灿烂，世贸大厦南北两楼拨地而起，同一水之隔的自由女神遥相呼应，水色、灯色、幕色相织，有种难言之美。我同许多游人一样，对这景观望得如痴如醉。我一旁的美国同事更是一言不发地处沉思状。我问他在想什么，他的回答很让我吃惊。我至今也不知道他为什么会突然想到这样一个问题。他说他很难想象一个来美国寻求避难的人，从入港的偷渡的船上看到这样的景致之后，却被移民局海关关员查获并驱逐出境的感受。

许多美国有识之士其实早已指出美国政府对别国公民人权问题的长期漠视、无策与失策，已经酿造了在"美国土壤上的国际危机"，并呼吁用国际公约及国际人权法规等来部分解决美国移民的人权危机问题。在移民局给两个已死之敌发了签证之后，美国大众及政府才意识到移民机构的无能及问题的严重性。美国媒体纷纷批评、指责移民局，《时代》周刊在近期登出了题为《解递移民局》的文章，探讨改革移民系统问题。总统及国会等也均已提出要对移民局动大手术来进行改变这种局面。但是，如果美国政府不从根本上改变对移民态度，不给予移民真正平等，不尊重移民的合法权力，仅仅是在行政机构上改变移民局能否带来根本性的变化，人们将轼目以待。