浅析政府信息公开制度下对公民知情权的保障

　一、《政府信息公开条例》的出台及其现实意义

　　2007年4月24日，国务院总理温家宝签署了第492号国务院令，公布《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)，自2008年5月1日起施行。《条例》明确规定，《中华人民共和国政府信息公开条例》旨在保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政。该条例的出台意味着我国政府信息公开的制度化与法制化。
　　所谓政府信息公开，是指行政机关和法律、法规以及规章授权或委托的组织，在行使国家公共管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动或依申请而向特定的个人或组织公开其在履行公共管理和服务过程中形成的各种信息的行为。政府信息公开的实质就是政府为公民提供信息服务的过程[1]。《条例》的出台，进一步为该信息服务提供了法律上的保障。
　　在此之前，由于受传统行政方式和官本位意识的影响，我国行政机关在公开信息方面大多具任意性，并没有把对于公民的信息公开当做一项义务来对待，甚至行政有部分行政官员会有这是一种“恩赐”的想法，导致“暗箱操作”现象的发生。而当前全社会80％的信息资源掌握在行政机关手中[2]，行政机关信息公开的程度，又直接关系到整个社会信息资源的开发利用和每个公民、社会组织的切身利益。行政运行缺乏一定的透明度，公民做不到对政府足够的监督，也便无法产生对政府足够的信赖，难免造成政府公信力的下降。Www.11665.Com
　　党的十三大报告提出，“要提高领导机关的开放程度，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论。”此后，我国政府行政公开意识逐渐增强，各地行政机关逐步推行了公开办事制度、办事手续、执法依据、行政决定等政务公开实践[3]。但是，我国在政府信息公开方面仍处于初步阶段。《条例》的出台，标志着我国政府信息公开制度的进一步完善。其现实意义具有以下几点：
　　1、提高了政府工作的透明度和公开性，适应了民主法治建设和依法执政的具体要求。行政运行的透明度越高，公民以私权利对公权力的监督就越有效实现，通过对政府的某项行为可以提出自己的观点和看法，发扬民主，促进行政机关依法行政的意识。
　　2、促进了政府与公民间的双向交流和沟通，维护了良好的政府形象，增强政府公信力。政府可以主动地进行信息公开，以征求公民的意见和建议，也可以根据公民的申请依程序对某些相关信息进行公开，使公民对行政操作的过程有所了解，更容易增强对政府的信服感。
　　3、充分调动社会资源，提高政府危急事件的解决能力。危急事件的发生，难免会导致人心的不稳定甚至是社会的动乱，这时候政府如果通过屏蔽某些信息来维持一种表面上的和平的话，反而会适得其反。作为社会的一员，公民有权利从政府那里知道究竟发生了什么事以及整个事件的进程，这样更有利于他们充分利用自身的资源，积极配合政府的工作，促进事件的有效解决。
 
　　二、 公民的知情权及对其保障的理论依据
 
　　（一）知情权
　　“知情权”(the right to know)这一术语最早由曾经担任美联社主编的肯特·库珀(kent cooper)在1945年新闻界发起的“信息自由运动”的一次讲演中提出。而且，知情权是人民主权原则的重要体现，这是受到国际社会普遍认可的一种观点。知情权是人民行使一切民主权利的重要前提．是遏止政府滥用权力的一道必不可少的重要防线[4]。知情权的实现需借助于对相关信息的接触和了解。因此，也可以把知情权称为是“公民通过各种途径获取政府信息的权利”。新《条例》中就有相关规定，其指出了政府应通过大众媒体主动公开危机信息，以法规形式明确保障公众在危机中的知情权。
　　从性质上来说，知情权也可被称之为一种“信息权”。“信息权”的说法来源于信息自由理论，在国际社会中有着更为普遍和广泛的意义。1946年联合国第一次大会通过的第59号决议，宣称信息自由权是一项基本人权。
　　1948年，《世界人权宣言》第十九条规定：“人人有权享有主张和发表意见的自由：此项权利包括持有主张而不受干涉的自由．和通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传递消息的自由。”这项对信息自由权利的表述．被认为是对信息权利的最规定。该项规定后来被联合国《公民权利和政治权利国际公约》所传承，并在许多地区性条约和国内立法中得到接受和发展。比如，美国《信息公开法》就“确立了公众从联邦政府机构获取信息的权利”。英国《信息公开法》第一部分开篇语即是“信息的权利。”保障信息权并不一定是保障知情权，但是保障知情权，就必定要以信息权得到保障为前提[5]。
 
　　（二）对知情权保障的理论依据

　　对于公民知情权的保障，不仅是出于现实的需要，也同样有着理论上的依据：
　　1、民主价值：是社会契约理论的自然延伸，是人民主权原则的必然要求。人民通过订立社会契约将部分权利让渡出来组建国家，是国家主权的所有者和提供者和国家权力的真正行使者。在现代民主观念中，公众的参与度显得越发重要，甚至已经成为衡量民主发展的标尺，而参与的前提在于人民的知情，对公民知情权的保障亦是保障了其参与权，实现了其话语权，有利于民主的实现。列宁也曾说过“没有公开性而谈民主制是很可笑的[6]。”我国是实行人民民主制度的社会主义国家，政府开展民主政治，推行政府信息化，必须将政府信息公开、将政府各项工作置于公众的监督之下；民众也只有通过对公众事务的了解，获取政府信息，才能真正参与进来，对政府行为进行评判和监督，真正行使管理国家的权利。
　　2、宪政价值：是实行“善治”的必然要求。这里的“善”，可以把它理解为良好，就是说一个运行良好的政治秩序。我们现在所说的宪政秩序应该是一种运行良好的行宪秩序，以保护公民的各项权利和自由，控制制约国家权力为宗旨。我国国内学者俞可平认为，透明性是善治的基本要素之一，并将透明性界定为“政治信息的公开性。” 认为“每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政府政策的信息，包括立法活动、政策制定、法律条款、政策实施、行政预算、公共开支以及其他有关的政治信息。透明性要求上述这些政治信息能够及时通过各种传媒为公民所知，以便公民能够有效地参与公共决策过程，并且对公共管理过程实施有效的监督。透明度愈高，善治的程度也愈高[7]”。正如美国大法官布兰代斯(justice brandeis)所说的“阳光是最好的消毒剂。”只有在政府信息公开下充分保障了公民的知情权，才能更好地对政治权力进行限制和监督，防止其被滥用，提高行政透明度，从而公平、公正地保障人民的各种利益诉求，在权力与权利，权利与权利的博弈中谋求一种完美的平衡，真正做到依法行政，民主行政，维护良好政治秩序的运行。
　　3、人权价值：是对人社会成员身份的尊重与认同。知情权成为一项基本人权在国际社会中基本上已经成为一个不争的事实，而该制度的发达与否也反映着一个国家的人权宪政水平[8]。1946年联合国通过的第59号决议，宣布知情权为基本人权之一，强调知情权是实现一切自由权利的关键，其它一系列人权法文件诸如《世界人权宣言》《公民权利和政治权利国际公约》《德黑兰宣言》等分别从不同的角度重申和强调了知情权的要求和主张。社会性是人的本质属性，尤其是在当代这个信息社会里，对公民信息知情权的保障即是对其社会成员身份的尊重与认同。我国虽然已经加入了两大人权国际公约，但是对于知情权的法律保护仍属于缺位状态，宪法和法律中也没有关于公民知情权保护的直接规定。但在《条例》实施的过程中，通过政府信息公开，保障公民知情权，从法的角度充分体现了社会对公民与信息关系的认同，是对其人权的尊重。
 
　　（三）公民知情权的救济及限制

　　法律上的救济，是指当事人人在自身权益受到阻碍或侵犯时，可依法请求排除阻碍、制止侵犯、赔偿损失的措施。“权利依赖于救济”，无救济则无权利。条例的《出台》对政府信息公开做出具体规定的同时，也提出了相应的救济措施。《条例》第三十三条规定，公民、法人或者其他组织认为其知情权受到侵犯时，“可以依法申请行政复议或者提起行政讼”。这里规定了行政和司法两种救济途径，把对知情权提起的诉讼纳入到可诉的范畴，也是信息公开制度的一个实质性的进步。
　　除此之外，该条例对于知情权还设有一定的限制，也就是说公民并非有权从政府那里获得自己任何感兴趣的信息，政府信息公开是有一定的豁免范围的，而公开与否的标准我们可参见于《条例》第8条：行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定；同时，第十四条还规定了要建立健全政府信息发布保密审查机制以及公开时应当遵循的一条“底线”，即“不得涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私”，并规定了公开这类信息时应当“经权利人同意”，除非政府有正当理由认为必须公开。至于何谓国家秘密、商业秘密和个人隐私，还应各自有相应的标准：

　1、国家秘密：我国《保守国家秘密法》在第二条首先界定了国家秘密的概念，即“国家秘密是关系国家的安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项，”并在第八条中作了具体列举。但是，不难看出，现行保密法对于国家秘密的界定范围过于宽泛，定秘标准并不明确，究竟在什么方面、到何种程度才算关系国家的安全和利益，一定的时间和一定的范围又如何确定等都还很模糊，不便于掌握执行。而根据《条例》的规定，行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。《保守国家秘密法》又属于《政府信息公开条例》的上位法，这就使得信息公开处于宽泛的“国家秘密”概念影响之中，不利于充分实现政府信息公开制度的效果。日前，全国人大常委会正在进行国家秘密法修订草案的审议工作，该草案对于国家秘密的范围将予以进一步明确的规定，从而有效地来解决这个问题。

   2、商业秘密：我国《反不正当竞争法》明确规定：“商业秘密是指不为公众所知悉，能为权利人带来经济利益、具有实用性，并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。”商业秘密具有秘密性、价值性和保密性。秘密性是指一种相对的在相关人员、行业和地域范围内的秘密性；价值性是指能够为权利人带来一定的利益；保密性要求权利人有将商业信息作为商业秘密保护的主观意识并客观上采取了合理保密的措施。只要符合了上述三个特点，原则上都可以作为商业秘密来保护，进入到政府信息公开豁免的范围之内。
　　3、个人隐私：这涉及的主要是公民知情权和政府工作人员个人隐私权之间关系的问题。知情权赋予普通公民进行民主参政、监督国家机关与政府官员的权利，公民有权了解政府机关工作人员的出身、学历、行为、财产状况以及个人品德等情况，以方便更好地行使公民的选举权、监督权和罢免权等等。但随着知情权范围的不断扩大，不可避免地与个人隐私权发生矛盾。究竟应该什么样的一种标准，在保障公民知情权的同时又做到不侵犯行政机关工作人员的个人隐私呢？笔者认为应适用社会公共利益优先的原则。公共官员负有管理国家和社会公共事务的职责，当其一些隐私的个人信息关系到社会公共利益的时候，隐私权势必要受到一定的限制，让渡给公众的知情权。正如恩格斯所说：“个人隐私一般应受到保护，但当个人私事甚至阴私与最重要的公共利益--政治生活发生联系的时候，个人的私事就已经不是一般意义的私事，而属于政治的一部分，它不受隐私权的保护，而成为历史记载和新闻报道不可回避的内容。”
 
　　三、 当前我国信息公开制度中存在的限制性因素
 
　　虽然《条例》已经出台，但在实践中，要真正做到政府行政的透明化、公开化，保障公民及时有效地获取政府信息，实现其参与民主政治的权利，我们还有很长的一段路要走。理论和实践永远存在一定的距离，这其中有各方面的因素：

　　（一）政府方面

　　政府对信息依旧偏重保密，公开程度较低，而且向公众提供信息的渠道较少，绝大部分信息处于封闭、闲置或半封闭、半闲置状态，许多涉及公众利益的信息并不向利益相关人和公众公开，而是作为行政执法的内部规定来处理。这主要要归因于政府机关的行政意识方面存在的问题。自古以来，孔子就有“民可使由之，不可使知之”(《论语·泰伯篇》)的说法；“不在其位，不谋其政。思不出其位。”(《论语·宪问》)；“非礼勿视，非礼勿听，非礼勿言，非礼勿动。”(《论语·颜渊》)孔子把“庶民不议”看做是“天下有道”的重要标志。儒家文化几千年来一直影响着我们的政治思想和社会文化生活，新中国是在封建统治瓦解的基础上经短暂的新民主主义过渡而直接进入社会主义社会，建国后又历经较长的计划经济，所以目前中国政府官员仍然残存着浓厚的封建思想和观念，行政方式上带有很大的任意性、封闭性和官本位色彩[9]。虽然信息和网络发展迅速，但是所谓的一些“电子政府”、“网络政府”也大都流于形式。因此，迅速转变政府机关的行政意识和方式，做到以人为本，努力构建现代服务型政府是当务之急。

　　（二）公民方面

　　公民同样受传统因素的影响，其权利性和参与性的意识缺乏，过于被动消极，知情权观念和民主权利意识也较为淡薄，很多人认识不到政府信息公开是自身权利实现和政府职责、义务履行的需求。民主性文化的不足，导致政府信息公开缺乏有效的外部诉求督促机制和监督约束机制。此外，公民也往往容易对政府公开信息持漠视、怀疑和不信任的态度，认为“法藏官府，高深莫测”，行政活动只是政府的事情，没有参与的积极与热情，自然也起不到对政府有效监督的作用。因此，在提高公民自身参与公共事务，关注政府信息的主动性和积极性的同时，也应该提高其参与的广度与深度，通过参与互动、主动申请公开信息、依法维护合法权益等方式积极追求权利和民主，让公民广泛参与到政府信息公开决策、推行、评判和监督之中，进一步扩大公众参与的普遍性、充分性和广泛性，进而在全社会营造一种良好的公众参与文化，促进政府信息公开的完善和发展[10]。
 
　　四、 结语
 
　　政府信息公开，是公民知情权实现的必要前提，也为公民有效参与国家管理和监督提供了重要保证。《中华人民共和国政府信息公开条例》的出台可以被看做是我国民主和法治化进程不断推进的又一个标志。该条例在现实的运作中还存有客观的限制性因素，和其他法律（如保密法等）也有一定的矛盾和冲突，因此，构建一个合理而有序的政府信息公开的法律制度便显得尤为重要：改变权力运行的方式，多部法律法规经过互相配合和衔接，在各种利益中进行取舍和平衡，并最终建成各利益方互成均势，社会、经济成本效益最大化的有效的政府信息公开制度体系。
　　“让行政在阳光下运行”，我们有理由相信，在走向法治的路途中，定会听到更多民主的声音！  
 
 
注释:
  [1] 韩艺：《略论我国政府信息公开文化的转变与构建》，《情报杂志》 2008年第6期。
  [2] 张莹波：《试析wto透明度原则对我国政务公开的影响》，《辽宁行政学院学报》2004第6卷第5期。
  [3] 褚松燕：《我国政府信息公开的现状分析与思考》， 本文链接：http://www.qk112.com/lwfw/fxlw/xianfa/118282.html