对行政许可案件审理的几点思考

根据行政许可法的规定，行政许可是指行政机关根据公民，法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。行政许可作为行政机关依法对社会、经济事务实行事前监督管理的一种重要手段，是不可或缺的，正确的实施行政许可，对行政机关管理社会、经济事务会起到重要的作用，反之其“副”作用也是不可低估的。行政许可作为行政机关的行政行为，与公民、法人和其他组织的权益密切相关，应当纳入司法审查的范围。随着行政许可法的颁布实施，行政许可诉讼案件也曾日渐上升趋势。但是，在对行政许可案件的审查过程中，笔者发现存在以下诸问题：

　　一、对被诉行政行为适用法律、法规、规章及其它规范性文件的审查

　　目前，人民法院行政诉讼受案范围还不包括对抽象行政行为的审查，但是，在对具体行政行为的审查过程中不可避免的会遇到对法律、法规、规章及其它规范性文件的适用审查问题。对于行政许可案件的审理同样也不例外。

　　行政许可法第四条规定：设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。该法还规定，除国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可外，行政许可只能由法律、法规设定。行政许可本属严肃的立法行为，但现实中有些地方政府甚至政府的职能部门却非常乐意行使不属于自己的行政许可设定权。一讲行政管理，就要审批，把行政许可作为权力“寻租”的一个手段，出个红头文件就可设定行政许可。审判实践中如遇此类情况，人民法院不但要对被诉的具体行政行为合法性作出认定，同时也要对被诉具体行政行为所依据的其它规范性文件的合法性进行审查认定。

　　因为，尽管行政诉讼法第十二条规定，相对人对抽象行政行为提起行政诉讼，法院不予受理，但并未规定法院对抽象行政行为没有审查权。不能提起行政诉讼和不能对其进行审查不是同一个概念。行政诉讼法第五十三条关于“参照规章”的规定，事实上就已经赋予法院对规章的审查权。“参照”不是“依照”，是否作为法院的裁判依据，法院有选择权，作出选择之前肯定要对其合法性作出审查判断。既然法院对规章的合法性可以进行审查，那么对于效力等级低于规章的其他规范性文件当然具有审查权。在很多情况下，被诉具体行政行为不是根据法律、法规、规章作出的，而是根据其他规范性文件作出的，如果不对其他规范性文件的合法性进行审查，则无法对被诉具体行政行为的合法性进行审查。当然，法院不能在裁判文书中宣告其他规范性文件违法或无效，或者撤销某规范性文件，但可以与更高层级的规定相比较，适用高层级的规定或者法律、法规、规章而不适用被诉具体行政行为所依据的其他规范文件。

　　二、对行政许可的实施主体在作出被诉的行政许可行为时是否遵守了法定原则的审查

　　对于行政许可案件的审理，除对被诉行政行为适用法律、法规、规章及其它规范性文件的情况进行审查外，更多的还要对行政许可的实施主体在作出被诉的行政许可行为时是否遵守了法定原则审查，具体包括以下几个方面：

　　第一，行政许可的实施主体是否合法。行政主体是指享有国家行政权，能以自己的名义行使政权，并能独立承担因此而产生的相应的法律责任的组织。行政主体是组织，但并不是所有的组织都能成为行政主体。是否享有国家行政权是决定某组织能否成为行政主体的一个决定性条件。国家设立行政机关，通过宪法和法律赋予其行政管理权。享有国家行政权的国家行政机关就具备了成为行政主体的决定性条件。除行政机关外，一定的机构和其他具有管理公共事务职能的组织，依照法律、法规的授权，也可以成为行政主体。能否以自己的名义行使行政权，是判断行政机关及其他组织能否成为行政主体的又一标准。以自己的名义行使行政权，是指在法律范围内依照自己的判断作出决定、发布命令，并以自己的职责保证这些决定，命令的实施。当然，行政主体的条件还包括其他方面的要求，比如能够独立承担责任等。就行政许可的行政主体而言，还必须是法律、法规规定的有权颁发许可证的主管机关。没有法律、法规的授权，任何机关都无权采取许可管制手段，无权发放行政许可证。既使依法享有行政许可权的行政机关也不能随意将行政许可权授予或者委托其他组织行使。

　　第二，实施的行政许可有无明确的法律依据，是否在行政主体的行政权限范围内。行政主体所享有的职权必须有法律规范的明确规定，行政主体必须按照法定职权，在法律规定的职权范围内履行职务。法定的职权得不到履行，或者法定外的职权得以履行，或者超越法定的权限范围履行所谓职务，都将构成行政主体的失职、越权或者权力滥用。

　　第三，行政许可的实施主体是否按照法定条件运用行政职权。行政主体只有在符合法定条件的情况下行使职权所作出的行政许可才能生效。如果行政主体不依照法律、法规所设定的条件实施行政许可，或者在条件不充分或不具备的情况下行使职权，该行政许可不能合法有效成立。

　　第四，被诉行政许可行为是否符合法定程序。行政许可法第五十三条规定，实施本法第十二条第二项所列事项的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。……行政机关通过招标、拍卖等方式作出行政许可决定的具体程序，依照有关法律、行政法规的规定……。本条规定了对于自然资源、公共资源、垄断性行业的市场准入等范围实施行政许可适用的程序，决定方式以及决定程序的法律适用。审理此类许可行政案件，就须对许可程序严格审查。行政机关依法应当通过招标、拍卖等公平竞争方式作出许可决定，如果行政机关不采取这种法定方式，仍然通过行政权力直接授予方式决定，即应判定其违法。诚然，如果法律、法规对行政许可的方式、程序等另有规定的，应当依照其规定。关于决定程序的法律适用问题，还要审查行政许可的实施主体在作出此类行政许可决定时是否适用了招标投标法、拍卖法等法律、法规的规定程序。尽管法律、法规对行政许可作了较为详尽的规定，但现实生活中，行政机关违法实施行政许可的现象却大量存在。比如，行政机关打着招商引资、改善投资环境、发展地方经济的招牌，越权许可使用土地，滥用职权许可开采矿产资源等等。严重损害了国家利益和农民群众的合法权益，其严重程序甚至构成犯罪，但因为违法行为发生在行政机关身上，再加上有冠免堂皇的招牌，少有受到追究查处。

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