集中于“依法行政”的行政法基本原则

论文摘要

法的基本原则，通常只是一种观念，一种法理，存在于各国立法者和国民的法律意识中，至多由相应国的学者加以概括、归纳，在其学术著作中予以反映和阐述。行政法的基本原则，因时代、地域或观察的角度不同，学者的表述和理解也不尽相同。行政法的基本原则在法律界及学术界至今未达成一致共识。本文以国外和我国法律学术界对法的基本原则的形成、发展、认识理解为基础，尝试解释行政法基本原则的内涵是集中于“依法行政”。
本文分为四个部分，分别论述了行政法基本原则的作用、涵义及学者们不同表述和理解，归结出行政法基本原则的内涵是“依法行政”。本文先从国外几个主要资本主义国家“依法行政”发展历程和发展环境来阐述行政法基本原则的发展变化，从而突显“依法行政”的核心地位。再结合我国“依法行政”的立法和实践过程，强化“依法行政”在我国法制建设中的重要地位。联系其他相关原则的阐述，进而突出“依法行政”作为行政法基本原则内涵的主要地位是不可动摇的。最后联系当今世界的发展和我国面临的现实，强调随着社会的发展“依法行政”的作用和意义将更加显著。

关键词：依法行政、行政法、基本原则

一、行政法的基本原则的概述
法的基本原则是法的灵魂，任何国家的法，任何国家的行政法都不可能没有基本原则。但是基本原则不同于法的具体规则、原则，法的具体规则、原则是由成文法的具体条文加以确立和宣示的，基本原则通常只是一种观念，一种法理，存在于各国立法者和国民的法律意识中，至多由相应国的学者加以概括、归纳，在其学术著作中予以反映和阐释。
怎样的条件才构成行政法的基本原则呢？姜明安认为“它是一种基础性规范，体现行政法的基本价值观念，起宏观指导作用，范围广泛”，应松年认为“作为行政法的基本原则必须具有普遍性、特殊性、有效性”，叶必丰则强调“普遍性、法律性和特殊性”。此外还有多种观点，尽管这些学者表述、概括的角度不同，但是他们都认为作为行政法的基本原则，对整个行政法体系要起着宏观的指导作用，体现行政法的基本价值观点，不仅指导和调整行政立法、执法行为，而且在某些情况下，相应问题缺少行政法具体规则的调整或者法律给行政主体或行政争议处理机关留下较广泛的自由裁量的余地时，行政行为的实施或行政争议的处理就要直接受行政法的基本原则的拘束。
站立的角度、归纳的方法不同，对涵义的表达也不一致，姜明安认为“行政法的基本原则是指指导和规制行政法的立法、执法以及指导、规制行政行为的实施和行政争议的处理的基础性规范”。应松年认为“行政法的基本原则是指指导行政法制定、执行、遵守以及解决行政争议的基本准则，贯穿于行政立法、行政执法、行政司法和行政法制监督的各个环节之中”。对于两位教授的观点，我个人认为应松年教授的观点更为完整，主要在于它强调了法的基本原则对于行政法各个环节整体的指导和调整作用。
对于行政法的一般基本原则，有的学者采用一原则（如依法行政原则⑴），有的学者采用两项原则（如合法性原则与合理性原则⑵），有的学者则稍加具体化，将行政法基本原则概括和表述为数项⑶。
这主要是由于学者所处的时代、地域不同，观察问题的角度不同，学者们对之理解并不一致，进而学者对之表述也不相同，各国情况亦是如此，因此要从各国行政法的一般基本原则中抽象和归纳出若干共同的一般原则非常困难。
尽管如此，我们通过比较分析仍可得出各学者表述中共同的一点：行政行为必须依法为之。或许表示方法不同，但皆为此意，我们估且或简称为“依法行政”。“依法行政”（亦或称之为“行政法治”）不仅仅是行政管理的基本原则、基本要求，而且对行政法起到了宏观的普通指导作用。从以下对几个主要资本主义国家的介绍，我们不难知道，如果将行政法的基本原则内涵集中为一点，即为“依法行政”。
二、国外概况
（一） 依法行政的发展
在资本主义初期，为了适应自由竞争的需要，提倡管理最少的政府是最好的政府，尽量控制政府对经济和社会的干预，因此，依法行政的法指的是狭义的法律，即由国会制定的法律。“无法律即无行政”，而随着经济和社会的发展，行政权力不断扩大，委任立法迅速增加，如果还限制在狭义的法律范围，面对纷繁复杂的社会现状，行政机关将难以发挥作用。因此，依法行政的法，扩大至根据法律制定的法规等行政立法，同时加强对行政立法的监督和审查。
二战后，各国对依法行政或行政法治原则的表达，都在不同程度上总结了二战前德国法西斯统治的深刻教训。伴随着经济的发展，时代的前进，“依法行政”的作用更加突出。
（二）纵观国外关于法制原则的概况
 1、英国
英国法学家AV.载西将英国的法制原则归纳为三个原则：“（1）正规法律的绝对优位及政府专断权力之排除；（2）法律上一律平等；（3）宪法的一般原则及通常法律适用的浓缩。”当代英国学者将行政法制原则概况为：“（1）政府的一切活动必须遵守法律；（2）法制原则不局限于合法性原则，还要求律必须符合一定标准，具备一定内容；（3）法律原则表示法律的保护平等；（4）法律在政府和公民面前无偏袒。”⑷
2、美国
  美国的法治原则包含下列因素：（1）法治原则承认法律的最高权威，要求政府依照法律行使权利。但法律必须符合一定标准，包含一定内容。否则，法律也可作为专制统治的工具。（2）正当的司法程序。为保护公司权益不受政府官员不当行为的侵犯，还必须在程序面前对政府权力的行使加以限制。（3）法律规定的权利和程序必须执行，为此，必须有保障法律权威的机构。⑸
3、德国
 德国行政法学的创始人奥托.麦耶（Otta Mayer）1895年出版的《德国行政法》第二章名为“行政法秩序之概要”中认为，依权力分立原则，国家应“依法而治”，即国家之司法行政皆受法律之拘束。依法行政的重点为：“（1）法律的规范创造力原则，即行政机关所制定的行政法规范是法律创造的；（2）法律优越原则，即法律对行政具有支配性地位，行政作用不得与法律相抵触；（3）法律保留原则，一切行政作用虽非必须全部从属于法律，但基本权利的限制必须由法律规定”。⑹
印度行政法学者赛天在其《德行政法》一书中认为，德的“法治”概念包括两种意见，实质上的法治与形式上的法治，他认为“实质上的法治要求实现公正的法律秩序。这一原则要求国家的权力应当服从于种确定的、不可变更的宪法原则，服从于实质性的基本价值。”“形式上的法治则要求国家的一切活动都应当以根据宪法制定的各种法律为依据。”德国对依法行政的研究，近期则着重于“法律保留”原则的深化。
4、日本
  日本对于行政法基本原则的表述，二战前后有很大区别。二战前，著名法学家美浓部达吉认为，法治主义建立于两大根本思想之上，其一为法律平等之思想，其二为对人民权利自由之限制，须有法律之根据。非依法律，不得任意侵害，是为依法限制之思想，其基本内容为：“（1）行政权之作用，不得与法规相抵触；（2）非有法规之依据，不得侵害人民权利，或使人民负担义务；（3）非有法规根据，不得为特定人设定权利，或为特定人免除法规所科之义务；（4）法规任行政权益自由判断之场合，其判断也须合于法规。”二战后，田中二郎将之概括为：“（1）行政为法规之执行；（2）行政须要法规之授权；（3）行政应受法规之限制。”⑺
而近期，日本学者将之纳为两项原则：法律优位原则和法律保留原则。
日本关于依法行政的观点对我国的影响比较大。⑻
以上为几个主要资本主义国家的法治原则概括，概括之：德国强调法律优先与法律保留，日本亦如此，英国强调越权无效原则，美国强调正当程序。这是由于所处的时代、地域不同，观察问题的角度不同，学者对依法行政的理解并不一致。从历史角度言，这种认识变化要体现在“法”的范围、内容和表现形式的不断扩展。⑼
我国国内学者对这些影响较大的国外行政法研究尚未形成完全一致的看法，而且结合我国现有国情对一些细化的基本原则是否适用理解并不一致，但其内涵仍是围绕于“依法行政”（亦或“行政法治”），使行政法的立法、执法、司法、法制监督等各个环节统一起来。
三、我国基本情况
（一） 依法行政的内涵与必要性
一般认为，依法行政是依法治国的重要组成部分，是依法治国能否实现的关键。发展市场经济，实行民主政治，需要有健全的现代法治作保障。为此，我国宪法修正案规定，要实行“依法治国，建设社会主义法治国家”。依法治国是依法行使公权力的过程，包括依法立法、依法行政、依法司法、依法监督等，其中依法行政是与公众联系最广泛、最经常、最密切、最直接且存在问题最多的环节，是依法治国的一重要而特殊的组成部分，甚至可以与是其核心。法律的实施是全社会共同的任务，而行政机关担负着最要的使命。我国现行法律有80%以上由行政机关负责执行。行政机关不依法行政，依法治国方略也就难以落实。行政权的行使过程追求效率，行政机关实行首长负责制，拥有裁量权但有扩张和滥用的倾向，公职人员容易养成按个人意志办事的习惯，从而忽视依法行政。有的学者认为，依法行政原则的确立是我国市场经济、民主政治和法制建设的大成果。
上述关于“依法行政”的内容属于广义上的涵义，将其与行政法联系起来，则需要在实践中继续探讨发展现有理论，使其对行政法的各环节起到指导和促进作用。
（二） 依法行政的形成和确立
     八十年代末期，我国开始了由计划经济向市场经济的转变，为适应市场经济发展的需要，提出了“依法行政”。随着法制建设的进一步发展完善，我国《宪法》对“依法行政”提出了基本要求，并作了许多原则性规定，如“中华人民共和国的一切权力属于人民，人民使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方级代表大会”“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责、受它监督”“国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”。
随着改革开放和思想解放的深入，经济民主、政治民主和社会民主得到前所未有的发展，作为法制经济和具有新型政企关系的现代市场经济被确立为我国经济体制改革的目标模式，为依法行政提供了政治文化基础和现实必要性。“依法行政”不仅仅只对具体的行政管理工作起着基础性的指导和规范调整作用，而且促进了行政法的完善和发展，有利于依法治国的具体落实。十余年来，行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法等一系列重要法律相继颁行，正式建立了从程序控制、法律救济角度监控行政行为的法律机制，有力地推动了依法行政的实践。
行政法是调整行政关系和监督行政法律关系的法律规范的总称。“依法行政”在立法、执法等行政法的各个环节中的指导和调整作用愈加重要。
（三） 我国关于“法治原则”的内容
我国的行政法作为一个独立的法律部门起步较晚，研究工作尚处于初级阶段，学者们意见不一，关于行政法的基本原则尚未完全定型，正处于进一步的形成、确立过程。主要观点有：
1、罗豪才：行政合法性原则、行政合理性原则、行政应急性原则。⑽
2、与罗豪才教授见解较接近的龚祥瑞：行政合法性原则、行政公正性原则、行政合理性原则、行政应变性原则和行政负责原则。⑾
3、姜明安：行政法治原则、行政公开原则、行政公正原则和行政效率原则。
4、应松年与朱维究主张行政合法性原则和行政合理性原则。⒀
5、马怀德：依法行政原则、信赖保护原则、比例原则。⒁
上述例示性的举出几位中国行政法学界较具代表性的见解，我觉得在严格意义上行政法基本原则包括两部分，即合性原则和合理性原则较为合理，而合法性原则则主要体现了“依法行政”原则的具体要求和内涵。
合法性原则，要求行政主体实施行政决定应符合法律的规定，它是行政必须服从法律的基本原则，是法治、民主和人权原则在行政领域的具体体现和运用，它是以法治、民主和人权原则为基础的。
我国台湾学者林纪东、管欧认为，行政合法性原则的内容可概括为：“1、行政权的运用不得与法律相抵触；2、没有法律上的依据，行政权不得使相对人负担义务或侵害相对人权利；3、没有法律上的依据，行政权不得免除特定人的法律义务或为特定人设立权利；4、行政自由裁量权必须有法律上的界限。”⒂
我国学者将行政合法性原则的内容概括为四项：
1、法律创造规范原则：只有法律才可以造行政法规范，行政机关没有法律的授权不得制定行政规范，其所制定规范不得与宪法、法律相抵触。
2、法律优位原则：也称法律优越原则，指法律位阶高于行政法规，行政规章和行政命令，一切行政法规、行政规章和行政命令皆不得与法律相抵触，即“一切行政权的行使必须受法律约束，不得违反法律规定。”
3、法律保留原则：指宪法关于人民基本权利限制等专属立法事项，必须由立法机关通过法律规定，行政机关不得代为规定，行政机关实施任何行政行为皆必须有法律授权，否则，其合法性将受到质疑，即“一切行政权的行使必须由法律授权使可为之。”

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