非政府组织行政法规制的合理性思考

　（二）政治学视角的理论依据——公共政策参与理论
　　我国社会处于一个由传统社会向现代社会转变，有计划经济向市场经济转变的全面转型时期，在社会领域公民社会正处于生长发育时期。公民社会是指独立于国家但又受到法律保护的社会生活领域及与之相关联的一系列社会价值或原则，个体性、多元性、公开性、参与性以及法治原则组成公民社会的基本价值和规范体系。^[6]改革开放后，中国实行市场导向的经济体制改革推动了公民社会的兴起与发展。20世纪80年代以来，公民社会的个人和利益群体开始通过组织化的方式实现利益表达和志趣发展，各种非政府组织的数量开始快速增长。公民社会的兴起和市场经济的发展孕育了公民的平等意识、权利意识和自主精神，公民不再盲目的依赖和服从任何既定权威的安排，而是要求真正成为国家的主人，人民利益表达和政治参与的要求日益强烈，表现在公共政策方面就是指公民参与公共政策的过程。
　　非政府组织的公共政策参与是非政府组织通过各种途径向政府转达民众利益和要求，或者提出各种意见协助政府制定不偏离预定的以公共利益为轨道的公共政策。.我国正处在社会全面转型时期，在社会领域公民社会正处于成长发育时期，公民参与管理国家和社会事务的意识与功能提高。政治参与水平直接反映了一个政治体系的民主化程度，是衡量政治发展阶段的重要指标。^[7]公民个体参与公共政策的个体成本往往过高，易导致低效性，而非政府组织作为公民社会的载体，为公民参与公共政策提供了一条合理有效的途径。非政府组织以其灵活的形式和积极的行为参与公共政策的过程中，可以增加公民利益表达的有效性，协助政府改进公共政策以保证公共政策的公共利益取向。此外，通过非政府组织对公共政策的积极参与，不仅有助于提高公共政策的社会认同度和接受度，而且有助于减少公共政策贯彻执行的成本和阻力，使公共政策的实施获得积极的社会支持环境，提高政策的执行力。
　　市场经济是法法治经济，社会的法制化会使公民产生强烈的权利和义务对等的观念，非政府组织及其成员遵守政府的政策法令维护法律的尊严，同时也必然会通过各种途径维护自己的合法权益。为了达到这个目的他们必然要求规范化、制度化的公共政策但与方式，同时从法律上明确自己公共政策参与主体的地位。目前由于立法的缺陷，非政府组织并不是以法定主体的名义为载体参与公共政，使得这种参与无法可依，参与的广度与深度受到合法性的挑战，从而阻碍了人民的利益表达。为此我们必须加强对非政府组织的行政立法，以保证我国公民参与渠道的畅通。
　　（三）经济学视角的理论依据
　　1．成本——收益分析
　　成本—收益的模型分析是经济学考虑问题的基础，成本从社会角度来看是需要的东西而不专指金钱，该东西必要时我们要看它能带来多少收益，当成本大于收益时，某项活动是不经济的。因此，一个理性的经济人是不会允许这种情况出现的。
　　从理论上讲，政府是由单个经济人组成的团体，政府本身的管理是有成本的，政府的活动也应遵守成本—收益模型。政府成本是政府及其行政过程中所发生的各种费用和开支，以及由此所引发的当前和未来一段时间内的间接负担；而政府的收益则是指政府某项活动所达到的预期效果。在政府活动中，当成本大于收益时，管理行为是不经济的，与市场经济追求效率的原则相悖。然而在现实的行政管理中，由于政府职能的扩张，政府管理了很多本应由社会承担的、由非政府组织就可以解决的问题，大大降低了行政效率，同时，由于非政府组织在法律上的地位并不明晰，使得其很多活动无法可依，缺少政府与公民的支持，往往是非政府组织的效率也低下。因此，完善对非政府组织的行政法规制的法律体系，可以明确政府与非政府组织的权限划分，使两者的效率大大提高。
　　2．市场经济是法治经济
　　市场经济是指市场在资源配置中起基础作用的经济，它要求独立自主的市场主体、自由平等的市场竞争、市场主体间的关系应是以契约形式出现，这决定了市场经济需要在排斥个人专断的基础上以宪法的形式来确保其权利和限制政府权力。市场经济作为一种创造和运行机制，其自始与法治相伴而行。市场经济是现代法治的“催生剂”，现代法治是市场经济健康有效运行的“维生素”。^[8]它内在地本能地要求法律的至上权威、要求法治。因此，在政府与非政府组织的关系问题以及对非政府组织的规制问题必须制定健全的法律法规体系，做到有法可依、有法必依、违法必究，严格依法办事。
　　
　　三、非政府组织行政法规制的现实合理性
　　
　　我国现有关于非政府组织的立法，过于强调对它的严格控制。我国对非政府组织进行管理最重要的规章制度包括《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理条例》和《事业单位登记管理条例》。其中《社会团体登记管理条例》对社会团体的成立作了较为细密严格的条件与程序设定，这种进入规制有两个方面的特点：（1）限制竞争。现行的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理条例》都规定在同一行政区域内已有业务范围相同或相似的社会团体，没有必要成立的，不予批准。（2）控制规模。我国规定，民办非企业单位不能设立分支机构，社会团体不可以设立地域性分支机构（校友会例外）。^[9]同时，现有的对非政府组织进行管理的主要依据是一些行政条例和行政规定，有的甚至是行政部门的内部指导性文件，因而内容也主要是行政管理方面的，其他诸如政府与非政府组织的角色关系、非政府组织的职能范围、权利和义务内容等，还存在许多空白模糊之处，这极大的限制了非政府组织的发展，因此，我们必须加强规范的对非政府组织的行政法控制，力求尽快形成较为完备的政策法规体系，以促进非政府组织的健康发展。
　　很重要的一个方面则是，非政府组织对公共政策的参与不够。我国虽然有不少非政府组织在不同的领域以不同的方式参与到政府的决策过程中，以期通过影响政策的决策来获取自己的利益，但他们的政策参与在很多部门与地区并为得到重视。由于非政府组织的公共政策参与缺乏明确具体的法律保障，使得这种参与不具有强说服力。导致政府在决策过程中对非政府组织参与的接受程度不同，决策过程中很少考虑到与非政府组织的沟通与合作。由于我国非政府组织对政府的依赖性很强，有相当一部分非政府组织依靠于政府，官方色彩浓厚，这必然导致其在政策参与中的自主性下降。
　　另外，政府成本危机越来越显明。在现实的行政管理中，不计行政成本、不讲行政效率的情况在各级政府的管理实践中普遍存在。从政府也是“经济人”的角度，用经济学的成本—收益分析来说就是“花。别人的钱，办别人的事”。第一，政府决策成本过高。政府是制定国家政策的主体，公共政策的制定深受各级决策者的影响，一些公共政策一拖再拖，迟迟不能出台，政府消耗了大量的时间、金钱和精力去调停平衡各方需要，而在多种权力和压力的较量中，很难保证政府从最优的角度去合理决策，从而导致以过量成本作出的决策不能带来预期收益。第二，政府维持庞大机构与人员的成本过高。由于在计划经济体制下，我们是一个“大而全”的政府，政府几乎夺走了公民社会的全部权力，整个社会生活政治化，由政府一一包办。政府要承担这些职能，自然需要履行这些职能的相应机构和人员，因此，会消耗过高的成本。目前，我们正在努力构建“小政府、大社会”，但这一转变正在与“全能政府”的惯性相抗衡，事实上，政府付出高额成本干预了本应由社会自我调节自我管理的事情，却往往得不到预期的效果，收效甚微，我们面临严重的政府成本危机。