农民进行行政诉讼的障碍和排除

   [摘　要]在我国强调依法治国及致力于解决“三农”问题的今天，农民权利能否通过行政诉讼得以有效地保障，具有特殊意义。然而，农民进行行政诉讼却面临着体制、意识、程序等诸多障碍。为此，改革体制、更新观念、完善程序以利于保障农民的合法权利，乃迫切需要和理性选择。
    [关键词]农民；行政诉讼；障碍；排除

    行政诉讼作为解决公民私权力受到国家公权力侵害时救济问题的诉讼制度，在我国宪法强调“国家尊重和保障人权”、“依法治国”及政府致力于解决“三农”问题的今天，具有特殊的价值。然而，在目前，当权利受到行政机关侵犯时，农民进行行政诉讼可谓举步维艰，“立案难、审理难、执行难”乃不争事实。其诉权的实现无论从法律规范层面还是从现实运作来看，都存在着诸多困境和障碍。

    一、农民进行行政诉讼的障碍及原因分析农民在行政诉讼中面临的困难和障碍是多元的，主要包括以下几个方面：（一）体制障碍首先，司法难以独立。在我国现有体制下，司法权在一定程度上依附于行政权。加之有些法官自身不具有独立的品格，对其宪法地位也缺乏信心，同样影响到农民对法律的信心，难以树立法律的权威。

    其次，因缺乏有效的违宪审查机制，法院对于抽象行为的司法审查又存在着规范上的障碍，在行政诉讼中，对于行政机关发布的侵害农民权利的违宪的规范性文件，找不到法律解决的途径。Www.11665.cOm

    最后，农民在行政诉讼中没有安全保障。作为被告的行政机关一方面不依法履行诉讼义务，农民的诉讼权利难以全面行使；另一方面事前事中进行威胁、事后进行报复，也使得受害农民为避免权利落空或事后报复，不得不畏惧退缩或委曲求全。在行政诉讼中，近年撤诉率居高不下，大部分正是由于受到威胁所致。

    （二）意识障碍基于经验认知，“民不可与官斗”的意识在农民中颇有市场，不能正确认识自身的主体地位，习惯于对权力的顺从；而行政机关也难以摆脱“官本位”意识。

    （三）成本障碍诉讼费用过高，也是农民不愿提起行政诉讼的一个主要原因。我国行政诉讼收费制度基本上是照搬民事诉讼。有学者在考察民事诉讼收费制度时曾指出：“不是所有的司法判决都能产生正义，但是每一个司法判决都会消耗资源。如果当事人试图穷尽起诉、诉前保全、反诉、上诉、申请强制执行等程序救济手段，必须准备一笔价值不菲的诉讼费用。当事人遭受的损失越大，争取全额赔偿的愿望越强烈，他为胜诉要预先支付的费用就越高。”[1]行政诉讼收费与民事诉讼收费一样将案件分为非财产案件与财产案件。前者按件征收；后者以其所涉金额与价款按比例征收。这往往使农民承受相对他们而言高额的案件受理费，还有律师费等必要费用，再加上诸多非法律因素的干扰及司法腐败所额外增加的成本，农民的诉讼成本极高！权衡利弊，农民往往选择忍让、退缩或者寻求诉讼外的救济途径，如目前我国大量存在的“生命不息、申诉不止”现象，“上访专业户”不断增多乃不争事实。

    （四）程序障碍1 立案上的障碍。目前，该方面的最大障碍是，有些法院对于农民提起的行政诉讼不予立案，甚至既不立案也不作不予受理的裁定，使农民陷入“告状无门”的境地。

    2 受案范围的限制。我国行政诉讼法第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼。”可见，该条以概括的方式确立了行政诉讼受案的基本界限，即只受理对具体行政行为不服提起的诉讼，而不受理所谓抽象行政行为侵权提起的诉讼。而事实上，许多侵犯农民权利的行为恰恰是抽象行政行为。这就使农民的有关权利受到地方制定的各类规范性文件或所谓的“红头文件”侵犯时，无法寻求有效的司法救济。该条还对行政诉讼的被告主体作了限制，即被告只能是行政机关和法律法规授权的组织。然而，目前在土地征收、征用过程中，村民委员会也往往侵犯农民的土地权利，故村委会能否成为行政诉讼的被告，就成为一个焦点问题。就目前法律规定而言，村委会是“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，因而往往认为它不具备行政诉讼主体资格；也有人指出，村委会除了公共服务职能外，在实际工作中也具备一部分执行基层行政事务（如计划生育）的职能，而村委会不能作为行政诉讼被告，往往使农民许多切身权益难以得到有效地救济。

    该法第11条采取列举的方法，进一步限制了行政诉讼的受案范围，主要限于对公民人身权和财产权方面的行政处罚、行政强制措施、行政不作为等，涉及政治、教育等权利的行政行为没有明确纳入行政诉讼受案范围。因而，使农民的自治权、受教育权等无法获得司法救济。

    3 行政领导出庭难。在行政诉讼案件的审理中，行政机关的领导不出庭，被告拒不出示证据或威胁利诱原告撤诉等都成为农民行政诉讼道路上的“荆棘”。目前， 在全国已审理的行政诉讼中，行政领导作为法人代表出庭应诉的还不足1‰；有的省份全年几千件“民告官”案件中，行政长官竟无一人出庭；有的行政机关面对行政诉讼，甚至连委托代理人都不屑，干脆让法庭缺席审判！[2] 4 执行难。事实证明，即使农民胜诉，由于缺乏有效的执行机制和责任规定，行政机关往往不执行司法判决。因此，胜诉对于农民没有太大的实际意义。

    二、农民进行行政诉讼障碍的排除在目前，要想真正扫清上述障碍，我们认为，主要应沿着以下路径：（一）改革体制1 必须贯彻司法独立，以确保司法公正。只有改革现行体制，减少地方党政部门对法院审判案件的干扰，才能真正做到“法官除了法律就没有别的上司。法官的责任是当法律运用到个别场合时，根据他对法律诚挚的理解来解释法律。独立的法官既不属于我，也不属于政府”。[3]也只有这样，农民才有望彻底跳出“民畏告官”的窠臼。

    2 建立违宪审查制度。从某种意义上说，违宪审查制度是迄今为止人类所发明的最为重要的权利救济机制。宪法作为根本法，具有最高法律效力，无论是立法还是执法都不得与之相违背，否则将视之为无效。据此，对于政府制定颁布的涉及农民权利的法规、规章，应允许农民控告，并由违宪审查机关依法对其是否违宪进行审查，并做出裁决，以保护农民的合法权益、维护宪法的权威。
  （二）降低成本行政诉讼不同于民事诉讼，无论从其所要解决的问题性质，还是从其所依据的实体法及人民法院进行司法监督的本质来看，诉讼成本都理应由国家财政支付，若由包括农民在内的当事人承担，则不尽合理。因此，尽快实行“行政诉讼成本国家承担制度”，[4]未尝不是改变这一不合理现象的理性选择。在现有受案范围内，我们认为，当务之急应彻底清除各种限制受案范围的“土政策”，实行诉讼风险告知制度，以减少农民不必要的损失；对于社会保障、发放抚恤金等农民确有困难的案件，或者要求减负以及占地或拆迁补偿等农民一时难以承受较高诉讼费用的案件，应实行诉讼费减、免、缓制度以保障立案，使农民不至于因经济困难而不敢或不愿进行行政诉讼。

  

  （三）完善程序1 完善立案程序。起诉权是实体权利获得司法救济的重要前提，而行政诉讼中，农民往往是弱者。有诉不理，农民再有冤屈，也只能徘徊在法院大门之外。故此类案件中贯彻“司法为民”，首要的就是要加强诉权保护，符合立案条件的应及时立案，使权利受到侵犯的农民“告状有门”。

    2 应扩大受案范围。为弥补行政诉讼受案范围的明显不足，扩大其范围的原则应是将所有国家公权力主体与相对人发生的公法上的争议，全部纳入行政诉讼的范围。其中包括将抽象行政行为纳入行政诉讼范围，对内部行政行为提供司法救济，加强对其他公权力主体行为的监督与救济，所有行使公权力的主体都应接受法院的司法审查，扩大行政诉讼法所保护的权利范围。[5]当下全面扩展尚有难度的情况下，起码应率先解决以下案件的可诉问题：（1）村民自治权受侵害案件。对此，我们建议修改现行《村民委员会组织法》和《行政诉讼法》，以弥补前者缺乏村民自治权的司法救济之缺憾。即应明确规定在村民自治活动中发生的有关行政干预、行政不作为等纠纷或者认为村民自治章程、村规民约等规范性文件违法，可以直接向法院依法提起行政诉讼；并确立村委会在行政诉讼中的被告地位。

    （2）农民负担案件。此类案件多因乡镇政府“农负”文件加重农民负担而引起的，法院大多将其看作抽象行政行为而不予受理。故此类案件的诉讼对象，目前仅限于针对具体人发出的农负通知，致使乡镇基于农负文件的行为得不到有力的司法监督，农民的合法权益难以得到切实的维护。

    （3）土地使用权纠纷案件。对于这类案件，应作具体分析：若为土地承包合同纠纷，凡不涉及所有承包人利益的个别合同纠纷，就按民事合同纠纷以民事诉讼程序解决；若是乡镇政府违反农村土地承包法的规定，以文件形式强迫农民接受不合理土地承包条件的，应以行政诉讼案件处理。同时，乡镇政府或村委会违反国家有关占地、拆迁补偿规定以及宅基地发放规定而下发的各种决定、命令、办法等，都应允许农民以行政诉讼方式起诉。

    值得强调的是，应尽快建立“集团诉讼”制度。我国《民事诉讼法》第54、55条中规定了类似于美国式集团诉讼的代表人诉讼，即具有共同或相同法律利益的一方或双方当事人众多，不便或不可能共同进行诉讼而由其代表人进行诉讼。行政诉讼法虽未作此类规定，但上述三种案件多属群体性行政纠纷，若借鉴民事诉讼中的代表人诉讼，并考虑建立集团诉讼制度，对解决上述案件具有重大的现实意义。最高人民法院在行政诉讼法贯彻意见第114条中也强调：法院审理行政案件除依照行政诉讼法的规定外，对本规定没有规定的，可以参照民事诉讼的有关规定。这无疑为解决农民群体性行政纠纷时，参照适用民事诉讼法规定的代表人诉讼，提供了相应的法律依据。

    3 完善审判和执行程序。法院在审理行政诉讼案件时，为减少农民的“讼累”，应提高诉讼效率。对于符合条件的起诉，不仅要尽快立案，还应尽快开庭，并在法定期限内尽快审结，因为“迟来的正义为非正义”！同时，应加强山林土地、农民负担等关涉安居乐业、生老病死等案件的审理，切实解决他们反映强烈的焦点、热点问题。

    法院加强行政裁判的执行力度，实属必要。因为目前所规定的“罚款”和“向行政机关提司法建议”的方式有些乏力。对此，法院应多做说服教育和沟通工作，必要时应依法强制执行或者行使制裁权。对于被告敢于抗拒法院裁判的，应当追究有关行政机关首长的责任，从而使生效裁判得到执行，以维护法律的权威、切实保护农民的合法权利。唯有如此，才能从根本上解决行政裁判执行难的问题。

    总之，应力争做到：法院以积极的态度救济民权，以优质的服务减轻民负，以快捷的审理解除民忧，以公正的裁判保障民利，以有力的执行实现民愿，从而为农民提供一个权利维护的平台，确保国家公权力不会轻易侵犯农民权利，并且一旦侵犯将受到有效地追究。

    （四）加强司法援助尽管目前我国设有中央、省、市、县四级司法援助体系，但因未建立专门的保护农民权利司法援助组织，不利于接近农民、保护农民的合法权利。为此，必须建立乡一级司法援助基金，同时鼓励法律专业大学毕业生深入农村，为农民提供法律服务。这样，农村也可办起法律（或律师）事务所，为农村法律援助事业的开展，提供人才保障；并在乡司法所的统一协调下，使法律援助工作得以有序的开展。也只有如此，才可能消除农民因不懂法或因无钱而“惧讼”、“畏诉”的顾虑，才能在一定程度上保障行政诉讼中控辩双方诉讼地位的平等，农民的诉讼权利才会得到更为有力的保障，才能切实维护农民的合法利益。

    （五）观念的转变1各级法院及法官的观念应转变。各级法院应牢固树立保护农民的观念，降低司法救济的门槛和农民的诉讼成本，增强农民通过行政诉讼解决行政争议、维护自己合法权利的信心；还应坚持裁判中立的理念，自觉排除来自各方的干预或干扰，通过公正审判，最大限度地实现公平和正义。从一定意义上讲，行政审判工作滞后的 “瓶颈”，不是农民法治意识到位与否的问题，而是如何破除官民法律地位不平等问题。

    2 各级政府及其工作人员的观念应转变。目前，有些行政官员对行政诉讼还不甚熟悉，在思想上一时还无法接受坐在被告席上与农民平起平坐的现实，总以为行政诉讼破坏了自己的声誉，降低了政府的威信。事实上，行政机关的脸面和威信恰恰体现于其法治意识的确立，树立于对刚性行为规则的尊重，彰显于公平、公开、公正地与百姓进行司法对话，而绝不是靠自己的“缺席”或权势来保住的。在强调依法治国的今天，法治观念不仅要深入民心，更要深入“官”心。[6] 3 农民自身的观念也应转变。“法律面前人人平等”是基本的法治理念。在行政诉讼中，农民自己也应培养权利意识、主体意识，克服几千年来“民不与官斗”的奴性心理，培育官民平等的观念，以增强维护自己合法权益的信心和决心。

  [参考文献]

    [1]方流芳 民事诉讼收费考[ｊ] 中国社会科学，1999（3）

    [2][6]小山 打破行政审判的“瓶颈”

    [3]马克思恩格斯全集 第1卷[ｍ] 北京：人民出版社，1972 76

    [4]郭昌明 论行政诉讼收费制度

    [5]肖遥，崔丽 行政诉讼法实施15年有待修改

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