中国非诉讼行政执行制度的几个问题

　　　内容提要：非诉讼行政执行作为我国行政强制执行制度的主导形式，主要以阻止违法具体行政行为进入强制执行过程为其制度内涵和精神。我国非诉讼行政执行制度是在改革开放以后逐步形成的，其形成和存在有认识上的原因，也有现实需要的原因。我国非诉讼行政执行制度存在缺乏统一指导原则、司法权与行政权混同等弊端。建议将法院承担的审查和执行职能分开，审查职能继续由法院承担，执行职能回归行政机关；建立和完善法院的审查程序和行政机关执行法院裁定的程序。

　　关键词：非诉讼，行政执行，审查，强制

　　具体行政行为内容的实现是具体行政行为自身效力的要求（具体行政行为具有执行力），也是公共利益的体现。在具体行政行为内容的实现受阻的情况下，需要使用公共权力强制实现具体行政行为的内容。对于强制实现具体行政行为的内容，我国目前采取两种做法：一是由作出具体行政行为的行政机关自行强制执行；二是由行政机关申请法院强制执行。由行政机关申请法院强制执行又有两种形式：一是诉讼强制执行，即行政相对人对具体行政行为不服提起诉讼以后，法院经诉讼审查，认为被诉具体行政行为合法，并判决维持被诉具体行政行为。如果行政相对人仍不履行法院判决维持的具体行政行为，被告行政机关可以申请法院强制执行。这种执行的依据是法院的判决和被判决维持的具体行政行为，故称为诉讼强制执行或诉讼执行。另一是行政机关作出具体行政行为以后，行政相对人在法定期限内既不提起行政诉讼，又不履行具体行政行为确定的义务，行政机关可以申请法院强制执行。这里作为执行依据的具体行政行为是未经过诉讼审查的具体行政行为。WWW.11665.com法院经行政机关的申请，对未经过诉讼审查的具体行政行为的强制执行，就是非诉讼行政执行。在我国，具体行政行为的强制执行主要采用非诉讼行政执行的形式。本文旨在对非诉讼行政执行的有关理论和实务问题展开分析。

　　一、 非诉讼行政执行的内涵和精神剖析

　　我国采用非诉讼行政执行的法律依据主要有两个方面：一是各行政管理领域单行法律、法规的规定；二是《行政诉讼法》第66条的规定。前者主要是就该法律、法规所涉及到的具体行政行为的强制执行问题进行类别列举规定，其中绝大多数规定了非诉讼行政执行的形式；后者主要是在前述列举规定的基础上，对所有可执行的具体行政行为的强制执行作统一和原则性安排，并认可了以非诉讼行政执行为行政强制执行的主要形式。[1]

　　针对上述法律规定和实务中的做法，我国理论界和实务界对非诉讼行政执行提出了不少见仁见智的观点，较有代表性的有如下三种：

　　第一，申请法院执行说。[2]该说突出行政机关的申请，并以此同行政机关依法自行强制执行相区别。

　　第二，与诉讼执行对照说。[3]该说突出法院作为行政执行主体的地位，并以执行程序和执行内容的不同，将非诉讼执行同诉讼执行相区别，且将二者统归为行政诉讼法学上所研究的行政执行。

　　第三，诉讼外强制执行说。[4]该说将诉讼执行以外的行政机关自行执行和人民法院依申请（对具体行政行为）的执行，都归入非诉讼行政执行，故称为诉讼外强制执行说。

　　上述三种观点对“非诉讼行政执行”这一称谓的态度是不一样的。第一种观点和第三种观点称“非诉讼行政执行”，第二种观点称“行政诉讼法学上所研究的行政执行中的一种”。为与诉讼执行相区别，有学者进一步解释道：“申请人民法院强制执行，不是向人民法院提起诉讼。……申请不是诉讼，不需要经过诉讼程序”。[5]

　　需要说明的是，到目前为止，除最高人民法院2000年3月发布的《关于执行中华人民共和国〈行政诉讼法〉若干问题的司法解释》（以下简称新《司法解释》）第93条使用了与非诉讼行政执行有关的“非诉行政行为”以外，我国现行有效的法律、法规和司法解释从未使用过非诉讼行政执行的提法，非诉讼行政执行纯属于学理用语。非诉讼行政执行当指符合下述条件的强制执行：（1）执行的主体是人民法院，但法院作为执行主体实施强制执行，必须在作出具体行政行为的行政机关或者生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利承受人的申请下实施；（2）执行的依据是生效的具体行政行为，并且是未经过诉讼审查的具体行政行为；（3）法院依申请强制执行具体行政行为是有条件的，概括地讲，条件就是具体行政行为不存在重大违法情形；（4）被执行的具体行政行为未经过诉讼审查，但不是不经审查就予以执行。很明显，非诉讼行政执行不包括行政机关自行执行在内。

　　非诉讼行政执行本质上是在剥夺行政机关自行强制执行权情况下的制度设计。这种制度设计的目标追求，当主要是为了阻止违法的具体行政行为进入执行过程，保障行政相对人的合法权益不致因其未提起诉讼而受到违法具体行政行为的侵害。同时，采用非诉讼的形式，一方面是为了表明行政相对人在法定期限内未行使诉权启动诉讼程序，另一方面也是为了简化程序，确保在较短的时间内，使用较小的成本，完成合法具体行政行为的强制执行。我国的非诉讼行政执行同美国和法国的法院执行行政行为的制度比较接近，其所具有的制度内涵主要是，先由处于行政机关和行政相对人以外的第三人地位的法院， 对行政机关申请执行的具体行政行为进行法律评判，[6]然后再决定是否予以执行，这充分体现了优先保护相对人合法权益的价值取向，对于制约行政权力滥用，弥补因种种原因造成的行政案件数量少，法院难以通过诉讼审查否定违法具体行政行为的不足，也是有积极意义的。

　　通过上述分析，我们可以对非诉讼行政执行的内涵作如下揭示：非诉讼行政执行，是在行政机关或生效具体行政行为权利人的申请下，人民法院经过与诉讼审查不同的审查，裁定执行生效具体行政行为的活动或制度。非诉讼行政执行的特点有如下几个方面：第一，执行依据的行政性。法院非诉讼行政执行的依据不是人民法院生效的裁判文书，也不是仲裁裁决书或有强制执行力的公证文书，而是行政主体作出的已生效的具体行政行为，即有执行内容的具体行政行为。

　　第二，执行方式的强制性和准用性。非诉讼行政执行都是在义务人不履行生效具体行政行为所确定义务的情况下，由法院根据行政机关或者具体行政行为确定的权利人的申请实施的强制执行，因而其执行方式对义务人具有强制性，《行政诉讼法》和新《司法解释》对非诉讼行政执行的执行方式未作规定，但最高人民法院原发布的《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》（以下简称原《贯彻意见》），对非诉讼行政执行的执行方式作了一系列规定。另根据新《司法解释》第97条和原《贯彻意见》第114条规定的精神，非诉讼行政执行可以准用《民事诉讼法》规定的执行方式。
第三，执行对象的广泛性。非诉讼行政执行所要实现的内容是具体行政行为为行政相对人确定的义务，而义务的内容是广泛的，可能是款、物的交付，也可能是迁出房屋、拆除违章建筑和退出土地等行为。所有这些款、物和行为，都可以成为非诉讼行政执行的执行对象，因而，执行对象具有广泛性。

　　为进一步界定非诉讼行政执行的范围，还有必要理清以下两组关系：

　　一是非诉讼行政执行与行政强制执行的关系。考虑到执行依据的同一性和目标追求的共同性，我们可以将行政机关的自行强制执行和法院依申请所实施的强制执行统归为行政强制执行。换言之，行政机关依职权实施的自行强制执行和法院依申请实施的非诉讼行政执行，共同构成行政强制执行或行政强制执行制度。因此，可以将非诉讼行政执行视为行政强制执行的组成部分。

　　但是，在理论界和实务界存在从字面含义理解和认识行政强制执行的习惯。我国有不少行政法学教科书就把涵盖行政自行执行和法院非诉讼执行的行政强制执行划归行政行为的范畴。[7]这种理解和认识，对于从总体概况上把握行政强制执行是有帮助的，但也存在过于粗疏和界定不准确的问题。将非诉讼行政执行与行政自行强制执行共同置于行政强制执行制度之下，主要是从确保行政义务实现、从执行依据和执行内容相同或一致的角度考虑、设计的，但这丝毫不意味着对二者的差别、甚至属性上的差别可以忽略不计。事实上，理论界和实务界对行政机关自行强制执行属于行政行为的范畴基本无异议，对法院非诉讼行政执行的属性，却存在较大的争议，并形成两种截然不同的观点：

　　一种观点认为，“行政决定（行为）强制执行就其内涵来说是行政机关的行政行为，而不应该是其他国家机关的行为。人民法院依申请强制执行行政机关的行政处理决定，是行政强制执行的继续和延伸。人民法院实施强制执行，在某种意义上是受行政机关的委托，代行政机关实施强制执行。”[8]依此观点，既然法院是应行政机关的申请，受行政机关委托，代行政机关强制执行，那么，法院的非诉讼行政执行就理当属于行政行为。依此观点，也极容易导出法院在非诉讼行政执行中不必进行审查，只需径行执行的结论。这显然与新《司法解释》的思路不相符，与非诉讼行政执行本身的属性也不一致。

　　另一种观点认为，我国法院实施的非诉讼行政执行属司法行为。其理由主要有：其一，符合《行政诉讼法》第66条的立法本意。相对人不起诉，并不能说明具体行政行为合法，对相对人不起诉的具体行政行为，除非相对人自愿履行，行政机关要想强制执行，原则上必须经过人民法院的司法审查；其二，如果将法院的非诉讼行政执行理解为具体行政行为的继续，那么，法院对具体行政行为的执行就成了被执行的具体行政行为的有机组成部分，法院对该具体行政行为进行审查就实属没有必要。这同建立非诉讼行政执行制度，排斥或阻止违法具体行政行为进入执行过程的初衷不相符；其三，非诉讼行政执行制度作为法院诉讼审查具体行政行为之外的一种审查方式、一种审查制度，可以体现突出保护相对人合法权益的精神。[9]笔者赞同这种观点。

　　行政机关自行执行和法院非诉讼行政执行，这两种属性不同的执行能否共同置于行政强制执行之下？这需要从二者的共性中寻找答案。无论是行政机关自行执行，还是法院非诉讼执行，虽然属性不同，但二者都是确保具体行政行为确定的义务得以实现的行为或制度，二者都以生效的具体行政行为为执行的依据。可以说，二者的目标追求和执行的内容是一致的。不仅如此，面对不履行生效具体行政行为确定的义务的现实，从立法上来说，要么选择行政机关自行强制执行，要么选择法院非诉讼行政执行。这就产生了行政机关自行执行和法院非诉讼执行相协调的必要性。只有将二者置于共同的制度-行政强制执行制度之下，才更有利于协调二者的关系。因此，笔者主张，行政强制立法应将行政机关自行强制执行和法院非诉讼行政执行置于行政强制执行之下，作通盘考虑并加以规范。

　　二是非诉讼行政执行与诉讼执行的关系。这里的诉讼执行，仅指行政诉讼执行。我国有学者认为，“凡行政诉讼强制执行，必须是执行行政诉讼的司法文书，而不是执行行政的法律文书。而执行行政诉讼法律文书的组织，根据行政诉讼法的规定，是人民法院或有执行权的行政机关”。[10]这种分析和判断实际上回答了两个问题：一是行政诉讼执行所执行的法律文书应是行政诉讼司法文书的问题。根据《行政诉讼法》和新《司法解释》的规定，行政诉讼司法文书应是法院的行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书和行政赔偿调解书。二是行政诉讼执行的执行组织应是人民法院和有执行权的行政机关的问题，这有《行政诉讼法》第65条第2款和第3款的规定为依据。上述两个问题的回答仍有遗漏的问题存在。遗漏问题之一，既然行政诉讼执行所执行的法律文书应是行政诉讼司法文书，而行政诉讼执行的执行组织又可以是法院和有执行权的行政机关，这无异于说行政机关可以成为强制执行法院行政诉讼司法文书的组织。这到底是怎么回事？上述分析和判断没有涉及。遗漏问题之二，行政诉讼执行的执行组织在何时何种条件下是法院？何时何种条件下是行政机关？上述分析和判断也没有涉及。

　　其实，行政诉讼执行因执行的司法文书内容的不同而不同。为行文方便，这里仅以行政判决书作为典型例证展开分析。法院的行政判决（书）因对被诉具体行政行为态度的不同，大致可以划分为两类：一类是撤销被诉具体行政行为的判决，简称撤销判决。对撤销判决的诉讼执行，往往是以作出具体行政行为的行政机关为被执行人，执行主体是法院，所执行的法律文书也是法院的撤销判决。这种诉讼执行与本文所讲的非诉讼行政执行没有本质性联系，故不在本文的研究之列。另一类是维持或部分维持被诉具体行政行为的判决，简称维持判决。这种判决的内容和作用实质上是认可或部分认可被诉具体行政行为的合法性和效力，经法院生效判决维持的具体行政行为，其存在和效力至少在法律上是不容置疑的。对维持判决的诉讼执行与对撤销判决的诉讼执行相比，就没有那么简单了。首先，维持判决的作出和生效，表明一个新的、以认可或部分认可被诉具体行政行为效力为内容的诉讼判决产生了、生效了。与此同时，经诉讼争执的被诉具体行政行为的合法性和效力，取得了维持判决的认可。其次，维持判决的作出和生效，形成了两个法律文书并存的局面，一个是行政判决，一个是具体行政行为。而且两个法律文书之间有无法割舍的关系，具体行政行为及其引发的诉讼，是法院作出维持判决的导因，法院维持判决是具体行政行为的合法性和效力得到认可的形式或结果。第三，由维持判决的内容所决定，脱离开被维持的具体行政行为，仅仅对维持判决进行诉讼执行，不仅不是申请执行者所追求的，而且也没有实际意义。
　　笔者认为，只有将对法院维持判决的诉讼执行容纳在对该判决维持的具体行政行为的执行之中，对维持判决的诉讼执行才有实际意义。毋庸讳言，无论从理论上分析，还是从《行政诉讼法》的规定来看，法院的行政判决是应该和能够通过诉讼执行强制实现其内容的。但对行政诉讼维持判决，却不便作这样的理解。根据新《司法解释》第94条关于“在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行”（当然有例外）的规定，经过诉讼审查并被法院判决维持的具体行政行为，从法院维持判决生效之日起，其效力得到了法院正式的认可，也具备了可执行性。对这类可执行的具体行政行为，完全可以比照非诉讼行政执行的办法处理，即法律、法规赋予行政机关强制执行权的，由行政机关自行强制执行；法律、法规没有赋予行政机关强制执行权的，由行政机关申请法院强制执行；法律、法规规定既可以由行政机关自行强制执行，又可以申请法院强制执行的，由行政机关选择到底采用哪种执行方式。与非诉讼行政执行不同的是，被执行的具体行政行为的合法性和效力已经过法院的诉讼审查并得到了法院判决的认可，法院受理这类具体行政行为的执行，完全不必再进行审查，而只须径行执行即可。由此看来，非诉讼行政执行与行政诉讼执行之间，在维持判决的执行这一环节上，存在非常密切的关系。

　　二、 我国选择非诉讼行政执行制度的原因和理由

　　从新中国建立到改革开放，我国基本上不存在行政强制执行制度，也不存在作为行政强制执行制度重要组成部分的非诉讼行政执行制度。这是由我国当时的体制和行政行为方式决定的。改革开放以后，高度集权的体制被冲破，社会结构也发生了全方位的深刻的变化。以搞活企业为中心的经济体制改革，首先实行政企分开，并赋予企业独立经营、自负盈亏的法人地位。这就使企业逐步摆脱了从属于行政机关的地位，而成为行政法律关系中独立的一方主体（外部行政相对人）。与经济体制改革相伴的其他方面的改革，也使行政机关与公民和其他社会组织之间的关系发生了类似的变化。这是问题的一个方面。另一方面，与行政相对人地位的变化相适应，行政机关行使行政权力、实施行政行为的方式也发生了深刻的变化，与隶属型关系相适应的行政指挥、行政命令、对人财物直接支配的方式逐步减少，而行政立法、行政许可、行政处罚、行政合同、行政强制执行等间接管理方式，或从无到有，或适用的领域逐步扩大，并逐渐成为行政行为的主要形式。发生这种变化的原因主要是，行政相对人在摆脱了从属性地位以后，其所从事的经营或其他社会活动，都有其特定的利益追求，都有可能置国家利益或公共利益于不顾，实施危害社会、危害公共利益的违法行为。改革要求行政机关减少或放弃行政命令等行为方式，但不是放弃所有的行政管理。在承认行政相对人独立地位的情况下，行政机关有权力、也有责任对违法的行政相对人进行处罚或作其他相应的处理。在相对人不履行行政处罚或其他行政处理等具体行政行为所确定的义务时，必须有相应的公共权力确保上述义务内容的实现。这是公共秩序的要求，也是具体行政行为自身效力的体现。在这种情况下，行政强制执行制度便应运而生。

　　改革开放之初，面对行政相对人不履行具体行政行为所确定义务的实际情况，一些行政管理领域的单行法律、法规开始对执行问题作出规定。基于当时的理解，并根据各个行政管理领域的不同情况，确立了不同的模式。有的规定由作出具体行政行为的行政机关申请法院强制执行，有的规定由作出具体行政行为的行政机关自行强制执行，有的规定既可以由行政机关自行强制执行，也可以申请法院强制执行，有的则对执行问题未作任何规定。1989年制定的《行政诉讼法》在已有法律、法规规定的基础上，试图对行政强制执行问题作较为统一的安排，便形成了该法第66条的规定。此后制定的单行法律、法规，都是在上述框架内进行模式选择，即使对行政强制执行问题未作规定，根据最高人民法院的司法解释，也推定行政机关可以申请人民法院强制执行。[11]

　　无论从规定“可以申请法院强制执行”的法律、法规在所有规定行政强制执行的法律、法规中所占比例来看，还是从《行政诉讼法》第66条和《司法解释》第87条的一般性规定来看，行政机关申请法院强制执行，即非诉讼行政执行，都是我国行政强制执行制度的主要组成部分，完全由行政机关自行强制执行的主要限于以下两种情况：[12]一是需要及时执行或现场执行比较多、而在时间上不容行政机关申请法院强制执行的，如交通、治安和海关管理方面的强制执行；二是涉及限制人身自由的行政处罚行为的强制执行。除上述两种情况外，我国法律、法规一般不专门赋予行政机关自行强制执行权。需要强制执行的，由作出具体行政行为的行政机关或具体行政行为确定的权利人申请法院强制执行。

　　在上述制度框架内，我国各级人民法院根据《行政诉讼法》和其他有关法律、法规的规定，从1989年-1999年底，共受理非诉讼行政执行案件1731917件，其中仅1999年就受理362863件。[13]非诉讼行政执行案件的上升幅度和绝对数字都比较大。可见，我国非诉讼行政执行在具体行政行为内容的强制实现中发挥着重要作用。

　　回顾我国非诉讼行政执行的发展历程，在90年代以前有关非诉讼行政执行的阐述中，找不到回答为什么要选择非诉讼行政执行的文字，所能找到的倒是不赞成的意见。[14]90年代初期，面对我国非诉讼行政执行的现实，有的学者对实行非诉讼行政执行的理由进行了阐述。[15]但这些理由，侧重于分析行政机关拥有较大行政强制执行权的危害性和不适宜性，并没有正面回答我国为什么主要选择非诉讼行政执行的问题。近来，有学者撰文指出，我国之所以要采取非诉讼行政执行制度，主要是基于以下三方面的考虑[16]：一是对行政行为采用非诉讼行政执行，可以由法院对行政行为审查后再予以执行，这有利于保护行政相对人的合法权益，有利于监督行政机关依法行使职权。二是主要采用非诉讼行政执行制度有利于集中行政强制执行权，降低行政强制执行的成本。如果每个行政机关都建立一支强制执行队伍，行政管理人员将会在现有的基础上成倍增加，这势必增加行政强制执行的成本，增加国家的财政负担。三是由法院集中统一行使强制执行权，有利于防止执行过程中的违法乱纪行为，保证执行行为的规范化，从而减少国家的赔偿责任。上述对采用非诉讼行政执行制度理由的阐述是有说服力的。但行政机关自行强制执行制度同样存在很多优点，它至少在形式上有利于提高行政效率。
　在我国，以“效率优先，兼顾公平”为总体制度安排和政策取向的情况下，为什么会选择至少在形式上不利于提高效率的非诉讼行政执行呢？细加分析可以发现，至少还有以下几个方面的认识、观念和事实的支持：

　　第一，视执行权为司法权的认识。该认识的实践依据源于刑事和民事执行制度。我国在改革开放之初，关于强制执行的法律规定仅限于刑事和民事诉讼法，而刑事强制执行和民事强制执行都是由法院或者在法院的指挥下实施的，因而，强制执行权一直被人们视为司法权。既然强制执行权是司法权，就只能由作为司法机关的法院行使，而不能由行政机关行使。

　　第二，强制执行权的行使涉及到对人身权和财产权强制措施的采取，需要严格的实体规则和程序规则的控制。[17]而在当时，行政法和行政程序尚不为一般人所知或知之不多。加之1982年颁布的《民事诉讼法》（试行），已规定审理行政案件适用该法，[18]行政执行案件属于行政案件，将行政执行案件交法院执行也顺理成章。再有，由作为国家专政机关的法院行使强制执行权，既可以避免行政机关滥用执行权损害公民、法人和其他组织的合法权益，又可以维护行政机关依法行使职权。

　　第三，法院地位和威信的提高及当时法院执行的有效性促使更多的法律选择非诉讼行政执行。改革开放之初，由于法律不健全和传统观念的影响，行政机关主要依政策办事，在行政执行环节上，表现为手段不多，力度不够，威信不足；而法院基于其地位和威信，由它出面执行可以弥补上述不足，[19]达到实现具体行政行为内容的目的。这促使更多的法律选择非诉讼行政执行。我国非诉讼行政执行的这一发展历程，也从一个侧面说明，“法律的生命在于经验，而不在于逻辑。”

　　第四，行政机关作为行政法律关系当事人的一方的地位和对滥用权力的担忧，也支配着对非诉讼行政执行的选择。我国既有的刑事和民事执行，虽然都是由法院或者在法院指挥下执行，但在法院内部，作出执行依据的机构和负责执行的机构是分立的，即审执分立，而且，刑事和民事执行都是由处于中立者地位的机构负责执行。这样一种制度安排，对行政机关自己作出具体行政行为，再由行政机关自己执行具体行政行为是一个冲击。行政机关作为行政法律关系当事人一方的地位和对行政机关滥用行政权的担忧，也影响着在行政机关自行执行和法院非诉讼行政执行之间，倾向于选择非诉讼行政执行。

　　如果上述分析能够成立，则进一步说明我国的非诉讼行政执行制度是在行政行为内容的实现，因相对人既不提起诉讼又不履行而受阻的情况下，出于对滥用行政执行权的担忧和对执行权属于司法权的判断，及对法院有较高的信任感而形成的。在非诉讼行政执行制度形成的过程中，我国行政法理论在较长的时间内，或保持沉默，或只作简单应时的分析，未能对该制度的建设提供充分学理研究的支持。

　　三、 我国非诉讼行政执行制度存在的缺陷和改进的建议

　　从总体上看，我国非诉讼行政执行制度是在一法先行规定，其他法律群起仿效的情况下形成的，带有较强的自发性、渐进性和盲目性。因此，其缺陷和问题也是明显的：

　　第一，缺乏统一的指导原则。在相当长时间内，规定非诉讼行政执行的法律、法规对法院接受申请以后，对作为执行依据的具体行政行为是否进行审查，按什么程序执行都没有规定。只是到了1991年，才由最高人民法院在《贯彻意见》第88条中，规定“由执行庭负责审查和执行。”1996年最高人民法院又发出通知，将这一规定变更为“由行政庭负责审查，由执行庭负责执行”。这个变化过程在一定程度上说明，我国非诉讼行政执行制度的建立，缺乏总体理论设计和统一的指导原则，随机性较强。

　　第二，司法权与行政权混同。受建立非诉讼行政执行制度初衷的限制，也由于缺少基本的程序约束，在非诉讼行政执行实践中发生了司法权与行政权严重混同的现象。其实践恶果是，“法院在行政机关建立由审判人员和行政工作人员共同组成的‘执行室、’‘办公室、’‘收费（税）队、’‘清理办、’‘工作组’等机构，负责非诉讼行政执行，司法权与行政权合二为一。”[20]有的地方甚至发生“具体行政行为的作出、送达、申请、通知、执行等一系列行政与司法程序实行所谓一步到位，由同一班人员、在同一时间进行”的恶劣事件。[21]所有这些，虽然有基层法院执法违法的因素，但同非诉讼行政执行中的司法权与行政权界限不清和混同有直接关系。

　　第三，运作效果欠佳，难以实现建立该制度的初衷。具体表现在三个方面：一是“生效的具体行政行为由法院执行，很难及时实现具体行政行为确定的义务，”[22]致使一些具体行政行为长期停留在行政主体意志的表达和宣告阶段，妨碍了行政职能的实现，影响行政效率。由于执行不及时和其他种种因素的影响，还存在行政机关不愿申请，甚至放弃申请执行的现象，[23]致使已经作出的具体行政行为事实上被废弃，非诉讼行政执行制度被虚置。二是不论具体行政行为是否合法，都一概予以执行，不合法的具体行政行为未受到应有的扼制。[24]三是长期以来法院对不予执行的具体行政行为，既不作出裁定，也不进行宣告，只是退回行政机关了事的做法，造成不明不白的结果。个别拥有自行执行权的行政机关仍以被法院退回的具体行政行为为依据，继续执行。这同样使非诉讼行政执行制度被虚置。可喜的是，新《司法解释》在上述环节上已有所改进。

　　面对非诉讼行政执行案件数量连续数年大幅度上升，甚至远远超过行政诉讼案件的现实，有必要对我国非诉讼行政执行制度进行反思和改造。

　　笔者认为，非诉讼行政执行制度本身的缺陷和其运行中存在的问题，不能成为从根本上否定非诉讼行政执行制度的理由。在评判非诉讼行政执行制度协调效率和公正关系的得失时，我们应该采取这样的基本态度：强调公正有时会缺乏效率；强调效率有时会缺乏公正。公正是可以细分出基本公正和非基本公正两种情况的。效率不得对抗基本公正，非基本公正应该服从效率。[25]面对非诉讼行政执行制度存在的问题，及来自理论界和实务界的批评，我们可以在保留司法执行灵魂-法院审查的前提下，对我国现行非诉讼行政执行制度进行改造，具体做法是

　　第一，保留现行的行政机关向法院申请的形式，但将由法院承担的审查和执行职能分开，审查职能继续由法院承担，执行职能则回归行政机关。与此同时，特定领域的具体行政行为，由法律明确规定，仍由行政机关自行执行。详述之，除法律专门授权行政机关自行执行的以外，具体行政行为的执行，须由作出该具体行政行为的行政机关向法院提出执行申请，法院接到申请以后，经审查认为具体行政行为合法的，下达执行裁定，然后，由行政机关依据法院的执行裁定，执行具体行政行为；经审查认为具体行政行为违法的，下达不准执行的裁定，并要求行政机关对该具体行政行为作善后处理。
　　第二，建立和完善法院的审查程序和行政机关执行法院裁定的程序。就法院的审查程序而言，主要包括受理和审查的标准、审查的组织形式、审查的过程和裁定的作出等。法院的审查程序可以在法院现行对非诉讼行政案件审查程序的基础上进行完善。需要特别强调的是，法院的裁定应包括执行的内容和范围、执行的期限等，以便对后续的行政机关的执行进行约束。就行政机关执行法院裁定的程序而言，主要包括告诫、执行措施的种类、方式及其选用和对相对人的救济等程序。还需要特别强调的是，告诫程序的不可缺少性。告诫程序的设定一方面是为了阻却具体行政行为内容的立即实现，另一方面也是为了给义务人自动履行义务以新的机会，以减少强制措施的使用频率。

　　通过上述改造以后，阻止违法的具体行政行为进入执行过程的初衷可以实现，法院执行体制的灵魂——非诉讼司法审查得以保留，而影响行政效率、司法权与行政权混同等缺陷有望克服。

　　注解：

　　[1] 我国《行政诉讼法》第66条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”

　　[2] 参见皮宗泰：《对人民法院非诉行政执行的思考》，载《现代法学》1996年第1期。

　　[3] 参见林莉红：《行政诉讼法学》，武汉大学出版社1999年版，第271页。

　　[4] 参见郑小泉：《略论非诉讼行政执行权的划分》，中国法学会行政法学研究会2000年（青岛）年会论文。

　　[5] 应松年：《论行政强制执行》，载《中国法学》1998年第4期。

　　[6] 我国法院对行政机关申请执行的案件按非诉讼案件处理，而美国和法国则是通过诉讼裁决方式确认行政行为是否可予执行。

　　[7] 如罗豪才主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1996年版，第198页以下；王连昌主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1997年版，第228页以下。

　　[8]参见罗豪才主编：《行政审判问题研究》，北京大学出版社1990年版，第263页；林莉红：《行政诉讼法学》，武汉大出版社1999年版，第282页以下。

　　[9] 参见娄小平、郭修江：《非诉执行若干问题研究》，中国法学会行政法学研究会2000年（青岛）年会论文。

　　[10] 应松年主编：《行政诉讼法学》，中国政法大学出版社1996年版，第303-304页。

　　[11]《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第87条规定：“法律、法规没有赋予行政机关强制执行权，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当依法受理。”

　　[12] 参见江必新：《论法院在行政强制执行中的地位和作用》，2000年北京行政强制的理论与实践国际研讨会资料。

　　[13] 李国光主编：《行政执法与行政审判参考》，法律出版社2000年版，第294页。

　　[14] 参见张尚鷟：《行政法教程》，中央广播电视大学出版社1988年版，第179、180页。

　　[15] 应松年主编：《行政行为法》，人民出版社1992年版，第543-544页。

　　[16] 同[13]。

　　[17] 张步洪：《中国行政法学前沿问题报告》，中国法制出版社1999年版，第258页。

　　[18] 见1982年颁布的《民事诉讼法》（试行）第3条第2款。

　　[19] 参见张尚鷟：《行政法教程》，中央广播电视大学出版社1988年版，第175-177页。

　　[20]吴国强：《论非诉讼行政执行》，载《行政法学研究》1999年第3期。

　　[21] 同[20]。

　　[22] 李季：《重构行政执行制度之思考》，载《行政法学研究》1999年第3期。

　　[23] 许闻安：《行政机关不申请人民法院强制执行行为可诉性构成之探讨》，载全国法院第八届学术讨论会论文评选委员会编：《行政审判疑难问题新论》，人民法院出版社1996年版，第64-79页。

　　[24] 可喜的是，新《司法解释》第93条已明确规定，法院要对行政机关申请执行的具体行政行为进行合法性审查。

　　[25] 参见刘瀚、张根大：《强制执行权研究》，载信春鹰、李林主编：《依法治国与司法改革》，中国法制出版社1999年版，第429页。

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