关于中国行政诉讼中的举证责任

论   文   摘   要

我国1990年10月1日实施的《中华人民共和国行政诉讼法》中首次把举证责任引进行政诉讼中，这是我国诉讼法律发展的进步。我国行政诉讼中的举证责任在承担的主体上与刑事诉讼和民事诉讼不同，它既不是由双方当事人分担，也不是由原告负担，而是由被告承担，这被称为举证责任倒置，其原因：第一、行政诉讼中所针对的诉讼标的是被诉具体行政行为的合法性，而该具体行政行为是由作为被告的行政机关作出的。第二，作为被告的行政机关与原告相比具有举证优势。第三、行政诉讼中由行政机关承担举证责任，能够有效保证行政机关依法行政。其意义：第一、有利于保护原告的合法利益，防止原告的合法权益遭受不法行为的伤害。第二、有利于提高行政机关依法行政的水平。第三、有利于规范证据的提供、调取等活动。在我国行政诉讼中被告应遵循举证范围及举证期限规则，并承担举证期限内不能举证的法律后果。但原告在以下情况下也应承担相应的举证责任：第一、证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过期限的除外。第二、在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实。第三、在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实。第四、其他应当由原告承担举证责任的事项。我国实施的行政诉讼的举证责任制度充分体现了行政诉讼的目的，对缺乏举证能力的相对一方当事人通过行政诉讼保护自己的合法权益，具有重大意义。只有行政诉讼双方的举证责任清晰、明确，我国的行政诉讼制度才能起到其应有的重要意义。wWw.11665.CoM

关键词：我国   行政诉讼   举证   责任

       
举证责任制度最早产生于古罗马时代，古罗马的举证责任制度已经比较健全，对后世产生了极大的影响，为世界各国所普遍采用。⑴一般认为，举证责任是法律假定的一种后果，特指承担该责任的当事人必须对自己的主张举出主要的事实根据，以证明其确定存在，否则将承担败诉后果。⑵举证责任制度是行政诉讼证据制度的核心内容。而行政诉讼的举证责任是指在行政诉讼中，当事人应当举出证据证明自己的主张，否则，将承担败诉风险及不利后果的制度。我国在1990年10月1日实施的《中华人民共和国行政诉讼法》中首次把举证责任引进行政诉讼中，这是我国诉讼法律发展的进步。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”以及最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内向，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。”；最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条规定：“在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认为该具体行政行为没有证据、依据。”。根据《中华人民共和国行政诉讼法》、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》及最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》可以看出，我国从立法上明确了作为被告的行政机关对具体行政行为负举证责任是行政诉讼举证责任分担（举证责任分担是指法律规定当法院无法查清案件事实时，应判由谁承担败诉后果的问题）的基本原则。⑶在行政诉讼中具体行政行为合法与否是行政诉讼案件的核心问题，当被告不能证明具体行政行为合法时，将承担败诉后果，而原告并不因为没有证据证明具体行政行为的违法性而败诉，在现实生活中人们通常称之为举证责任倒置原则。
一、我国行政诉讼举证责任的特征
行政诉讼中的举证责任在承担的主体上与刑事诉讼和民事诉讼不同，它既不是由双方当事人分担，也不是由原告负担，而是由被告承担，这被称为举证责任倒置。⑷但与民事诉讼中作为例外的举证责任倒置不同，在行政诉讼范围内，它是原则而非例外的倒置。被告在行政诉讼中承担主要的举证责任。被告要对具体行政行为的合法性承担举证责任，必须举出事实根据和法律根据来证明具体行政行为合法，如果不能证明自己被诉的具体行政行为合法，则无须原告证明其行为违法，被告就承担败诉的法律后果。而原告在行政诉讼中也要承担相应的举证责任。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定：“公民、法人、或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。” 在大多数情况下，原告很难或者完全不能占有关于具体行政行为的足够证据。原告在行政管理中，处于被管理者和被支配者的地位，无法全面收集到认为具体行政行为违法的证据。同时，部分专业性、技术性较强的行政案件中，具体行政行为是否合法，需要借助于专门技术人员通过技术检测手段才能确定，而原告则缺乏被告所具有的条件来发现、保存、收集所需要的证据。原告在行政法律关系中的弱势地位决定了其无法承担主要的举证责任，而只能承担相应的举证责任。通过以上可以看出我国的行政诉讼实行有限制的“谁主张，谁举证”的规则。
二、行政诉讼中举证责任倒置的原因
行政诉讼中举证责任倒置的确立直接源于《中华人民共和国行政诉讼法》的明文规定。但法律并不是随意加以制定的，这背后蕴含着深厚的法理基础：
        第一、行政诉讼中所针对的诉讼标的是被诉具体行政行为的合法性，而该具体行政行为是由作为被告的行政机关作出的。对该行政行为的合法性来说，作出具体行政行为的行政机关应当有充分的事实材料证明其行政行为的合法性，这是被告承担举证责任的基础。根据“谁主张，谁举证”的原理，被告应当对该具体行政行为的合法性负举证责任，尽管原告从形式上看也处在主张者的地位，他主张具体行政行为的不合法性。“不合法性”相对于“合法性来说更难以证明，而合法性相对来说容易证明。
第二，作为被告的行政机关与原告相比具有举证优势。在行政程序中，行政机关处于主动地位，一般情况下，依其单方面意思表示即能引起行政法律关系的发生、变更或消灭；而公民、法人或者其他组织则处于被动地位。由于行政法律关系中双方当事人地位的不同，原告无法或者很难收集到证据，即使收集到，也可能难以保全。在一些特定情况下，原告甚至几乎没有举证能力。相对于原告而言，具备专业知识和技术条件的行政机关则具有更优越、更现实、更充分的举证能力。
第三、行政诉讼中由行政机关承担举证责任，能够有效保证行政机关依法行政。由行政机关负举证责任，意味着只有在法院认为被诉具体行政行为为正确无疑的情况下，行政机关才能胜诉。如果该具体行政行为的合法性难以判断，法律就推定该具体行政行为不具有合法性，行政机关就要败诉。这就为行政机关依法行政提出了更高的要求。
通过以上分析不难看出行政诉讼中举证责任必然落在被告即作出具体行政行为的行政机关肩上，这充分保护了公民、法人或者其他组织的合法权益；防止公民、法人或者其他组织的合法权益遭受不法行为的伤害。
三、行政诉讼中施行举证责任倒置原则的意义
第一、有利于保护原告的合法利益，防止原告的合法权益遭受不法行为的伤害。面对拥有行政职权的强大的行政机关，原告总是处于弱势地位。因此，只有通过加强对弱势方的保护，才能营造良好的行政审判环境，对保护诉权、体现法律面前平等精神起到积极有效的作用。
第二、有利于提高行政机关依法行政的水平。举证责任倒置原则强化了行政机关及其工作人员的法律意识，促进行政机关依法行政，促使行政机关严格遵守“先取证，后裁决”的程序规则，从而防止其实施违法行为和滥用职权。
第三、有利于规范证据的提供、调取等活动。并且有助于融合现代法治和程序正当观念，使我国的行政诉讼法与国际接轨，逐渐趋向依法行政，真正实现平等、自由、开放、透明、公正、效率、依法行政、司法独立等现代法治的基本观念在我国法律中的体现。
四、行政诉讼中被告的举证责任及举证规则
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定，“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”行政诉讼是由行政机关的具体行政行为而引起的，如果没有没有具体行政行为，也就不会发生行政诉讼。从这个意义上说，由被告对具体行政行为承担举证责任是“谁主张，谁举证”这个一般举证责任规则在行政诉讼中的特殊体现。
在行政诉讼中被告在承担举证责任应遵循的规则：
第一、举证范围。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定：“应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”的规定，被告在承担举证责任提供证据时，即要提供作出该具体行政行为的事实根据，也要提供该具体行政行为的法律根据即所依据的法律、法规、规章等规范性文件。事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确是具体行政行为合法有效的必备要件，缺少任何一个因素，这个具体行政行为就是有违法的。因此，作为被告的行政机关要证明被诉具体行政行为是合法的，就必须提供作出具体行政行为的事实证据和法律依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十三条规定：“在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。” 这样规定的原因在于：根据实施行政行为的程序，行政机关应当先取证，后裁决。在行政诉讼中，被告应当已经具备了作出裁决的依据，否则其在程序上已经违法。如果允许被告在诉讼中可以取证，则不利于督促行政机关遵循“先取证，后裁决”的规则。可是，如果人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定：“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。”要求当事人提供或者补充证据，这时被告在诉讼过程中的取证行为才是合法的。

第二、举证期限。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条规定：“在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认为该具体行政行为没有证据、依据。”之所以对被告的举证期限作出如此严格的限定主要是为防止被告行政机关在法院审理案件期间非法收集证据，保证行政诉讼的公正与效率，有利于监督行政机关遵循“先取证，后裁决”的程序规则。在行政诉讼中，被告如果只提交答辩状而不提供证据，或者故意拖延提供证据的时间，直至庭审的最后阶段才把证据抛出来，就会使原告没有充分的时间准备相应的反证，或者根本没有机会进行辩驳，这对原告来说显然是不公正的。另一方面，如果被告在庭审过程中不断地提供证据，人民法院往往不得不中断开庭以核实各种突然出现的情况，这样就会造成诉讼拖延，使案件长时间不能审结，影响行政审判的效率，而且也使集中审理难以实现，反过来又影响庭审的质量。此外，拖延举证时间，也会给被告事后补充收集证据提供很多机会，不利于监督行政机关遵循“先取证，后裁决”的程序规则。虽然最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在法定的举证期限内即被告在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。但并不排除被告在经人民法院准许的情况下补充相关证据。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十八条规定，“有以下情形之一的，被告经人民法院准许可以补充相关证据：（一）被告在作出具体行政行为时已经收集证据，但因不可抗拒力等正当事由不能提供的；（二）原告或者第三人在诉讼过程中，提出了其在被告实施行政行为工程中没有提出的反驳理由或者证据的。”
第三、举证期限内不能举证的法律后果
被告在法定期限内即被告在收到起诉状副本之日起十日内不能提供或无正当理由逾期提供作出该具体行政行为时的证据、依据的。依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条规定：“应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”法院可以判决撤消被诉具体行政行为或是确认被诉具体行政行为违法，由被告承担败诉的法律后果。
五、行政诉讼中原告的举证责任
行政诉讼中被告对具体行政行为承担举证责任，原告亦应当某些情况下承担一定的举证责任。在《中华人民共和国行政诉讼法》中对原告的举证责任问题并没有作出明确的规定，但在最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》及最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》中都对原告的举证责任问题作了明确的规定。可以看出原告承担举证责任的事项仅限于法律的特别规定，是对被告对具体行政行为承担举证责任这一基本原则的补充，原告只要证明和行政机关之间存在一个具体行政行为且于该具体行政行为有利害关系就足以。当然，对行政机关的不作为的案件要证明其提出申请的事实。所以应将原告承担举证责任的范围严格限定于法律所规定的事项，而不能任意的扩大。
在行政诉讼中原告应承担的举证责任：
第一、证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过期限的除外。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定：“公民、法人、或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”当事人起诉应具备法律规定的法定要件即起诉条件，其目的是为了避免滥诉。所以证明起诉是否符合行政诉讼法规定的条件当然应由原告来证明，而不应由被告来承担。但关于是否超过起诉法定期限的举证责任，则应由被告承担。因为是被告主张原告起诉超过法定期限的，被告要对自己提出的主张负责，并且被告还负有告知原告起诉期限的义务，原告是否履行该义务也应由被告来证明。
第二、在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定：“在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出的证据材料。”不作为案件是行政管理相对人以行政机关拒绝、不予答复、拖延或没有有效履行职责为由而提起诉讼的案件。在此类案件中，行政相对人的申请是行政机关实施一定行为的前提，没有申请行为，行政机关拒绝、拖延等不作为行为当然无从谈起。因此原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条还规定了原告在起诉被告不作为的案件中，无须提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料的情形：“（一）、被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）、原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。”
第三、在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”在行政赔偿案件中，对侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的确认及具体行政行为是否合法，需要由被告承担责任，但赔偿是以损害为前提的，而损害存在的事实应由原告即要求赔偿者承担举证责任。
第四、其他应当由原告承担举证责任的事项。
通过以上规定可以肯定的说，行政诉讼中原告也应该承担举证责任，但这个举证责任是有限的。由原告承担有限举证责任有利于增强原告对自己合法利益的保护意识，促使其有效、积极地举证。
综上所述，在行政诉讼中，诉讼的双方一是原告，即具体行政行为中的行政管理相对人，另一方是被告，即具有行政行为能力行政主体，只有明确诉讼双方各自在提供证据证明自己主张的责任，才能使法官对诉讼案件的有一准确的处断。我国实施的行政诉讼的举证责任制度充分体现了行政诉讼的目的：保护公民、法人或者其他组织的合法权益；防止公民、法人或者其他组织的合法权益遭受不法行为的伤害。对缺乏举证能力的相对一方当事人通过行政诉讼保护自己的合法权益，具有重大意义。在行政诉讼中只有诉讼双方的举证责任清晰、明确，我国的行政诉讼制度才能起到其应有的重要意义。
 

注释
⑴《证据学》     樊崇义主编     中国人民公安法学出版社      第198页
⑵《行政法与行政诉讼法》     张树义主编     法律出版社      第139页  
⑶《行政法与行政诉讼法》     张树义主编     法律出版社      第139页
⑷《证据学》   樊崇义主编       中国人民公安法学出版社      第201页

参考文献
1、《证据学》     樊崇义主编     中国人民公安法学出版社      2001年出版
2、《行政法与行政诉讼法》    张树义主编    法律出版社     2001年出版
3、《行政诉讼中的举证责任及证明标准》   夏立彬      网文先锋
4、《诉讼法案例精解》    张榕 主编   厦门大学出版社   2004年出版
5、《证据法学》    何家弘 刘品新    法律出版社      2004年出版