浅关于行政原告的主体资格

内容摘要：概括地讲，行政诉讼原告的主体资格，是指哪些人可以以自己的名义向人民法院提起诉讼，请求法院审查被诉行政机关的行政行为并作出相应裁判。在审查中，认定原告主体资格时，除考虑全面理解有法律上利害关系，正确掌握原告资格的实质标准；审查标准与案件阶段性相配套；受侵或影响的合法权益分属不同的权利对原告主体资格的影响；法律上利害关系的间接影响与可能的影响等因素外，还要对影响原告诉讼主体资格的相关因素作深入的探讨。

关键词： 行政诉讼原告    主体资格

 治国方略进程的不断推进，公民的主体意识。法律素养不断得到提高，政府职能部门依法行政的能力及行政管理制度不断增强和规范。同时在这一进程当中，行政管理者与相对人之间因行政行为产生的意见分歧及矛盾在量上会有所增加，在表现形式上也会呈现出一定的复杂性。这种情况产生的直接结果，就是行政诉讼事件会不断的涌入司法程序。这样，就为司法实务界提供了新的课题和任务。在司法实践中，如何界定行政诉讼的原告主体资格是解决种类行政诉讼案件的首要问题，因此，对问题进行探讨和研究，无疑会给我们正确处理行政诉讼案件有怕裨益。现结合司法实践及相关法律规定，粗浅地谈一下行政诉讼的原告的主体资格。
一、 原告的主体资格概念。
概括地讲，行政诉讼原告的主体资格，是指哪些人可以以自己的名义向人民法院提起诉讼，请求法院审查被诉行政机关的行政行为并作出相应裁判。只有具备主体资格，并具备符合法院受案范围，诉讼期限等法定条件，才能启动行政诉讼程序。www.11665.com因此，确定行政诉讼的主体资格对于解决行政诉讼事件是一首要的问题。
那么，在何种情况下，公民、法人或者其他组织才能够提起行政诉讼？我国《行政诉讼法》第二条和第四十一条作出规定。第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第四十一条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）、原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；（二）、有明确的被告；（三）、有具体的诉讼请求和事实依据；（四）、属于人民法院受案范围和受诉讼人民法院管辖。
对于上述规定有不同的理解和解释。有一种观点主张凡是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织，都有资格提起行政诉讼。（1）另一种观点认为，认为自己的合法权益受到侵犯显然是一种主观认识，如果对这种主观认为不加限制，可能会导致滥诉，因此，起诉人对具体行政行为与其合法权益之间存在的联系应付举证责任。对于不能证明的应不予受理，在程序上有效防止滥诉。
对于司法实践中存在的洞庭湖认识问题，最高法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》进一步明确了行政诉讼的原告的主体资格问题。该司法解释将相邻权人和竞争权人，与被诉的行政复议决定有法律上的利害关系的人，在复议程序中被追加为第三人的人，要求主管机关追究加害人法律责任的人，与被撤销和变更行为有法律上利害关系的人，都视为与被诉的具行政行为有法律上利害关系的人。（2）进一步对“有法律上利害关系”这一标准作出了解释。
综合上述法律规定，我们可以看出“有法律上利害关系”是司法实践中判断原告有无主体资格的主要依据。也可以说，有法律上利害关系是原告主体资格的特征。那么怎么要利用这一标准判定原告主体资格？我认为应从以下方面：
二、 全面理解有法律上利害关系，正确掌握原告资格
的实质标准。
“与具体行政行为有法律上的利害关系，”是判定有无原告主体资格的基本标准，其主要具有三层含义：一是具体行政行为侵犯或影响的合法权益存在；二是侵犯或者影响自己已经发生或必然发生；三是具体行政行为与侵害成影响之间存在因果关系。根据上述三层含义，我们可以从以下三个方面来把握原告主体资格的实质标准。
1、看起诉者认为被侵犯或者影响的合法权益是否客观存在，如果所谓的合法权益根本不存在，则谈为上被侵犯或影响的问题，也就不可以有法律上的利害关系。
2、看侵犯者或者影响是否真的已经发生，或者发生的可能性是否必然。如果侵犯或影响没有发生或发生的可能性不大，那么损害事实就具有现实性，也就不存在法律上的利害关系。
3、看看侵害或者影响与被诉的具体行政行为之间是否存在有利害关系，如果不存在因果关系，则不具有法律上的利害关系。
在理解和把握了“有法律上的利害关系的三个判断标准后，我们还要在司法实践中结合具体案情准确把握、运用。对于不同时具体三个标准的，可以直接在立案环节不予受理或者在审理环节中驳回起诉。
在当前的司法实践中，由于对有法律上利害关系含义的理解有偏差，在原告主体资格的认定上出现了一些不恰当的做法。一是对原告主体资格的审查流于形式，或者降低审查标准，在起诉人所称的合法权益根本不存在的情况下，基于增加行政诉讼条件的目的，作为行政案件予以受理；二是有的审查诉讼主体资格时超大型出法律规定，对于一些构成对合法权益有影响的，应当纳入行政诉讼范围的案件不予受理。这些不正确的做法都会给法院的行政审判带来不利影响，进而影响到审判的社会效果，应当以“三个标准“来审查原告的主体资格，摈弃以上错误做法。
三、审查标准与案件阶段性相配套。
在行政诉讼的审查起诉阶段和决定受理阶段，由于被起诉的行政机关还没有进入诉讼程序，因此，与起诉人之间不可能存在抗辩，使法院对起诉人合法权益是否受到侵犯的审查失去客观基础，很难做出有无法律上利害关系的判断。如果勉强作出判断，会存在无孔先入为主的倾向，在程序阶段对当事人合法权益过的审查，给人一种程序阶段审查实体问题之嫌。如何把握好审查起诉分阶段的这个“度”，成为审判实践中的一大困惑。基于以上原因，在原告示主体资格问题上，应当采取分阶段审查的审查方式，即审查的标准与阶段相适应。（3）
  1、在审查起诉和决定是否受理阶段，采取宽松的形式审查标准。只要形式上有利害关系存在即可受理，对于根本没有利害关系，或没有足够利害关系的案件不予受理。如原告主张的是他人的权利而不是自己的权利，或者对征收行为提起人身损害赔偿请求，由于原告明显合法权益，或行政行为与权益损害之间不可能有因果关系，对于此类诉讼在起诉阶段自然可以判定起诉人无原告资格。
  2、在审理阶段，对原告是否具备行政诉讼主体资格进行实质审查。当原告不能就其合法权益，合法权益被侵犯或影响的事实，合法权益与被诉具体行政行为之间是否存在因果关系完成举证责任时，则裁定驳回其起诉。

四、受侵或影响的合法权益分属不同的权利对原告主体资格的影响。
在审判审判实践中，既有当事人以侵犯其房屋所有权、使用权、留置权等提起诉讼的情况，也有以侵犯财产权、债权、继承权而起诉的情况，在审查和判决当事人有无诉讼权，有无诉讼主体资格时，是否应考虑合法权益的范围？在社会实践中表现出的合法权益的范围非常宽泛，很难做出一全界定，应当说，凡是受法律保护的权益在其所有人认为受到具体行政行为的侵犯时，都可以提起行政诉讼。因此，笔者个人认为如不能认为凡是以房屋使用权对抗所有权，对自己仅具有的房屋所作的行政登记不能提起行政诉讼。这种限制，将会使单位职工合法租住的房屋被登记在其他职工名下时无法得到救济，显然是对法律利害关系的一种误解，不当限制了当事人的诉权。
不划定一个范围，并不是说在判断原告有无诉讼主体资格时，可以全然不顾起诉人被侵犯或影响的是何种权益或权利。笔者个人认为，不同种类的权利被侵犯或受影响，在原告主体资格是有所影响的。在以所有权作为起诉根据下，不管登记发生过多少次,由于所有权具有排性,一般均应当承认其他与数次登记行为的利害关系，至于从实体上如何裁判则应当属于实体问题。而且主张其可诉并从实体上作出载判，并不影响民当上对争议标的物最终归属的确定。

五、法律上利害关系的间接影响与可能的影响。
合法权益被具体行政行为侵害或者受到具体行政行为影响有不同的形态，可能是既成事实，也可能是一种必然性。所谓既成事实，就是行政行为已经产生实际的效果。如拘留决定已经执行，被拘留人的人身自由在一定期间内已丧失。利害关系也可能是一种尚未成为事实的必然性，如拘留决定已经做出尚未执行，虽然被决定拘留的人身自由尚未丧失，但拘留决定一经作出具有法律上的执行力，人身自由的丧失存在着一定的必然性，在理论界和实务界对可能的影响或间接的影响是否属于有法律上的利害关系有不同的看法。首先对可能影响是否属于有法律上的利害关系有不同看法。比如，我国城市规划法规定，建设者要取得城市规划区内的土地使用权，在向土地主管部分的规划许可。该用地规划许可对规划范围内的现土地使用者产生何种影响？他是否有资格起诉？其一。该许可只是根据城市规划核定申请者的用地位置和界限，不产生土地使用权实际转移的效果；其二，土地使用权是否实际转移，有赖于申请人是否向土地管理部门提出申请，及土地管理部门是否批准，如申请人放弃向土地管理部门提出申请虽申请未获批准，则现土地使用人的使用权不会丧失。所以用地许可不存在影响现土地使用人的合法权益的必然性，许可与现土地使用者之间似乎不存在利害关系。但现实中，建设者主动放弃的申请的可能性几乎不存在，土地管理部门对于有规划许可证的申请人批准用地是其法定义务，因此，用地规划使用土地现使用人的土地使用权丧失成为现实可能。如不把这种现实可能性认定为利害关系，则会产生违法用规划许可土地使用权合法转移的效果，现土地使用人的合法权益不可能得到救济。从保护合法权益的目的出发，应把这种并非主观，无现实根据，而且有现实意义的可能性认定为有法律上的利害关系存在。其次，对间接影响是否属于有法律上的利害关系存在不同看法。如甲企业以乙公司欠款向法院提起民事诉讼，法院作出乙公司还款的民事判决。但乙公司因经营不善除土地使用权外再无财产可供执行，而且在民事判决生效后，乙公司的土地使用权被政府登记给内。政府的颁证行为为虽未直接影响侵犯甲企业的财产权，但显然会影响其债权的实现。颁证行为只是间接影响甲企业的合法权益。但本着扩大行政诉讼受案范围，充分保护当事诉权的理念，对是否有法律上的利害关系应当作宽泛理解，本案应当认为有法律上的利害关系。
六、影响原告诉讼主体资格的相关因素。
在审查中，认定原告主体资格时，除考虑以上因素外，还要对以下相关的因素作深入的探讨。
1、诉讼标的、诉讼请求、诉讼理由与原告资格问题。行政诉讼的标的是争议的行政法律关系，它是行政行为作用的结果，而当事人起诉针对是某一具体行政行为，其诉讼请求和诉讼理由则见仁见智。那么诉讼请求和诉讼理由都和当事人的诉讼权有无影响呢？很显然是有影响的。在行政诉讼中当事人诉什么，诉讼请求包括那些内容，往往是判断有无诉讼关键问题之一。合法权益的范围很广泛，如果某一行政行为只是侵犯了某一方面的合法权益，那么当事人只能就这另一方面的权益被侵犯而提起行政诉讼，不能就另一方面的权益被侵犯而提起行政诉讼。也就是说就这一方面的权益而言，当事人与具体行政行为有法律上的利害关系，但就别一方面的合法权益而言，当事人就不是有法律上的利害关系。最高院《关于贯彻执行行政诉讼法若干问题的解释》第四十四条第一款第(一)项规定：“请求事项不属于行政审判权限范围的，载定不予受理，已经受理的载定驳回起诉。”（4）
2、诉讼理由对于判断有无诉权也很重要。基于什么理由起诉，是构成诉的重要因素，也是判断行政行为是否侵犯了起诉人的合法权益及行政行为与基侵犯事实之间有无因果关系的重要依据。其重要作用就是阐述这一因果关系是否存在。最高院《关于贯彻执行行政诉讼法若干问题的解释》第四十四条第一款第十项规定：“诉讼标的为生效载判决的效力所羁束的，属于应当不予受理或驳回起诉的情形。”这里“判决”并未特指行政判决，应当理解为包括民事、刑事、行政等各捉性质的判决，也包括终局性的裁定。只要是诉讼标的已为生效判决所羁束的行政审判当中只能裁驳回起诉；如果生效载定已进入再审程序，只能载定终止审理，等待再审判决作出之后再恢复审理。目前，在行政审判实践中，房地产行政登记案件中涉及该较多，且一般与民事判决及其执行相关。由于民事裁判执行或执行裁定已经生效执行，行政机关根据该判决作出变更登记行为，当事人不登记行为捍行政诉讼，是否受理？我个人认为，应当运用上述规定，直接裁定驳回起诉或不予受理。这样处理，一是可以阻止作出与生效裁判相互抵触的裁判；二是符合《解释》规定的“生效判决”的含义。
3、民事审判先行还是行政审判先与原告资格的问题。在房产登记案件中，经常遇到现房屋居住人对登记在他人名下的行政登记行为提起行政诉讼情况，对此，行政审判中的做法一般是以房屋存在争议，行政登记事实不清楚为由，判决撤销行政登记行为，待民事诉讼作出判决后，再由行政机关作出登记。这促做法实际上奉行了先行政后民事，即行政审判先行。司法实践所以这样做，也是选择的后果，但存在一宣扬弊，如行政登记机关往往会认为不公平，要求其在行政登记时尽到实质审查的责任难以做到，撤销其行政登记的行政裁判可能会把一个最终将被证明是正确的行政登记予以撤销。但是如果不实行先行政后民事的做法，民事审判中对已经存在的行政登记行为一般是作为证据审查判断，往往直接推定为合法有效，作出的判决对产权证持有者自然是有利的。但对房产登记行为有异议的当事人再就行政登记生动活泼为提起行政诉讼，因此，民事先行还是行政先行的问题，是一个与原告的主体资格相关的问题。民事先行会使因行政登记引发的纠纷无法得到求济。虽然目前民事先行还是行政先行在法律上或理论均无依据，但是从审判实践需要，从保护当事的诉权及合法权益出发，只能实行行政审判先行。

参考文献：
（1）、刘善春：《行政诉讼法原理及名案评析》，中国法制出版社，第474页。
（2）、江必新：《中国行政诉讼制度的发展》全城出版社，第222、223页。
（3）、徐炳：《行政法》，中国大百科全书出版社，第379、381页。
（4）、郑永强、贾怀延：“试论行政诉讼原告资格”，《河南大学学报》1996年第9期。
（5）、王景春：《行政诉讼法的透析》，江西出版社，第243页。

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