浅议中国行政复议前置范围

论文摘要：

行政复议是行政相对人认为行政主体的具体行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序，对被申请的具体行政行为进行合法适当性审查，并提出行政复议决定。行政复议是既行政诉讼、信访之后，法律赋予行政相对人的又一种行政救济方式，其便民、高效的特点是其他两种方式所不具备的，行政复议制度是行政机关通过行政系统内部的层级监督，来实现对行政相对人合法权益的有效保护，但是从近些年来的实际施行情况来看，并没有完全达到既定效果。行政复议前置是指行政相对人对法律、法规规定的特定具体行政行为不服，在寻求法律救济途径时，应当先选择向行政复议机关申请行政复议，而不能直接向人民法院提起行政诉讼；如果经过行政复议之后行政相对人对复议决定仍有不同意见的，才可以向人民法院提起行政诉讼。本文从分析行政复议前置程序的设置对行政相对人合法权益的保护以及行政机关“依法行政”所产生的积极作用入手，重点介绍了美国和德国的行政复议制度及其特点，具体论述了我国扩大行政复议前置范围的必要性、可行性，并且进一步提出了对今后我国行政复议制度改革的几点建议。

关键词：行政复议前置    监督    范围
 

行政复议制度的本质是为公民、法人或者其他组织监督国家行政权力的行使，维护自身权益，提供一条法律途径，从而来进一步规范行政权的行使。从1999年颁布的《行政复议法》与旧有的《行政复议条例》比较来看，《行政复议法》更侧重于对行政权的监控，但是从《行政复议法》施行五年来的情况看，效果似乎并非如愿。www.11665.CoM以下我想从扩大行政复议前置范围的角度入手，谈一下在新的社会条件下，行政复议制度该如何更好的发挥作用。

 

一、我国行政复议制度中关于行政复议前置问题的规定

 

（一）行政复议前置的具体含义

行政复议前置是指行政相对人对法律、法规规定的特定具体行政行为不服，在寻求法律救济途径时，应当先选择向行政复议机关申请行政复议，而不能直接向人民法院提起行政诉讼；如果经过行政复议之后行政相对人对复议决定仍有不同意见的，才可以向人民法院提起行政诉讼。因此，在行政复议前置的情况下，行政相对人不经过复议环节直接向人民法院提起行政诉讼，是不允许的。

（二）我国现行行政复议法中对行政复议前置的规定及内在原因

我国《行政复议法》中关于行政复议前置的规定主要是第三十条第一款：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。”由此可见，我国《行政复议法》中主要是对自然资源的确权类争议做了行政复议前置的规定。此外，在其他法律、法规中也仅有《治安管理处罚条例》第三十九条、《海关法》第四十条、《进出口商品检验法》第二十八条、《税收征收管理法》第五十六条、《国家安全法》第三十一条、《注册会计师法》第十一条有有关行政复议前置的规定。分析如此规定的原因，笔者认为有如下两点：第一，主要是为了降低相对人的诉讼成本，减轻诉累。就自然资源的确权来说，《土地管理法》、《森林法》、《草原法》等自然资源法中都有这样的规定：县级以上人民政府是具体确定土地、森林、草原等自然资源所有权或者使用权的机关，即自然资源的确权属于行政权行使的范畴。在我国《行政诉讼法》第五十四条第（二）项中规定：人民法院对主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，超越职权，滥用职权的具体行政行为有判决撤销或者部分撤销的权力。可以看出在该条款中法律并没有赋予人民法院变更行政机关具体处理决定的权力，而在《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项中，同样的情形法律赋予行政复议机关的权力是：撤销、变更或者确认具体行政行为违法，以及责令其重新作出具体行政行为。因此说，相对人在将自然资源确权类争议案件诉至人民法院后，若拿到的是法院对具体行政行为撤销或者部分撤销的判决，那么其还须依靠行政机关，也就是县级以上人民政府来解决这个问题，这样无疑会延长相对人问题解决的时间，增加相对人解决问题的成本，这不仅和《行政复议法》便民的一般原则是相违背的，而且与当前全国法院系统正在开展的“公证与效率”活动的宗旨也是不相符的。所以，《行政复议法》第三十条第一款规定，土地、森林、草原等自然资源的确权类争议应当先经过行政复议程序，相对人对复议决定不服的才可以向人民法院提起行政诉讼，其目的主要是为了将纠纷解决在行政机关内部，从而来减轻相对人的诉讼成本，缩短问题解决的时间。第二，主要是行政机关和人民法院职能的区别所在。从以上归纳的行政复议前置类案件中，我们会发现，除了关于自然资源的确权争议需要先经过行政复议程序之外，还有关于商品检验检疫、税收征收管理等这种专业性极强的问题，而作为法院一个全社会居中裁判的司法机关，若是要求法院的居中裁判者们在较短的时间内精通各种专业知识，我想这是不现实的，尽管这样可能会保证法院审判的绝对公正。因此，我国《治安管理处罚条例》、《海关法》、《进出口商品检验法》、《税收征收管理法》、《国家安全法》、《注册会计师法》中规定相对人对行政机关的相关具体行政行为不服，应当先行申请行政复议，并非直接进入诉讼程序，这样做是为了减轻法院的负担，加快问题解决的速度，当然自己对自己的行为裁判可能会产生诸多的不公，在后面我会谈到具体的解决方法。总的来说，我国行政复议前置的范围过于狭窄。

从以上的分析中，我们可以看出我国《行政复议法》的立法宗旨和具体规定之间的矛盾所在，即行政机关内部纠错机制的实现需依靠行政复议程序的启动，而目前《行政复议法》中对于行政复议程序的启动所赋予相对人的是一种自由选择权，相对人在与行政机关发生行政争议后大多数情况下既可以选择申请行政复议，也可以直接向人民法院提起行政诉讼，而后者则会使行政机关的内部纠错机制无从发挥作用。

 

二、设立行政复议前置制度的积极意义

 

（一）就相对人方面而言，提高了问题解决的效率，降低了问题解决的费用

前面已经分析了《行政复议法》中设置行政复议前置程序的原因所在，从中不仅可以看出我国行政权和司法权相互之间的独立，而且还能体会到国家设置行政复议前置程序的良苦用心。一些由行政权来管理的事务，司法权的过早干预，则会使得问题的解决变的更加拖延和复杂，而行政复议前置的设立使大部分行政争议解决在了行政机关内部，这不仅维护了行政机关的社会公信力，而且也避免了相对人走上漫长的诉讼之路。另外，《行政复议法》第三十九条还规定：“行政复议机关受理行政复议申请，不得向申请人收取任何费用。行政复议活动所需经费，应当列如本机关的行政经费，由本级财政予以保障。”这样，行政复议前置程序又会为相对人的问题解决节省许多费用。

（二）就行政机关方面而言，可以使其执法行为得到进一步规范

行政复议前置程序规定：行政争议在诉至法院之前须经过本级人民政府或者上级业务指导部门的审查。这就会使得那些裁量不当，甚至有着严重违法情形的具体行政行为得到及时有效的纠正，这样不仅保护了相对人的合法权益，而且也减少了行政机关被相对人送上法庭的机会，也就是说，在这个环节行政复议机关的公正办案，将会大大减少行政机关和相对人对簿公堂尴尬场面的频繁出现。行政复议机关在日复一日的案件办理过程中，对发现的行政机关在执法中的经验和教训，可以通过组织培训、下发法制工作信息、评选优秀执法案卷等活动，使各执法部门工作人员增强法律意识，提高依法办事的能力，执法行为得到进一步规范。

（三）就人民法院方面而言，可以减少对有限审判资源的占用和预防司法腐败的发生

肖扬院长在《最高人民法院2003年工作报告》中提到：1998年至2002年全国法院系统共审理行政诉讼案件464689件，比五年前上升65%，案件种类基本覆盖了行政管理的所有领域。从以上两个数字中，我们至少可以获得这样的信息：第一，法院在解决行政争议方面的投入不断加大；第二，广大群众的法律意识在不断增强，“法律面前人人平等”的原则起码得到了形式上的实现；第三，行政机关执法行为的群众满意率在逐年下降，行政相对人为解决行政争议而投入的费用在逐年增加。行政复议前置制度作用的有效发挥将会大大减少人民法院行政诉讼案件的数量，从而可以使法院拿出更多的人力、物力和财力配置于错综复杂、标的重大、细小琐碎的刑事和民事案件中去。此外，减少行政权与司法权的直接接触，会避免行政干预司法现象的出现，而行政与司法的相互独立则会防止司法腐败现象的发生。

三、国外其他国家的行政复议制度关于行政复议前置规定

 

（一）美国的行政复议制度中关于行政复议前置

美国是一个法制比较健全的国家，它的行政复议制度同样也是较完备的。在美国，行政争议在诉至法院之前，几乎都应当经过行政复议机关的复议或是行政裁判机构的裁决，正如我国的行政复议前置制度一样，行政复议是行政诉讼的必经阶段。“在对行政案件进行司法复审的过程中，行政诉讼的‘成熟’原则和‘穷尽’原则体现了行政复议在解决行政争议中的作用。”①“成熟”原则的基本内涵是：避免法院过早裁决，减少法院自身卷入有关行政政策的争议中去的机率，同时也是为了在行政机关正式作出行政裁决之前，保护行政机关免受司法的干预。“联邦最高法院认为，要判断行政行为是不是最终行为，就要看行政裁决的程序是否达到了司法复审不会打断行政裁决正常程序的阶段，即要看行政救济是否终结，还要看权利义务是否确定，或者说从该行政行为中是否会产生法律效果。”②因此，在美国行政裁决是否成熟，即是否为最初的或者程序上的措施，对相对人是否发生实际的影响，决定了它是否可以进入司法复审的程序。“穷尽”原则主要是指相对人的立场问题，它要求相对人在与行政机关发生行政争议时，不能缩短行政救济程序，应当为保护自身权利充分利用行政救济的制度。比如，《美国联邦侵权求偿法》规定：“诉合众国的，因政府雇员在其职务或者雇佣范围内活动时的疏忽或者错误的作为或者不作为引起的财产损坏、损失或者人身伤害、死亡而提起的金钱赔偿请求，只有首先向适当的联邦机关提起并被机关以书面形式最终拒绝，该拒绝以证明或者挂号邮寄送达时，法院才不予受理。有关机关在申请提出后六个月内作出最终决定，那么在那以后申请人选择的任何时间都可以被视为在本条意义上的对申请人的最终拒绝。”可以看出，美国的“穷尽”原则是类似于我国的行政复议前置制度的。

总的看来，美国行政复议制度的最大特点是确立了“成熟”和“穷尽”原则，避免了司法不必要和不适时地干预行政活动，“三权分立”在这里体现的可谓淋漓尽致。

（二）德国的行政复议制度中关于行政复议前置

在德国，行政救济主要是以行政申诉的方式来实现，具体是通过“申诉委员会”向“议会机构”提出的申诉和行政主管部门提出的“异议审查”制度。从本质上讲，“异议审查”制度就是德国的行政复议制度。“异议审查”制度事实上是声明异议和诉愿的结合，所谓声明异议是指异议人对行政主体所作出的行政处分不服时，可以先向原处分机关提出，请求审查；而诉愿则指的是原处分机关认为异议人的请求有理由，则应当给予救济，如果原处分机关认为异议人的请求没有理由，则不予救济，该请求可以移送上级或者其他有管辖权的机关进行再审查。所以，德国所实行的是二级行政复议制度。此外，在德国《行政法院法》中还明确规定，当事人在向行政法院提起撤销之诉和承担义务之诉之前，必须经过异议审查程序。这一点是与我国的行政复议前置制度一样的，不同的只是其前置范围扩大到了所有行政争议案件。

所以，德国的行政复议制度的特点同样是强调“行政争议解决在行政系统内部”的一般原则。

 

四、扩大行政复议前置范围的必要性

 

在《行政复议法》实施生效后的短暂几年中，行政复议案件数量有过急速的上升，据统计，“到2001年全国行政复议案件突破8万件大关”③，可此后一路走底，在一些地方和部门甚至还出现了负增长的现象，以至于到现在，许多百姓根本都不知道行政复议程序的存在，而一些经历过行政复议程序的百姓，则会有复议程序“形同虚设”的印象。因此，加大宣传行政复议程序的力度，扩大行政复议前置的范围显得必要而紧迫，具体来讲有以下几点内容：

（一）行政复议制度设立目的的需要

行政复议制度设立的目的是为了纠正行政机关作出的违法或者不当的具体行政行为，以保护相对人的合法权益，并且行政复议是一种依申请的行政行为，即行政复议是行政主体根据行政相对人的申请，在审查被申请的行政行为是否合法、适当的基础之上，依法作出的一种行政行为。因此，行政复议制度若想真正实现最初设立的目的，必须得使相对人启动这个程序，而我国现行《行政诉讼法》第三十七条第一款规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或法律规定行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。”很显然，该款规定赋予了相对人在争议发生后的两种选择救济的权利，即提起行政复议或者行政诉讼，并没有做行政复议前置的规定，尽管该条第二款也肯定了行政复议前置程序，但目前我国相关法律中对行政复议前置的规定仅限于自然资源确权、商品检验检疫、税收征收管理等不多的几类案件，范围可谓极其狭窄，以至于大多数行政争议案件直接被诉至法院，从而加重了法院的审理负担，延长了相对人的问题解决时间，降低了行政机关在社会上的威信，这和行政复议制度设立的目的是相悖的。

 

（二）加大行政机关层级监督力度的需要

“权力若失去了监督，腐败就会很快得以滋生。”行政复议制度作为行政机关内部的一种监督制度，它的启动主要依靠的是相对人的申请，行政机关执法行为的是与非，直接关乎百姓的切身利益，因此说，在群众法律意识不断提高的今天，群众的意见更是行政机关执法水平的真实反映。所以，扩大行政复议前置范围，最大限度的倾听来自基层的声音，会使行政机关充分了解下级部门的执法状况，严格监督下级部门的执法行为。

（三）维护相对人合法权益的需要

在行政争议案件中，相对人与行政机关的地位是不平等的，相对人处于明显的弱势。然而，我们应当注意到相对人的纳税人地位，及其在国家财政收入中举足轻重的作用，因此，如何在此类案件中保护相对人的合法权益不受到非法侵害是非常重要的。目前，在行政争议案件的处理过程中，出现行政机关之间相互推诿、行政诉讼期间过长，使相对人的合法权益受到“人为”无谓的侵害，得不到有效的保护。所以，为了在合理的行政资源中使相对人的合法权益得到更加有效的保护，扩大行政复议前置的范围就显得尤为重要。

（四）社会主义市场经济发展的需要

随着社会主义市场经济的发展，行政机关所担负的责任越来越重，如何进一步行使好人民所赋予的权力就显得更加重要。在经济飞速发展的今天，行政机关行使权力作出的具体行政行为很难达到相对人的要求，相信“民告官”的案件会逐渐增多，这虽然体现出了我国民众法律意识的增强，但是也使得行政机关陷入了忙于诉讼的困扰之中，从而不能更好的行使行政权力。这就对行政机关本身的纠错能力提出了新的要求，即在行政复议制度中寻找突破口——扩大行政复议前置范围，从而减少诉至法院行政争议的数量，加大行政机关自我规范行政行为的力度。

 

五、扩大行政复议前置范围的可行性

 

（一）对现行法律不必做过大的改动

现行《行政复议法》中对行政复议案件的申请、受理、审查、决定和执行等各环节都作了较为完备的规定，扩大行政复议前置的范围，对于现行的《行政复议法》来说，无论在程序上，还是在实体上，都可以不做过大的改动。因为在程序上我们提倡扩大行政复议前置的范围，仅仅是更有效的发挥行政复议制度内部监督、纠错机制的作用，并没有改动任何启动、终止行政复议的程序，而在实体上，更没有扩大行政机关的权力，制约相对人的权利，反而是对相对人合法权益的一种更有效、快捷的保护。

（二）行政复议机构多年来积累了丰富的办案经验

我国现行的行政复议制度是在1990年作为《行政诉讼法》的配套制度，由国务院发布的《行政复议条例》建立起来的，至今已走过了十余年的历程，各级行政复议机构的工作人员十年多来，在办理行政复议案件的过程中也积累了丰富的办案经验。扩大行政复议前置的范围，必然会使行政复议机构受理案件的数量陡然猛增，短期内会加大行政复议机构的工作量，但不会使经验丰富的行政复议机构工作人员束手无策。

（三）社会主义市场经济的不断发展，对行政机关的执法水平提出了更高的要求

我国社会主义市场经济制度建立的时间不算太长，但是，由于我们敢于创新，善于学习，近几年来，国内经济的发展取得了显著的成就，与此同时，全社会各行各业对行政机关执法水平的要求也在提高。扩大行政复议前置范围，加大对行政机关具体行政行为的规范力度，提高行政机关的工作效率，则刚好顺应了这一社会发展的趋势。

（四）国外其他国家提供了值得借鉴的经验

在全社会都在倡导建设“法治政府”的今天，我们国家与西方少数国家相比，还远远落后于他们，前文中曾就美国和德国的行政复议制度中的行政复议前置状况做了具体的论述，很显然，无论是美国的“成熟”原则和“穷尽”原则，还是德国的“异议审查”制度，都体现了行政复议前置的内涵，这也给我国行政复议制度在此方面问题的发展上提供了较为丰富的经验。

 

六、对行政复议制度改革的几点建议

 

（一）扩大行政复议前置的范围，使所有行政争议案件在诉至人民法院之前，得到最大限度的行政救济。这里的“范围”不仅包括行政机关的具体行政行为，还应当包括一定层次行政机关的抽象行政行为，“在行政诉讼及复议的实践中，许多侵犯相对人合法权益的具体行政行为的根源并不是具体行政行为本身，而是该行为所依据的规范性文件本身违法或不当。”④所以，加大对抽象行政行为的审查力度，同样是非常重要的。

（二）改变目前行政复议机构在行政复议机关中的地位：首先，改变行政复议机构的办案方式，逐渐由“被动书面审阅式”过渡为“主动现场调查式”，行政复议机关和各级财政应当真正保障复议机构的经费来源，使得复议机构能走的出办公室；其次，保证行政复议机构工作人员的数量，并尝试建立行政复议机构工作人员资格准入制度，提高办案人员的专业素质，使案件办理的公正性得到有效保障；最后，改变行政复议机构的管理模式，建立统一、独立的行政复议机构，保障专职复议人员的相对独立性，使其在工资待遇和职务升迁等方面不完全受行政首长的控制。

（三）有条件启用当事人质证、辩论制度。目前，《行政复议法》中对案件的审理过程规定以书面审查为原则，但是，这样规定的最大弊端就在于缺乏当事人双方的直接对峙，从而使行政复议机构办案人员对一些案件先入为主，主观随意性过大，使得审理案件的公正性有所打折。因此，建议对于复杂的案件启用当事人质证、辩论制度。

（四）明确第三人参与制度。《行政复议法》中对申请人的相关权利规定的比较详细，但是，作为行政争议的一种救济制度，它忽视了第三人权利的保护，其中对第三人何时参加复议、如何申请复议、对复议决定是否可以提起行政诉讼等权利都没有做明确而具体的规定，这和扩大行政复议前置范围的目的——更好的保护相对人的合法权益是不相符合的。因此，应该注重对行政复议第三人合法权益的保护。

（五）规范复议决定的作出程序。《行政复议法》第二十八条第一款中具体规定了行政复议决定的作出程序，即：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人或集体讨论通过后，按照……。”可以看出行政复议机构处于“有职无权”的地位，对于行政复议机构提出的“撤销被申请人决定”的建议，行政复议机关负责人往往会考虑与被申请人的行政隶属关系，容易受到“地方利益”或“部门利益”的影响，很难立足于中立者的角色进行居中裁断，所以会极力维护被申请人的“形象”，从而使得行政复议决定丧失了应有的公正，复议也就变的没有实际意义了。因此，在扩大行政复议前置范围的同时，还应当不断提高行政复议机构的独立化程度，进一步规范行政复议决定的作出程序。

（六）建立“复议决定被诉再审制度”。具体是指行政复议机关作出复议决定后，不能达到相对人的满意，而又被相对人诉至人民法院的，行政复议机关应当积极应诉，对于法院“撤销或者部分撤销行政复议决定”的判决，行政机关应当及时追究相关人员的行政责任，从而解决行政机关既是运动员又是裁判员的问题。

总之，笔者认为扩大行政复议前置的范围，会使行政复议制度维护相对人的合法权益及规范行政机关执法行为的作用得到充分发挥，从而可以减少相对人与行政机关之间的误解与冲突，提高行政争议的解决效率，这对于维护良好的社会秩序，创造稳定的经济发展环境都有极大的促进作用。

 

 

注释：

①袁曙宏、赵永伟2001年4月9日《行政复议制度的发展》；

②袁曙宏、赵永伟2001年4月9日《行政复议制度的发展》；

③周汉华《行政复议制度的司法化改革思路》；；

④湛中乐、姜岸《论我国行政复议制度的发展与完善——兼评〈中华人民共和国行政复议法〉立法之得失》。

 

参考文献：

①罗豪才主编《行政法学》，北京大学出版社，1998年出版；

②乔晓阳主编《中华人民共和国行政复议法条文释义及实用指南》，中国民主出版社，1999年5月出版；

③姜明安主编《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年10月出版；

④方军编著《行政复议法律制度实施问题解答》，中国物价出版社，2001年1月出版；

⑤张树义主编《行政法与行政诉讼法》，法律出版社，2001年出版；

⑥张步洪编著《中国行政法学前言问题报告》，中国检察出版社，2003年3月出版。

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