浅议中国行政程序的规范化

【论文摘要】行政程序是行政行为在时间和空间上的表现形式，公正和完善的行政程序是法治国家的一个重要标志。经过多年的努力，我国在规范行政程序上，虽然取得了比较可观的成绩，迈出了可喜的一步。但还存在很多缺陷，主要表现在缺乏一部统一的行政程序法典，一些行政行为在程序上处于无法可依的窘迫状态，现有的一些行政程序规范片面性强，可操作性差，缺乏透明度和参与机制等。这种现状充分表明我国的行政程序规范化建设大大落后于依法行政和发展社会主义市场经济的实际要求，与社会公众对行政管理透明度的要求及日益增强的参与愿望格格不入，不利于保障人权、消除腐败、提高效率，亟待需要我们认真面对，慎重对待，并尽快加以解决，实现其规范化。行政程序的规范化是贯彻依法治国方略的重要步骤，是依法行政的关键和重要内容，对于建设民主政治，保障公民基本权利，遏制和消除腐败现象，提高行政效率，建立健全社会主义市场经济体制，建设社会主义法治国家都具有十分重要的意义。因此，转变“重实体、轻程序”的观念，并致力于推进行政程序法典化，建立公正科学的行政程序基本制度，如信息公开制度、回避制度、听证制度、时效制度等等，是我国当前行政程序规范化建设的重要任务。

【关键词】行政程序　规范化　法典化
 

党的十五大报告中确立了“依法治国，建设社会主义法治国家”的重要方略。依法行政，作为依法治国的关键和核心所在，日益引起人们的高度重视，怎样才能做好依法行政工作是目前各界所关注的焦点之一。从行政法的基本原理看，行政主体行使权力不仅要受实体法规范的制约，而且还应当根据规范化的行政程序行使权力。www.11665.Com只有在实体和程序两个方面都符合法律的本质要求，才能从根本上达到依法行政的目的。由此可见，行政程序在依法行政中具有重要作用，没有规范化的行政程序，就不可能真正实现依法行政。既然行政程序如此重要，那么，我国目前的行政程序现状如何，又如何才能使行政程序规范化呢？本文拟从行政程序的涵义出发，对我国的行政程序规范化建设略提管窥之见，以期推进依法行政的进程。

一、我国行政程序现状及形成原因分析

（一）行政程序的涵义

在现代汉语里，程序意味着具有一定形式的社会存在为实现一定目的而进行的活动方式、步骤和过程。［1］从法律学的角度来看，法律程序一般指按照一定的顺序、方式和手续来做出决定的相互关系。［2］行政程序是最重要的法律程序之一，古今中外的法学界对行政程序涵义的解释各有差异。综合分析比较各种观点，本人认为，行政程序是指行政主体的行政行为在时间和空间上的表现形式，即行政行为所遵循的方式、步骤、顺序以及时限的总和。［3］

（二）我国行政程序现状

新中国建立后，我国制定了一些包含一定行政程序内容的法律规范，如20世纪50年代初国家颁布的《关于劳动争议解决程序的规定》、《政务院关于处理人民来信和接见人民工作的决定》等法律文件。十一届三中全会以后，随着社会主义法制建设的深入，行政程序的规范化、法律化有了进一步发展。在行政法领域，行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法、行政监察法、行政复议法、最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》先后颁布实施，初步形成了一套程序保障体系。

1989年出台的《行政诉讼法》更是具有里程碑的意义，它将符合法定程序作为具体行政行为合法的三大条件之一，从司法审查的高度对行政行为提出了程序上的严格要求，确立了行政程序违法导致行政行为无效的原则，为我国行政法治建设奠定了坚实的基础。1996年颁布实施的《行政处罚法》，是我国行政程序法治最典型的立法，第一次确立了行政听证制度。该法所规定的各项行政处罚程序制度，对于防止行政执法人员滥用权力、保障行政行为公正合理进行、保护公民、法人或者其他组织的合法权益，具有特别重要的意义。2003年8月颁布的《中华人民共和国行政许可法》，是继行政诉讼法、行政处罚法及行政复议法颁布实施后行政法制建设领域又一部极其重要的法律，是我国民主法制建设史上的又一座里程碑。它对行政许可从主体、内容到程序都做了全面系统的规定，这必将推动我国行政程序规范化的整体水平再上一个新的台阶。但是，客观地看，我国现行行政程序与规范化的行政程序仍然相距甚远，存在着许多不可忽视的问题，这些问题表现在：

1.行政程序立法不统一，没有一部统一的行政程序法典。我国目前的行政程序规范虽然有了一些，但零星分散，既不便于当事人遵照执行，也不便于行政机关操作。而且，尽管我国行政程序法律条文早已有之，但大部分都是少量的行政程序规范和大量的行政实体规范结合在同一法律文件中，形成了行政实体法和行政程序法互相掺杂的局面。并且由于我国行政程序的立法往往是各自为政、各行其是，出现了行政程序设置不科学、不统一，权限重复、交叉、冲突，以及程序繁琐等现象。同时，许多行政行为缺乏必要的程序性规定，未形成一个比较完整统一的行政程序体系。行政征收、行政给付、行政确认、行政裁决、行政奖励、行政规划、行政契约等大量的行政行为目前在程序上都基本无法可依。

2.本就不多的行政程序法律规范也具有很大的片面性。有相当一部分行政活动缺乏透明度，缺乏参与机制，没有说明理由、听证程序，甚至当事人没有申诉权。一些有利于实现民主、公正原则、保障公民权益、提高行政效率的程序制度没有形成制度化、法律化和规范化，没有建立或健全应有的时效制度。同时，在有限的行政程序法律条文中，也是要求行政相对人遵守义务的规定多，行政主体的程序义务少，并且普遍缺乏法律责任的规定。

3.在实践中，由于法律忽视对程序要件的条文规定，因而缺乏操作性；工作人员轻视程序，不按程序办事已成一大恶习。这样对程序性规定的忽视，加上许多由文件政策构成的准法律系统在起作用，就使得本就有限的程序条文得不到落实，有法不依成了常有的事。

（三）原因分析

导致我国行政程序不够规范的原因主要有以下几个方面：

1.“重实体、轻程序”的观念仍然根深蒂固。我国历史上缺乏民主法制传统，中国法制史上有关行政程序立法理论几乎是空白，更谈不上给我们留下民主行政程序方面的法律文化遗产，而近期的社会主义法制建设由于是政府推进型的模式，广大民众缺乏思想观念上的跟进，政府自身又只注重对实体权力的限制，从而导致“重实体、轻程序”的观念始终左右着立法和执法活动。

2.行政行为范围广泛、复杂，且变化频繁，行政程序立法存在技术上的困难。我国幅员辽阔，中央到地方行政机关林立，职能广泛，要对各种行政机关的各种行政行为程序做出统一的规范，必然会遇到许多意想不到的立法技术上的困难。这种压力，无形中滞缓了行政程序规范化的步伐。

3.行政程序法典化的理论准备不足。法典化是行政程序规范化的核心，行政程序法典化必须具备比较充分的理论准备，尤其需要在比较研究各国行政程序法典内容、借鉴外国成功经验和失败教训方面做大量基础性的工作。［4］近年来我国对于行政程序法典化问题的研究虽有较大的进展，但相对于行政程序法典化的要求仍相对滞后。

以上原因造成了我国的行政程序规范化程度大大落后于依法行政和发展社会主义市场经济的实际要求，与社会公众对行政管理透明度的要求及日益增强的参与愿望格格不入。显而易见，规范化的行政程序是大势所趋，我们应当顺应这个潮流，早日实现行政程序规范化。

二、我国行政程序规范化的意义

行政程序规范化是贯彻依法治国方略的重要步骤，对于发展民主政治，保护公民权利，遏制腐败现象，提高行政效率，建立健全社会主义市场经济体制，建设社会主义法治国家都具有十分重要意义。

（一）规范行政程序，有利于发展民主政治。民主政治的核心是公民可以平等切实参与国家管理，行使民主权利。行政程序中的听证制度，公开制度以及说明理由制度都是为了充分保障公民行使民主权利而建立的。行政程序确立了公民在民主社会中的应有地位，即当事人与利害关系人参与行政程序的权利与义务，使人民成为行政程序的主体，特别在涉及本人利益的行政行为中，诸如听证，卷宗阅览，说明理由，公开等制度均为公民参与行政权的运作提供了基本保障。

（二）规范行政程序，有利于保障公民基本权利，促进和发展人权事业。保护人权是现代世界各国的共同责任，也是建立健全法律体系的重要宗旨之一。随着人权事业的发展，人们已经明显地意识到，完善宪法及其他实体法固然能够起到保障人权的作用，但要使人权保护的实体法真正发挥作用，更多要依赖于程序法的力量。应该说，行政程序与立法程序、司法程序一样在人权保护中扮演着极其重要的角色。行政程序之所以在人权保护中具有如此重要作用，是因为它可以为公民在行政权的行使过程中提供参与、监督、防卫及救济的权利。

（三）规范行政程序，有利于遏制和消除腐败现象。腐败的产生与权力缺乏制约有密切的联系。社会腐败的要害和核心是权力腐败，掌握权力的机关及人员为了个人及小集团的特殊利益而滥用公共权力，违反公共职责。造成权力腐败的主要原因是缺乏对权力的有效制约和监督机制。而实现真正的监督和制约则离不开程序法。尽管中国目前没有统一的行政程序法，但有些制度说明行政程序是遏制和惩治腐败的最重要手段，只有建立起比较完善的程序制度，赋予公民和社会切实可行的监督手段，才能够从根本上遏制腐败现象的蔓延趋势，促进我国廉政建设。

（四）规范行政程序，有利于克服官僚主义，提高行政效率。人们对行政程序的追求不外乎两个方面：一是公正，即限制行政权的恣意行使，维护行政相对人的合法权益。二是效率，即维持行政秩序，提高行政效率。［5］任何国家设定行政程序都不可能不考虑这两项价值，无论是公平优先还是效率优先的国家，都把效率问题放到一个十分重要的位置上。因为没有效率的公正是虚假的公正，暂时的公正，不可能实现真正的公正价值。为此，行政程序的规范，有利于保障行政权的正常高速运转。

 

三、实现行政程序规范化的途径

规范行政程序，实现行政程序规范化，是一项任重道远的任务，不可能一蹴而就。这需要我们从依法行政的本质出发，转变传统观念，从基本原则和制度入手，采用多种途径，努力加强行政程序的规范化建设。

（一）转变观念，树立“实体、程序并重”的新观念。行政活动中长期存在的“重实体、轻程序”的观念十分有害，其危害性表现为：权力滥用、公权力异化、腐败现象和官僚主义滋生蔓延、行政效率低下。这些都严重损害了公民的合法权益，导致“麻旦旦事件”、“处女卖淫”事件时有发生。由于我国民主法制传统的先天不足和旧有观念的烙印，转变“重实体、轻程序”的观念并非易事。这需要社会各方面的共同努力。首先，要从实现社会主义法治高度认识行政程序规范化的必要性，使实际部门高度重视此项工作，特别是要引起国家立法部门的高度重视，在立法理念上要转变行政法主要功能是稳定行政秩序，因此应树立“秩序第一”、“效率第一”的观念，树立增强行政执法的民主性和开放性，增强行政相对人对行政程序的参与，重视对行政相对人的法定程序权益的保护的观念；其次，社会公众要积极提高法律水平，增强对行政行为的参与性和监督性，变行政执法的被动接受者为行政程序的重要参与者和监督者；最后也是最重要的是，政府机关和各行政部门更是要发挥主要作用，树立领导干部和行政执法人员的法律观念、程序观念，切实转变职能，提高服务意识，实行政务信息公开，增加行政行为透明度，树立正确的权力观，建立主动接受监督、听取相对方意见的工作制度，尊重相对人及社会公众的意见，调动人民群众参政议政的积极性，以切实推动行政程序的规范化进程。

（二）推进行政程序法典化。制定统一的行政程序法典是行政程序规范化的核心所在，以统一的行政程序法典为基础，将行政法的总则（一般行政法）法典化，同时以单行的行政程序法相配套，完善整个行政法体系，是行政程序规范化的重要内容。近年来，我国行政程序立法的速度在不断加快，特别是《行政许可法》的出台和《行政强制法》的即将出台，这些单一的行政程序法的发布实施将为编纂统一的行政程序法典奠定扎实的实践基础。完全有理由相信，只要高度重视，并认真抓好这项工作，我国行政程序的规范化进程必将会大大加快。

（三）建立公正科学的行政程序基本制度。行政程序基本制度是指在行政程序的各个阶段上具有相对独立性，并起着连接各个阶段的承上启下的作用，对整个行政程序具有重要影响的法律制度。建立公正科学的行政程序基本制度是行政程序规范化的重要内容。下述基本制度应是我们在规范行政程序时应优先考虑的范围：

1. 信息公开制度。信息公开或称情报公开，是指凡是涉及到行政相对方权利、义务的行政信息资料，除法律规定应予保密的以外，有关机构均应依法向社会公开，任何公民或组织均可依法查阅、复制。这是行政公开原则的重要体现和必要保障。［6］信息公开制度有利于公民参政，有利于公民行使和实现自己的权利，有利于防止行政腐败，它具有将政府置于公众监督之下的重要制度保障，防止和纠正不正之风，因此，信息公开制度在整个行政程序制度中具有重要的地位和作用。对于信息公开制度的完善，建议从以下几点入手：第一，在宪法中规定公民的知情权，从宪法高度保护公民的程序权利。第二，在行政程序法中规定阅览卷宗、说明理由等制度，使行政程序的每个环节真正对相对方透明。第三，制定专门的情报自由法，使一般民众对政府文件的查阅和了解的知情权制度化、具体化。

2. 回避制度。行政程序中的回避制度是指行政机关的公务员在行使职权过程中，因与其处理的法律事务有利害关系，为保证实体处理结果和程序进展的公平性，依法终止其职务的行使并由他人代理的一种程序法律制度。回避制度的法律价值在于防止偏私，确保行政程序的公正性。实行回避制度，对于防止公务人员出于利害关系而不公正地处理案件以及消除当事人的思想疑虑，树立当事人寻求行政程序来解决行政争议的信心，使行政行为取信于民，提高政府威信，都具有重要的意义，客观上也有助于产生社会稳定发展的积极力量。对于我国现行回避制度的完善，需要注意以下几个问题：第一，对回避的条件应作具体明确的规定，在统一的行政程序立法中，必须在目前的确定“利害关系”为回避前提条件的基础上，进一步详细列明常见的利害关系的表现形式，以切实达到法律设定回避制度的目的。第二，明确回避的方式及其程序，对其具体程序如提出回避请求人的资格、方式、受理机关、决定机关、决定方式、时限等做出明确的程序规定。第三，对国家公务员回避应如何确定代理人做出规定。行政行为的连续性、稳定性的特征，决定了国家公务员在依法回避后，必须有相应人员代理其行为，否则就要影响行政行为实施，同时也会影响行政相对方合法权益的实现。因此，我国未来行政程序法在确立回避制度时，应对代理人的资格、代理的法律程序、代理人法律后果等做出明确的规定。

3. 听证制度。听证是行政主体在做出影响行政相对方合法权益的决定前，由行政主体告知决定理由和听证权利，行政相对方表达意见、提供证据，以及行政主体听取意见、接纳证据的程序所构成的一种行政程序基本法律制度。任何权利必须公正行使，对当事人不利的决定必须听取他的意见，这是英美普通法的一个重要原则。［7］听证制度作为行政程序的核心制度，真正体现了行政相对方参与行政活动的原则，监督行政机关依法行使职权，提高了行政活动的透明度，保护了当事人的合法权益免受非法侵害，有利于提高公民的法律意识，减少执法成本，提高行政效率。对于我国听证制度的规范化应着重考虑以下两点：第一，逐步扩大听证程序适用的范围，我国目前行政听证的范围与现代听证制度的内在精神相比，无论在广度，还是在深度方面均要进一步发展。第二，强化听证记录的法律意义。听证的目的在于通过听证获得行政决定的证据，因此，听证应坚持“案卷排他性原则”。听证记录作为听证过程的书面记载，连同听证中相关文件构成听证案卷，行政机关的裁决只能以此为依据，案卷以外的未经听证事实不能作为裁决的依据。只有这样，才能维护听证制度的严肃性、权威性。这在行政许可法中已初步得到了体现。

4. 时效制度。时效制度是对行政主体的行政行为给予时间上的限制，以保证行政效率和有效保障当事人合法权益的程序制度。时效制度要求行政主体在实施行政行为，特别是直接涉及到行政相对方合法权益的行为时，法律应明确其时间限制，行政主体的行政行为(包括作为和不作为)超过一定时间，均会产生相应法律后果。时效制度的确立可以保障行政行为及时做出，避免因行政行为的拖延耽搁造成对相对人权益的损害，防止和避免官僚主义，提高行政效率，督促行政主体及时做出行政行为。我国现行的时效制度应从以下两点加以规范：第一，加强时效规定的确定性。我国目前的时效制度在规定法定期限后，一般均规定在特殊情况下可以延长。这既不利于行政主体的执法，也不利于对行政相对方合法权益的保护。所以应该考虑加强时效规定的确定性，减少延长时效的任意性。第二，增加对违反时效的法律后果的规定。在制定统一的行政程序法时，对违反时效产生何种法律后果则予以明确的规定，以真正加强时效制度的程序意义。

当然规范行政程序的制度还应包括咨询制度、代理制度、告示制度、档案制度等等，在此不再一一赘述。总之，从以上各行政程序基本制度可以看出，他们都完全符合行政程序的民主、公开、公平等要求，都从不同角度、不同层次、不同程度上规范了行政主体的行政行为，控制了行政主体行政权力的行使，防止了行政权力的腐败，从而推动了依法治国的进程。

 

［1］杨寅：《中国行政程序法治化：法理学与法文化的分析》，中国政法大学出版社2001年版，第25—26页。

［2］季卫东：《比较程序论》，载于《比较法研究》，1993年第1期。

［3］姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社1999年版，第260页。

［4］王万华：《行政程序法典化之比较》。

［5］王锡锌：《行政程序法的价值目标及其实现机制》，载《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997年版，第214页—第215页。

［6］吴秀玲：《现代行政程序制度对行政控权的意义》，载于《行政与法》，2001年第6期。

［7］王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，上册，第382页。

 

 

参考文献：

1、应松年主编：《行政程序法立法研究》，中国法制出版社2001年版。

2、苗连营著：《立法程序论》，中国检察出版社2001年版。

3、姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社1999年版。

4、王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版。

5、杨寅著：《中国行政程序法治化：法理学与法文化的分析》，中国政法大学出版社2001年版。

6、罗豪才主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1989年版。

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