行政听证程序规则的探索

   在世界各国走向法治国家的进程中，一个非常突出的法律现象就是作为行政法治之核心的行政程序制度的兴起和发展。中国法制改革中也进行行政程序的制度化尝试，其突出表现即实现行政程序公正的行政听证程序的确立，这一程序的确立是以1996年《行政处罚法》及1998年《价格法》的颁布实施为标志。此后，在此法律平台之上，相关法规、规章纷纷出台，以细化此新型的权力运作模式——行政听证程序。然而在我们倍受鼓舞之时，应清醒的意识到实践中听证程序的适用并不尽如人意，有时甚至流于形式，未将听证程序之功能发挥出来，或者至少是未充分发挥。究其原因，笔者认为，法律虽为我们引入了行政听证程序，但也仅为法律框架而已，具体可操作条款缺失相当严重。为此本文在现有法律框架内，从行政听证程序规则设置的价值基础出发，探究行政听证程序规则的具体设置，以规范听证程序，保障听证程序正常运行，实现行政听证的价值功能。

    一、行政听证程序的含义及意义

（一）行政听证程序的含义。行政听证程序是指行政机关在做出重大

的、影响相对人权利义务关系的决定之前，听取当事人陈述、申辩和质证，然后根据双方质证、核实的材料做出行政决定的一种程序。行政听证程序的目的在于弄清事实、发现真相，给予当事人就重要的事实表现意见的机会。其本质便是公民运用法定权利抵抗行政机关可能的不当行政行为，缩小公民这类“弱势群体”与行政机关之间地位不平等所造成的巨大反差。一般认为，行政听证程序来源于英国法中的“自然公正原则”（natural  justice）,而美国宪法所确立的“正当法律程序”使其进一步深化。WWw.11665.CoM这种程序要求在行政领域内实行通知、听证、当事人理由之申辩三项程序，听证程序是其核心内容。大陆法系国家的行政听证程序一般认为来源于其法治国理论。我国1996年颁布的《行政处罚法》正式引入了行政听证程序。《行政处罚法》第42条规定“行政机关做出责令停产停业、吊销许可证或执照，数额较大的罚款等决定之前，应告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”1998年5月1日起实施的《中华人民共和国价格法》也对价格听证做了明确的规定。2000年通过的《立法法》又规定：在行政法的起草过程中为广泛听取意见可以采取听证会的形式。一般认为，行政听证是行政行为司法化的标志，具有“准司法化”。各国的行政听证程序大体可以分为正式听证程序、非正式听证程序；事前听证、事后听证等几种类型。纵观西方行政程序较为发达国家的行政听证程序一般涉及以下几项内容：（1）听证主持人；（2）当事人制度；（3）听证范围；（4）证据制度；（5）案卷制度；（6）代理人制度；及具体行政听证程序，涵盖了行政立法、执法等各个领域。

    （二）行政听证程序的意义

1、 从理论角度看行政听证程序的意义。人们经常将权利分为两种：

公权和私权。行政权显然是属于公权的一种。狄骥说过“不存在一种因国家权利存在而不同于私权的所谓公法精神，法只有一种精神，那就是公平精神。”而在法律体系中，维系这种公平精神，平衡公权力与私权利的法律大体可分为两类。一类是实体法，另一类是程序法。实体法用于规范当事人之间的权利义务关系，程序法则使这种权利义务关系得以实施。一个国家即使实体法律再健全，没有严格的程序予以保障也等于零。前些年，与西方国家重视法律程序的现象相比照，我国的法学家在考察法制建设时，过多的强调令行禁止，侧重于法的实体性方面，而对于在现代法制中理应占据重要地位的法律程序却缺乏应有的关注与理解。因此，行政听证程序制度的设立，使行政相对人的权益免受侵犯。同时，也保障了行政管理目标的实现。将行政主体纳入相对人监督的范围内，以防止行政专权和武断。最大限度地限制了行政主体公权力的滥用，在公权力与私权利之间找到了一个另一起点最佳平衡点。

2、 从经济学角度看行政听证程序的意义。产权经济学家科斯认为，

生产者的目标就是试图节省交易费用，以最低的成本换取最大的利润。同样，在行政法领域仍然存在着成本问题，即行政效率。行政法之所以产生，从经济法角度看，可以归因于理性配置社会资源。行政活动的效率取决于各种因素：行政行为方式的选择、环节的合理安排、过程的科学组合。最重要的当属程序的设置。表面上看，行政听证程序的设置非但没有减少成本，反而增加了行政机关的负担。然而事实并非如此，“程序是协商而定的，而非通过服从赢得。”一项行政决定对一部分人利益的剥夺，必须得到相对人的理解和认可，使相对人在程序完成后，能够情愿地服从决定。行政听政程序在行政机关违法案件调查承办人员和相对人的参加下，由行政机关对其决定的依据进行举证，当事人质证。通过双方举证责任的合理分担和当事人对其意见的陈述、申辩，进一步核实证据，查清事实。这样，相对人可能了解到一些此前自己并不清楚的事项，对整个行政行为的合法性、合理性有了更清楚的认识。当相对人认识到自己确实违反了相关行政法律规定时，便可能放弃行政复议或诉讼，这并非意味着对相对人权利的限制，而是在保留了当事人原有的行政救济权利的同时，大大提高了行政效率。同时，由于行政机关在作出最终行政决定之前，通过听证程序进一步查清事实，对相对人的合法权益进行事前救济，将相对人权益的保障提高到一个新的水平，也尽可能地避免了因违法行政而导致国家赔偿造成的不必要的成本增加。也就是通过提前支付较少的交易成本，置换更大的因违法行政而耗费的交易成本，同时，有效的推动了行政管理目标的实现，有助于行政预期的增殖。

    二、行政听证程序规则设置的价值基础

 行政听政程序规则是听证程序赖以运行的内在形式保障，规则设置的合理、健全与否，将直接关系到听证程序的可推行性，而规则的设置必须服从、服务于听证程序本身设置的价值基础，因而在讨论行政听证程序具体规则设置之前，有必要明确听证程序建立的价值基础，以此为具体规则的设置确立一价值内涵。

 听证程序设置的价值基础应包含两个方面：

 （一）公民通过行政听证程序这一民主参与形式，以权利制约行政权力。托克维尔在其《论美国的民主》一书中曾提及，美国之所以可以持久的保持民主，除了以权力制约权力以外，公民权利是起了很大作用的。美国著名政治学家罗伯特·达尔则认为，民主政治的最核心因素不是权力对权力的制约，而是权力的社会制约，即政党、舆论、社会团体、企业、公民个人的因素对权力的制约，在这些制约因素中，发挥关键作用的是社会团体、企业和公民个人。从权利的属性来看，公民有权以权利制约行政权力。行政权不同于个人私权，个人私权属于个人所有，可以也应当由个人以其意志自由行使；而行政权属于公权，属于人民之权。人民将行政权交由行政机关作为代表进行运用时，但并不等于行政机关可以在运用人民共有的行政权势，就象个人行使私权一样具有本人的任意性，两类权的运行机制是不同的。人民将行政权交由行政机关行使，但却有运用的制约，即制约行政机关要按人民的共同意志（法律）来运用行政权，而法律则对这种制约做出具体的方向性和程序性规定。行政听证程序正是这一价值的核心体现。

 （二）公民权利与行政权力的完美结合是追求社会公正、推进社会发展的最佳途径。显然公民权利有对行政权力制约的需要和必要，因为行政权力具有权力属性，易腐败和扩张。但是对行政权力不应该只是从权力的恶出发，行政权力也有善的一面。伯纳德·施瓦茨认为，现代的美国人民开始用积极的含义来考虑政府的作用，即主要保障每个人都有合适的人类生存条件，因此，“这样一个政府权力的实施必须从上述目标中找到最终理想的社会，必然是以不断的权利扩展为标志的。20世纪下半叶，新的利益几乎前所未有地逼迫着法律，要求以法律权利的形式得到确认   。”再者， 行政权力来源于公民权利，最终目的是服务于公民权利，两种权利具有内在和谐性。行政权力在设定、运行上是公民权利实现的过程，这是行政权力最高法律渊源——宪法的本质要求，因为宪法从根本上来说就是公民权利的全面体现。因而，公民权利完全可介入行政权力运作过程，非但如此，公民权利的充分渗透将保证行政权力沿着法制的轨道运行，维护社会的公正，推动社会的良性发展。行政听政程序正是建立在这种价值取向的基础上，行政听政程序所有规则的设置因此也必须服务、服从于此。下文所有行政听证程序规则的探讨也正是建立在这种价值基础之上。

三、具体行政听证程序规则

 在制约行政权力和维护社会公正双重价值的规制之下，行政听证程序突破了传统行政法的“行政效率优先”原则，在公正与效率并存的情况下，将公正置于主导的地位。因而，听证程序规则从总体上呈现出“司法化”程序规则的态势。纵观西方行政程序较为发达国家的行政听证程序规则一般涉及以下几项内容：

（一）听证主持人的选任规则。听证主持人是负责听证活动组织工作的调节和控制，是听证活动按照法定程序合法完成的工作人员，其中立性是公正听证的最低要求之一。我国《行政处罚法》规定，听证主持人由行政机关指定；依据《价格法》制定的《政府价格决策听证暂行办法》规定，听证主持人由价格主管机关决定。可见，在我国听证主持人的选任，完全由行政机关在行政机关内部选定，虽非行政决策者或裁决者本身，但主持人却不能避免与行政机关有着直接的联系，由此，也没有充分的理由使公众相信他们可以不受控制的、独立的主持听证活动。事实也正是如此。主持人中立性的缺乏，使其无法处于客观公正的心理状态，导致听证的明显倾向性。从国外情况来看，各国做法不一，但总的指导思想是保持听证主持人的中立性。英国行政听证程序主持人属于裁判所，行政裁判所独立于普通法院，又独立于行政机关，以其地位的中立性主持听证，根据事实和法律对案件进行裁决。美国行政听证主持人亦称为“行政长官”，“他们是经专业成就遴选制度产生，该制度要求在竞争考试的优秀成绩及特定管理项目方面的经验；他们不得被分配履行与其司法职能不符的职责，他们属于任期雇员，除非有合理理由，不得被罢免或受到处罚。”

（二） 听证参加人的选任规则。广义的参加人包括：听证的主持人、

听证员、书记员、行政相对人及其代理人、其他利害关系人、案件调查人员，还有比如证人、鉴定人、翻译人等等。[7]狭义的参加人仅指参加听证的除行政相对人之外的利害关系人。本文仅就狭义参加人进行讨论。参加人的选认在行政裁决性听证（即对采取一般行政措施时的听证，我国主要是对行政处罚行为的听证）中，由于利害关系人的范围优先且易于确定，重要性还不甚明了；而在行政决策性听证（包括行政立法和行政机关对重大问题的决断）中，利害关系人范围不仅广泛，而且利益关系复杂，选任规则的公平合理性问题便凸显出来。在这方面,日本公听会(类似于听证会)的关于公述人(类似于参加人)的选拔办法值得我们研究借鉴.日本宪法规定,委员会召开公听会时,必须征得议长的同意,如议长同意举行公听会,则由委员长公布公听会的开会时间、拟在公听会听取意见的方案、拟在公听会听取意见之利害关系人和学识经验者（统称公述人）委员会在预先提出申请者及其他与参会人员中决定，并通知其本人；预先提出申请者，对该法案有赞成或反对者，应不偏袒任何一方，公正选拔公述人；……公述人经委员会同意后，得由代理人代为陈述意见或代为以书面形式表示其意见。从以上规定可以看出，由于参会人数众多，听证组织者应在客观公正，不偏袒任何以方的情况下，推选出赞成或反对的一方的代表人（公述人）或代表团（由一方或双方推选几个或是几个代表人）参加听证，同时他们可委托代理人。[8]对比我国相关法律规定，《政府价格决策听证暂行办法》中只对参加人的身份组成作了规定，但却未考虑参加人所持观点的平衡。

（三） 事先告知规则。行政机关举行听证，作出行政决定前，应当

告知相对人听证所涉及的主要事项和听证时间、地点、以确保相对人有效行使抗辩权，从而保证行政决定的适当性与合法性。不能及时得到通知，没有充分的准备时间，就意味着当事人没有机会取证和准备辩论，不知道听证涉及的主要问题，就无法做必要的听证准备，难以行使自卫抗辩的权利。所以，我国《行政处罚法》第42条规定，行政机关作出"责令停产停业，吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利"；"行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点"。事先告知规则，是听证程序的核心规则之一，很多国家的行政程序法都包含这项内容。日本《行政程序法》15条规定，行政机关作出不利处分时，应在事先留出相当的期限，书面通知该不利处分相对人。[9]美国《联邦行政程序法》第554节（b）规定如下：“有权得到行政机关听证通知的人，必须就下列事项及时得到通知：1.听证的时间、地点和性质；2.举行听证的法律根据和管辖权限；3.听证所涉及的事实和法律问题”。关于听证通知的首要要求是通知必须“及时”（timely），以便受通知人能够适当的对听证问题做出准备。[10] 但通知是否及时，不可能有一个机械的标准，应当依具体听证事项的性质而定，例如听证事项的复杂程度、涉及范围广度等因素都直接影响听证通知的期限标准。

   （四）听证形式的选择规则。听证形式的选择必须同时兼顾利害关

系人和行政机关双方的利益。美国《联邦行政程序法》中规定的听证形式主要有两种：正式听证程序和非正式听证程序。两种听证程序的主要区别在于公众参与评论的方式和程序不同。正式听证程序中行政机关必须举行审判型的口头听证，行政决定以听证记录为限；而非正式听证程序中，公众表达意见的方式，主要通过书面提出，没有提问和口头辩论的权利，行政机关决定的根据不受公众评论意见的限制。[11]显然，正式听证程序侧重保障公众的参与权利，非正式听证程序侧重保障行政工作的效率，互有利弊。因而,美国法学结合司法界企图发展一种中间程序，扩大公众的参与程度，同时避免正视听证程序的缺点，混合式听证程序应运而生，即在非正式程序以外可要求非正式的口头听证，或者有限制的盘问，补充说明理由，回答关键性问题。但在1978年沃蒙延肯核电公司诉自然资源保护局案件的判决中，混合式听证程序受到美国最高法院的禁止。由此，我们在选择时必须考虑以下因素:一是就利害关系人而言，行政机关行政决定对利害关系人权益的影响程度，所采取的听证形式对侵犯利害关系人权益的保障程度，是否考虑这两项因素是听证程序是否公正的分水岭；一是就行政机关而言，听证形式对行政决定的成本的影响程度，对行政决定价值目标的实现程度，这两项因素是行政听证程序的行政性所要求的，亦不能忽略。可见，听证形式的选择规则的精神实质是平衡，首先是利益的平衡，即平衡私人利益和政府利益；其次是效益的平衡，即平衡行政机关的管理成本和执行增加或者代替程序的效益及其花费。
    （五）案卷排除性规则。案卷排除性规则是指行政机关按照听证程序

作出的决定只能以案卷为根据，不能在案卷以外，以当事人未知悉和未论证的事实为根据。目的是保证当事人有效行使陈述意见的权利和反驳不利于己证据的权利。法院也只能以案卷中的记录为根据，审查行政决定合法与否，行政机关也可以以此为由排除干扰，独立做出决定。我国《行政处罚法》第42条第1款第7项规定：“听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或盖章”。但没有规定听证笔录在决定中作为唯一依据，甚至对该笔录在处罚决定的作用也只字未提。各地各部门的听证实施办法对此作了一定的补充。如《上海市行政处罚听证程序施行规定》第26条规定：“听证笔录应当作为行政机关做出行政处罚决定的依据”。《劳动行政处罚听正程序规定》第16条规定：“劳动行政部门不得以未经听证认定的证据作为行政处罚的依据”。《政府价格决策听证暂行办法》第24条规定，“应充分考虑听证会提出的意见”，但未规定听证记录和听证纪要的法律效力。美国《联邦行政程序法》第556条第5款规定：“证言的记录、物证连同裁决程序中提出的全部文书和申请书，构成按照本编第557条规定作出裁决的唯一案卷。”可见美国实行的是绝对案卷排除规则。

    四、加强行政听证程序规则必要的几点立法建议

    我国已经加入wto，行政法制如何一国际接轨变得更加重要。wto规则主要就是行政规则，其三大基本原则之一就是透明原则。这就要求我国行政听政程序的范围应进一步扩大，不能仅限于行政处罚方面，而应扩展到行政立法、行政许可等多项制度当中。同时，听政程序在规范程度上应进一步加强以适应国际化的需要：

（一）行政听政参加人范围的扩大。目前，我过行政程序的当事人仅

限于行政机关和相对人，而在西方国家一切与该处理决定有利害关系的人均可参加，这对于相对人权益的保障和行政管理目标的实现更为有利。

（二）听政笔录制度。《行政处罚法》第二条仅规定“听政应当制作

笔录，笔录交当事人审核无误后签字或盖章。”至于笔录当中应当涉及哪些事项未予规定，这样宽泛的自由度无疑会使听政程序形同虚设。而西方国家对此做了明确的说明。以《美国联邦行政程序法》为列，其第556条规定听政笔录应包含下列事项：（1）任何口头的、书面的或其他形式证据的记录；（2）行政机关拟定的事实的裁定、法律结论的裁决；（3）听政程序中提出的全部文书，申请书。这样明确的规定无疑为此后的行政决定奠定了基础。

（三）案卷制度。在我国，行政机关作出最终处理决定时的依据是什

么，是限于听政笔录中的内容还是要结合其他内容，发律位予明确。美国联邦行政程序法明确规定的“案卷排他”原则值得我们借鉴。即“听政笔录、证物以及在该程序中提出的全部文书、申请书是做出裁决的唯一依据”正象伯纳德.施瓦茨所说的那样：“在依法举行的听政中，行政庭做出裁决时，不得考虑审讯记录以外的任何材料。若不遵守这一原则，受审讯的权利就毫无价值了。”因此，在我国的行政听政程序中明确这一点非常必要，是其准司法性的体现。

（四）在行政许可和行政强制制度中建立听政程序。行政机关在实施

许可行为时，应允许厉害关系人提出自己的观点、陈述自己的理由。以防止行政机关在行政许可中的偏私。此外，在行政强制中，如果对行政机关滥用行政强制的行为不采用事前的预防，不但给事后的救济曾加负担，也会使处于弱势地位行政相对人造成不可弥补的损失。

 

 

参考文献资料

1、 应松年、袁曙宏主编：《走向法治政府——依法行政理论研究与实证调

查》，法律出版社，2001年版；

2、 托克维尔著，董果良译：《论美国的民主》，商务印书馆，1997年版；

3、 罗伯特·达尔著：《民主理论的前言》，转引自《以社会制约权力——

托克维尔、达尔的理论与公民社会》，生活读书新知三联书店1995年版；

4、 伯纳德·施瓦茨：《美国法律史》王军等译，中国政法大学出版社，1997

年版；

5、 威廉•韦德著，徐炳译：《行政法》，中国大百科全书出版社，1997年

版；

6、王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社，1995年版；

7、张庆侠：《行政听证程序基本原则制度的完善》，载《河北法学》，2001

年第6期；

8、应松年主编：《行政程序立法研究》，中国法制出版社，2001年版。

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