行政法制建设下有限政府的构建初探

【摘  要】随着市场经济的发展与完善，我国迫切要求构建一个与市场经济相配套的有限政府。而这个有限政府的建设也有赖于行政法制的完善。因为政府的规模、职能、权力和行为方式的完善都需要受到法律明确的规定和有效的制约。

【关键词】行政法制建设；有限政府；构建

中央政府的高度集权在我国数千年政治中占据主导地位。新中国成立后，我国实行计划经济，利用国家行政权力直接干预公共产品与公共服务的分配，试图通过大规模的政府干预创造出比市场经济高得多的生产力。但是，这种干预的结果不但没有创造出更高的生产力，反而使得政府的效率低下，机构重叠。因此，市场经济迫切要求构建一个与市场经济相配套的有限政府。同时，有限政府的构建有待于行政法制在制度上提供保障。所以，如何在行政法制建设下构建我国的有限政府是一个值得探讨的问题。

一、我国行政法制建设的发展

改革开放以来，我们党和政府高度重视民主法制建设，二十多年来我国的法制建设硕果累累，尤其是行政法制建设更是取得了令人瞩目的成就。这不仅表现为行政机关的执法水平有了较大程度的提高，更表现为成功地制定、实施了一系列基本的行政法律。并且，随着入世的成功，我国还重新调整了行政法制的走向。这样既保证了我国法制的统一性，又使我国的法律体系更鲜明地体现了市场经济的要求。

（1）我国相关行政法律的颁布

1989年，我国出台了《行政诉讼法》，改变了传统行政法重视行政权、轻视公民权的不恰当做法，既有助于保护公民、法人和其他组织的合法权益，又有助于维护、监督行政机关依法行使职权，在中国行政法制建设中具有里程碑意义。WWW.11665.cOm2003年在内外因的共同推动下,《行政许可法》出台了。它不仅是我国行政法治建设的一个里程碑,也是我国法制化进程中的一个里程碑。 而且,《行政许可法》是我国在行政许可方面第一部以单行法的形式颁布实施的法律,在世界上也是第一部。近十多年，我国相继制定了《行政复议条例》（1990）、《国家赔偿法》（1994）、《行政处罚法》（1996）、《行政复议法》（1999）、《立法法》（2000）等重要法律、法规，保证了行政立法、行政执法、行政救济与司法审查有法可依。

（2）入世后，我国行政法制的新走向

在入世后，我国依据宪法、法律和wto法律及我国所作的承诺，及时采取了立、改、废等积极措施，对我国现行的法律、法规、规章和司法解释进行大清洗。主要做到以下几点：第一，加速立、改、废，确保wto的协议和规则在国内得到统一的实施。第二，加大与贸易有关的法规、规章的透明度，并完善相应的监督机制。第三，建立公正、合理、高效、统一的行政程序。第四，进一步理清司法权和行政权的关系。第五，通过修改国内立法，取消不适当的行政终局裁决制度。第六，通过国内立法，迅速地完善司法审查的依据和标准。

二、我国有限政府的建设

只有有限政府才可能是有效政府，无限政府必然是无能政府。如同市场不是万能的一样，政府也不是万能的。政府同样有弊端，同样会产生“失灵”。因此，市场经济迫切要求构建一个与市场经济相配套的有限政府。

（1）、建设“有限政府”的涵义

建设“有限政府”，就是要转变政府经济管理职能。按照十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，其涵义包括以下四个方面：一是改革行政审批制度，减少行政审批，把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好的发展环境上来；二是加强宏观调控，减少政府对企业经济活动的直接干预，加强国民经济和社会发展的中长期计划的研究和制定，确定经济社会发展的重大战略，产业结构和产业政策的制定，促进经济和社会全面发展，实现经济增长与人口、资源、环境相协调；三是加强政府对区域经济发展的协调和指导，通过政策和法律促进不同地区的平衡、协调发展；四是改革行政决策制度，减少行政命令，完善政府重大经济、社会问题的科学化、民主化、规范化的行政决策程序。行政决策过程要充分利用社会的智力资源和公共信息资源，广泛吸收公众参与决策，增强决策过程的透明度[1]。

（2）、建设“有限政府”的要求

根据《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，我国在发展、完善市场经济的新时期，政府在“转变经济管理职能”的过程中，应注意加强下述职能：

1.服务职能。政府应努力为行政相对人服务，为市场主体服务，为相对人提供私人不能提供或不愿提供的“公共物品”，为市场主体创造良好的发展环境；

2.宏观调控职能。政府应健全国家计划和财政政策、货币政策等相互配合的宏观调控体系，同时应完善统计体制，加强对经济运行的监测，保障国民经济的整体平衡协调发展；

3.规划职能。政府在摆脱对市场经济活动具体干预的同时，应加强对国民经济和社会发展全局性问题的中长期规划，通过规划，提出发展的重大战略，基本任务和产业政策，促进国民经济和社会的全面发展，实现经济增长与人口、资源、环境的平衡；

4.协调职能。政府应协调不同所有制、不同规模、不同性质、不同类别市场主体的关系，协调城乡发展，协调区域发展（如采取措施，推进西部大开发、发挥中部地区综合优势、振兴东北地区老工业基地、鼓励东部地区率先实现现代化等）；

5.指导职能。行政指导既可以认为是一种新的政府职能，也可以认为是一种新的行政管理手段和方式，即政府通过指导性法规、规章、规范性文件等向行政相对人宣示政策、提出建议、意见，引导（而不是强制）行政相对人作出或不作出某种行为，以实现一定的行政目标（如秩序维护、环境保护、生态平衡、安全保障等）。

三、行政法制建设是构建有限政府的基础

只有在政府的行政权力受到法的严格制约的情况下，有限政府才能真正建立起来。行政机关是国家机关中对经济和社会发展影响最大、与公民关系最密切、人数最众的部门。因此，有限政府的构建必须做到依法行政。行政事务的繁杂性和紧迫性，给予行政机关在行使职权时以较大的自由裁量权。为此，很多国家都制定了相关的行政法规，力图为行政机关行使职权提供基本的行为准则，使行政机关受到法律的约束。

（1）行政法制的完善利于有效限制政府权力

相关行政法规，尤其是行政许可法的颁布、实施为有限政府的构建迈进了一大步。长久以来，由于全能政府观念的影响，加上部门利益作祟，政府将社会生活的方方面面纳入政府许可范围。为了从根本上减少和控制行政许可的种类和数量，行政许可法贯彻有限政府的理念，强调凡是老百姓能够自主决定解决的，或者通过市场竞争机制调节的，以及能够通过行业组织和中介机构加以约束和规范的，行政机关采取事后监督等方式能够解决的事项，均不得设定许可。对已经设定的行政许可，必须适时进行许可评估，根据社会经济发展状况及时修改和废止。这些规定可以有效地遏制各级行政机关滥设行政许可的行为。政府依法办事并不一定就是法治，但法治下的有限政府必然要依法办事。国家对社会进行控制的手段是多种多样的。但是，无论哪种手段都不能与法律相比，法律的手段具有更明显的优势。法治要求政府必须主要通过法律实行社会控制，其他手段都服从法律，政府的行政权不仅在法律之下，而且受到法律的严格控制。因此，法治和有限政府都要求法律成为社会控制的主要手段。

（2）建设责任政府离不开行政法的保障。

第一，现代有限政府建设之所以要以行政法为基础，就是要通过制定行政法的形式为国家权力设定基本的规则——提供合法性来源，规定行使的依据、标准和程序，明确其界限和责任。行政法通过对责任主体、责任对象和责任内容等方面作出规定，从制度上构建责任政府。第二，纯粹民主不能充分保障政府承担其责任，纯粹的民主可能导致民主的滥用，形成“多数人的暴政”或“无政府状态”，从而影响政府承担责任。但有了行政法的支撑，民主沿着行政法和宪法规定的轨道运行，就不会出现这种情况。第三，政府权力亦受到行政法限制，不得行使行政法没有授予和禁止行使的权力，否则必须承担违背行政法的责任；其权力也不得侵犯行政法所规定的公民权利，而且有义务保障公民权利的实现。所有这些正是责任政府的内涵。

【注释】

[1]《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》有限政府的涵义部分。

【参考文献】

[1] 应松年、袁曙宏　《走向法治政府--依法行政理论研究与实证调查》,196－207页，法律出版社，2001

[2] 袁曙宏　《社会变革中的行政法制》，108－122页，法律出版社,2002

[3] 陈振明　《公共管理学：一种不同于传统行政学的研究途径》，192－199页，中国人民大学出版社，2003

[4] 查尔斯·沃尔夫　《市场或政府》, 144页，中国发展出版社,  1994 

[5] 姜明安　建设“有限”与“有为”的政府，中国民商法律报,2006－3－15

[6] 罗豪才　《现代行政法制的发展趋势》，国家行政学院学报，2001

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