【摘要】：政府信息公开行为司法审查与一般行政案件相比，在不少方面具有特殊性：原告资格更加宽泛；被告除了传统的行政机关和法律、法规、规章授权的组织外，公共事业单位也可以成为被告；在起诉期限问题上，难点是确定不履行法定职责行为的起诉期限；在合法性审查方面，行政机关主张政府信息公开例外的，应当承担举证责任；政府信息公开行政案件的裁判方式主要有责令履行、驳回诉讼请求以及确认判决。
【关键词】：政府信息公开 行政行为 司法审查
2007年4月24日，国务院公布了《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》），该《条例》已于2008年5月1日起施行。《条例》的首要立法宗旨就是要保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，为此，《条例》规定了对政府信息申请人以及第三方的权利保护制度。申请人和第三方在认为其权利受到政府公开或者不公开信息侵害时，诉诸法院寻求保护，从而引发法院对政府相关行为的司法审查。与传统行政案件相比，政府信息公开行政案件在原告资格、被告资格以及合法性审查等各个方面有一定的特殊性，需要认真加以研究。
一、政府信息公开行政案件的原告主体资格
《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》（以下简称《解释》）第12条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”本条是对行政诉讼原告主体资格的规定。关于何为“法律上的利害关系”，有学者认为：“其含义是指相对人或相关人应受司法所保护的利益受到或可预见的将受到行政行为效力的影响，其法律地位已经或将受到限制或剥夺。WWW.11665.cOM’，[1]按照这一解释模式，法律上的利害关系的要件之一是相对人或相关人有应受司法保护的利益，这种利益可以归结于公法上的权利，例如参与权、知情权以及受益权等等。而《条例》第1条就规定了对公民、法人和其他组织知情权的保护，故尔，可以认为相对人或相关人在政府信息公开中有法律上的利害关系。
根据《条例》第33条第2款的规定，政府信息公开行政诉讼的原告是“认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。”根据这一规定，原告资格具有以下两个条件：
第一，起诉人是公民、法人或者其他组织。这与《行政诉讼法》的规定是一致的，其权利主体限于本国人，并不像有些国家信息公开法规定的在一定范围内包括外国人。[2]
第二，起诉人认为具体行政行为侵犯了其合法权益。
关于哪些人具有《条例》规定的原告主体资格，《条例》第13条规定：“除本条例第9条、第10条、第11条、第12条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”第23条规定：“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。”根据上述规定，第一类可能的原告是第三方认为行政机关公开的政府信息侵犯了其商业秘密或个人隐私的，可以作为原告提起行政诉讼。第二类可能的原告是针对行政机关根据第9条到第11条规定应主动公开信息却不公开的行为，而提起诉讼的人。第三类可能的原告是应申请公开信息的，对于行政机关的公开或者不公开行为提起诉讼的申请人。
从上述分析来看，第一类起诉人的原告主体资格和《行政诉讼法》以及《解释》的规定比较一致，争议不大，但是对于第二类起诉人，即不服行政机关应主动公开却未公开的，对于是不是所有的要求公开的人都有权提起诉讼，可能会有不同认识。因为，如果赋予任何不特定主体起诉资格，则原告主体资格和《行政诉讼法》规定的原告“与具体行政行为有法律上利害关系”，不相一致，此类案件有可能成为类似公益诉讼，只要是对政府有关信息感兴趣的人，都可能提起诉讼。但是，如果不赋予起诉人原告主体资格，则《条例》对公众政府信息知情权的保护就不完整、不彻底。第三类起诉人的原告资格一般也没有什么争议，但对于申请公开与自己无关的信息，行政机关拒绝公开，申请人不服起诉的，是否有原告资格，可能也有不同理解。《条例》第13条规定对申请获取相关政府信息的公民、法人和其他组织，系“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”，而第20条第2款规定对政府信息公开申请应当包括的内容：（1）申请人的姓名或者名称、联系方式；（2）申请公开的政府信息的内容描述；（3）申请公开的政府信息的形式要求。从这一规定看，并没有要求申请人表明其和需要政府公开信息之间有什么关系，申请公开的理由是什么。上述两条规定之间，似乎存在一些矛盾。国务院办公厅《关于实施＜中华人民共和国政府信息公开条例＞若干问题的意见》第5部分第14项规定：“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供”。这种理解和《条例》第13条的规定是一致的。但是，这里是关于政府对申请人申请无关信息不提供的规定，和原告资格问题还是有区别的，这类申请人是否具有原告资格，也有不同理解。
笔者认为，对于上述两种情况，应当放宽行政诉讼原告资格限制，在一定程度上赋予起诉人原告资格。主要理由有两点：第一，《条例》第1条规定制定条例的宗旨是“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”。
根据这一规定，《条例》的立法宗旨有三项：一是保障公众知情权；二是促进行政公开和依法行政；三是实现政府信息的有效利用。可以看出，在三项立法宗旨中，保障公众知情权居于首位，而实现政府信息的经济作用的有效发挥居于末位。《条例》第13条规定的生产、生活、科研等特殊需要应属于实现政府信息的有效利用，其重要性要低于保障公众的知情权。为保障公众知情权，一般信息公开立法都以公开为原则，以不公开为例外，《条例》虽然未明确规定这一原则，但是，如果仅仅规定公众有知情权，但无司法救济权，则所谓的政府应当主动公开的规定，不一定能够得到真正落实。第二，其他国家的司法实践表明，在此问题上，放宽原告资格限制是可行的。例如，韩国新修改后《信息公开法》放宽了提起行政复议和行政诉讼的原告资格范围，以前是请求人对有关信息公开的公共机关的处分而受到“法律上的利益侵害的时候”才具有原告资格，但新修改后的《信息公开法》吸收学界意见和司法审判经验之后，在法律条文上删除了“法律上的利益”的规定。[3]
但是，如果把原告主体资格放得太宽，不加任何限制，也会带来一些问题，尤其是对于政府应当主动公开的政府信息，公众起诉请求公开时，如果没有限制，实践上也不可行。我们可以参考一下美国关于情报自由法的相关做法。在美国，“任何人请求行政机关提供文件遭到拒绝，都可以作为原告，没有诉讼资格限制。但法院认为应在联邦登记上公布的文件和行政机关应主动公开的文件，行政机关违反法律规定，公众请求公开起诉时，限于受到不利影响的人。请求公开其他政府文件，原告资格没有限制。”[4]可以参考美国的这一做法，对于此类案件，规定原告限于受到不利影响的人。
二、政府信息公开行政案件被告的确定
《行政诉讼法》第25条第1款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。”当然，这里的“作出”根据《行政诉讼法》的相关规定，包括作为和不作为两种情形，不作为的应当以有作为义务的机关为被告。在政府信息公开案件中，多数为申请人申请公开，行政机关拒绝或者不作为的案件，被告根据政府信息公开的义务主体是谁来确定。
《条例》第2条使用的是“行政机关”，第3条明确“各级人民政府”在政府信息公开工作中的组织领导地位，第4条创设了一个新的机构叫“政府信息公开工作机构”，《条例》第9条至第13条将公布主体确定为国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门。《条例》第17条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”据上述规定，可以明确适格被告应是具有公开职责的行政机关，包括信息制作机关和保存机关。另外，是否可以依据第4条的规定，把“政府信息公开工作机构”看作条例授权的组织，对于一些程序性事项，如不受理公开申请，原告可以将政府信息公开工作机构作为被告起诉。
关于“法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定”应当结合单行法的规定来确定信息公开主体，从而确定适格被告。例如，我国《大气污染防治法》第19条第3款规定：“国务院经济综合主管部门会同国务院有关部门公布限期禁止采用的严重污染大气环境的工艺名录和限期禁止生产、禁止销售、禁止进口、禁止使用的严重污染大气环境的设备名录。”根据这一规定，公布限期禁止采用的严重污染大气环境的工艺名录和限期禁止生产、禁止销售、禁止进口、禁止使用的严重污染大气环境的设备名录的主体，不是某一单一部门，而是几个部门联合公布。
根据《条例》第36条规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，也具有公开政府信息的职责。这些组织包括地震局、银监会、保监会、电监会等。根据《行政诉讼法》第25条第4款的规定，如果产生诉讼，确定该组织为被告。根据《条例》第37条的规定，教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位，在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，可以参照《条例》执行。故此，当这些组织的行为涉及社会公共服务信息公开而被诉时，可以作为适格被告。这一规定，也是对行政诉讼被告资格的一大突破，因为《解释》规定的行政诉讼的被告“必须是行政机关或者法律、法规、规章授权的组织，其他任何组织或者机构不能成为行政诉讼的被告。”[5]公共企事业单位既不属于行政机关，也不属于授权的组织，但是如果其参照《条例》的规定，公开有关信息，也应当可以作为适格被告。
根据国务院办公厅《关于实施＜中华人民共和国政府信息公开条例＞若干问题的意见》第4部分第10项的规定，因政府机构改革不再保留的部门（单位）的政府信息公开工作，由继续履行其职能的部门（单位）负责。根据《行政诉讼法》第25条第5款的规定，继续行使其职权的行政机关是被告。另外，根据这一意见，国务院办公厅不直接受理公民、法人和其他组织提出的政府信息公开申请，公民起诉国务院办公厅或国务院要求公开政府信息的，不能将国务院办公厅或国务院作为被告。
三、政府信息公开行政案件的受案范围
受案范围被认为是行政诉讼制度中最重要的问题，“因为它与诉讼三方主要人员密切相关。对于公民来说，受案范围直接决定着其诉权大小；对于行政机关而言，则决定着其哪些行为接受法院的审查；而对于人民法院来说，意味着司法审查权的范围。”[6]《解释》第1条第1款规定：公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。这里，确定受案范围一个核心的概念是“行政行为”，有行政行为，包括作为和不作为，该行为是可诉的，才能产生行政案件。
行政行为的可诉与否，首先看其是否违法，当然，这种违法在起诉阶段，属于起诉人“认为”。其次，要看它是否侵权，是否侵犯起诉人的权利。就政府信息公开案件来看，《条例》第33条第2款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”政府信息公开的范围与行政诉讼受案范围，有比较密切的关系，一般属于公开范围的，才存在相关的行政作为和不作为，也才会产生行政案件。只有申请人认为政府信息公开主体的作为或者不作为侵犯其知情权、隐私权或者其他权利的情况下，诉诸法院，法院才能受理。
根据《条例》的相关条款，公民、法人和其他组织可以对下列行政行为不服提起的诉讼：行政机关应当主动公开信息，行政机关未依法公开的（第9条至第12条）；申请行政机关提供政府信息，行政机关拒绝提供或不予答复的（第13条、第21条、第22条）；行政机关依申请公开的政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私的（第23条）；行政机关拒绝更正与起诉人相关的政府信息记录的（第25条第2款）；行政机关没有按照申请人要求的形式提供政府信息的（第26条）；行政机关的收费标准违反法律规定的（第27条）。另外，因行政机关在政府信息公开工作中的作为或不作为受到损害，请求行政赔偿的，也属于人民法院行政案件的受案范围。
根据某些单行法的规定，行政机关在信息公开方面的相关作为或不作为可能被诉。例如《中华人民共和国水污染防治法》第19条规定：“国务院环境保护主管部门对未按照要求完成重点水污染物排放总量控制指标的省、自治区、直辖市予以公布。省、自治区、直辖市人民政府环境保护主管部门对未按照要求完成重点水污染物排放总量控制指标的市、县予以公布。县级以上人民政府环境保护主管部门对违反本法规定、严重污染水环境的企业予以公布。”我国《安全生产法》第76条规定：“县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门应当定期统计分析本行政区域内发生生产安全事故的情况，并定期向社会公布。”
如前所述，各国在制定信息公开法时，一般都确立以公开为原则，以不公开为例外，如果公开的范围过小，信息公开条例就成为不公开条例了，而且在通常情况下，如果没有法律要求，或者外来压力，行政机关在本质上是不喜欢公开的，因为公开意味着要接受社会的监督。多数信息公开案件是申请人申请公开，行政机关拒绝公开引发的。在这个时候，行政机关一般主张申请的信息属于公开的例外，不应该公开。所以，“信息公开法最具争议的核心问题之一就是如何确定非公开对象的信息范围。”[7]信息公开案件的受案范围的重点也是确定哪些例外成立。有人归纳认为主要包括：涉及国家行为的政府信息；涉及内部行为、未成熟的行政行为的政府信息；涉及国家秘密的政府信息；涉及商业秘密的政府信息；涉及隐私权的信息；以及为行政执法、刑事追诉需要获取的信息。[8]
四、政府信息公开行政案件的起诉期限问题
《行政诉讼法》第39条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”根据这一规定，起诉期限从起诉人知道行政行为的作出之日起起算，最长不能超过三个月。对于依申请公开政府信息行政机关作出公开或不予公开行政决定的，起诉期限从行政机关以某种形式向申请人提供信息或答复申请人之日起计算。
对于申请行政机关公开政府信息，行政机关不作为，即不答复、不理睬的起诉期限确定，相对复杂一些。《条例》第24条规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起1个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过1个工作日。申请公开的政府信息涉及第三方权益的，行政机关征求第三方意见所需时间不计算在本条第二款规定的期限内。”行政机关没有在15个工作日（延长之后不超过30个工作日）答复申请人的，申请人可以向法院起诉。《解释》第39条第1款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”上述规定的“不履行”不包括行政机关的拒绝行为，特指行政机关在受理申请后，在法定期限内在程序上没有作出任何举动。有人主张认为：“对于行政机关超过期限不予答复，可以视为行政机关不予公开。”[9]这种观点是否成立，值得研究。需要注意《解释》第39条第i款但书的规定，《条例》第24条属于但书的情形，所以履行期限应执行《条例》的规定，即一般15个工作日，最长30日个工作日的答复期限，期限过后，申请人可以在三个月内起诉。
五、政府信息公开行政行为的合法性审查
《行政诉讼法》第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”根据《行政诉讼法》第54条的规定，法院要审查具体行政行为的证据是否充分，适用法律、法规是否正确，有无违反法定程序，是否超越职权，有无滥用职权，是否存在不履行法定职责等几个方面。
在政府信息公开案件中，可能会存在以下三种案件类型：一是纯正不作为案件，包括起诉行政机关应当主动公开政府信息而未公布的，申请人申请公开政府信息，行政机关不答复或者不予理睬的。二是起诉行政机关拒绝行为。行政机关对于申请人的申请，认为不属于公开范围，或者没有公开义务，或者信息不存在等。三是对公开政府信息行为不服起诉的，包括申请人起诉，也包括受到公开行为影响的第三人起诉的。对于第一种情形，即起诉纯正的不作为的，不作为的成立，必须满足以下几个条件：有为一定行为的法定义务；能够主动作为，或者申请人提出作为申请；行政机关没有作为。对于此类案件，人民法院需要重点审查被诉机关是否具有《条例》规定的公开政府信息的义务；申请人申请公布的政府信息是否在《条例》规定的应当公开的范围；申请人是否提出了相关的申请；行政机关是否在法定期限内未予答复，等等。对于第二种情形，需要重点审查行政机关拒绝的理由是否成立，即申请公开的信息是否属于公开的例外，或者确实不存在，或者涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私而不能公开。需要注意，因为行政机关已经明确拒绝，可以推知已经收到申请，不需要再审查是否提出了申请。对于第三种情形，要重点审查公开行为的程序、法律依据等等。
审理政府信息公开行政案件，最常遇到的一个问题是：申请人申请公开的政府信息，是否属于应当公开的范围。行政机关往往会主张申请人申请的信息属于公开的例外。如果行政机关这样主张，须在诉讼中负举证责任，充分说明理由，应当有一个比较令人信服的分析。在此过程中，“行政机关的证明当然不能泄漏文件的内容，然而支持行政机关证明的理由和根据，必须不被原告的反驳所推翻，能使法官确信行政机关理由的正当性。”[10]法院在审理过程中需要衡量政府保密的利益和公众知情的利益。对于何为公开应作扩大解释，而对于哪些属于不公开应作限制性解释。这里需要注意的是，对于政府信息已经设定国家秘密等级的，法院在审理时，只要文件显示属于国家秘密的，对于相关部门的意见，法院应当予以尊重，不能再审查该确定是否合理。对于这类案件的证据质证，应当根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第37条的规定处理，不得在开庭时公开质证。
还有一种情形是行政机关答复说申请公开的信息不存在。《条例》第21条第3项规定：对于政府信息不存在的，应当告知申请人。如果确实没有该信息，行政机关应证明其确实没有制作、没有保存以及确实经过搜索，没有发现。《条例》第19条要求行政机关编制、公布政府信息公开指南和政府信息公开目录，并及时更新，如果在政府信息目录中显示有该信息，则行政机关不能再主张该信息不存在。另外，美国情报自由法里面规定了政府信息的除外制度，即虽然有申请人需要的信息，但行政机关基于某些原因，可以回答该信息“不存在”。例如，对于泄漏刑事程序中的秘密信息来源的文件、联邦调查局关于间谍、反间谍和国际恐怖主义的文件，行政机关可主张不存在。《条例》对此没有规定，但如果申请人要求公布涉及国家安全的信息，行政机关拒绝的，法院不应再对理由是否成立进行审查。
另外一个问题是，根据《条例》第14条第4款和第23条规定，行政机关一般不得公开涉及商业秘密、个人隐私的信息，但是如果行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响，应当予以公开。对于这类决定公开或者不公开政府信息行为的审查，涉及到对公共利益的界定和行政机关的自由裁量权正确行使与否的判断。从《条例》规定来看，这种衡量是行政机关的权力，法院在审查时一般应当予以尊重，但法院可以从程序上审查行政机关是否进行了某种衡量，该衡量是否超越了常情常理。
六、政府信息公开行政案件的裁判方式
《行政诉讼法》规定了四种判决方式：维持判决、撤销判决、履行判决和变更判决。《解释》增加了两种判决方式：驳回诉讼请求判决和确认判决。政府信息公开行政案件比较常用的判决方式应当是履行判决、驳回诉讼请求判决和确认判决。
关于履行判决方式的适用：《行政诉讼法》第54条第3项规定：“被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。”对于原告申请公开政府信息，行政机关拒绝公开，或者在法定期限内不履行其法定职责，不理睬，不答复的，人民法院经过审查，认为被告的拒绝行为理由不成立的，或者不作为违法的，可以判决行政机关履行公开政府信息的法定义务。这里需要注意三点：一是判决责令履行法定职责要有实际意义，如果已经没有实际意义，就无须再判决履行。二是判决履行的内容应区别不同情况确定。对于行政机关明确拒绝的，如果经过司法审查，认为拒绝不成立的，可以直接判决行政机关公布特定政府信息。对于在法定期限内拖延履行，或者不理睬、不答复的，如果拖延行为理由不成立，应判决行政机关在一定期限内答复，但不宜直接判决行政机关公开政府信息。三是对于责令履行期限，可以参照《条例》第24条的规定，能当场答复的，判决行政机关接到申请后当场答复，其他情况判决行政机关收到申请之日起1个工作日内予以答复。
关于驳回诉讼请求判决方式的适用：《解释》第56条第1项规定：起诉被告不作为理由不成立的，人民法院应当驳回原告的诉讼请求。这里的“不作为”，不包括拒绝行为，单指程序性的不受理、不答复。例如，起诉行政机关不作为的原告无法提供证据证明自己向被告提出了申请的。另外，根据《解释》第56条第4项的规定，在一些特殊情形下，也可以驳回原告的诉讼请求。例如，根据现有证据，原告的理由不成立，但人民法院对于被告的行为是否违法无法作出判定的，可以驳回原告的诉讼请求。
确认判决方式的适用。《解释》57条第1款规定了确认合法或者有效的判决方式；第57条第2款第1项规定了被告不履行法定职责，但判决责令履行已经无实际意义的，应当作出确认违法或无效的判决。第57条第2款第2项规定被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的，应当作出确认违法或者无效的判决。应注意两点：一是《解释》第57条第1款规定的确认合法的判决方式和驳回诉讼请求的判决方式，在某些案件中可以选择适用。二是对于公开政府信息行为违法的，因信息已经公开，无法撤销，只能判决确认违法，为遭受公开信息侵害的权利主体寻求赔偿提供依据。
综上，笔者认为，对于政府信息公开行政案件，公开或者不公开政府信息行为合法的，不宜作出维持判决，而应当是作出驳回诉讼请求，或者确认合法的判决；公开或者不公开政府信息行为违法的，不宜作出撤销判决，而应当作出履行判决或者确认违法的判决。
注释：
[1]张树义主编：《寻求行政诉讼制度发展的良性循环》，中国政法大学出版社2000年版，第81页。
[2]林宗浩：《韩国的信息公开法制》，载《行政法学研究》2006年第4期。
[3]林宗浩：《韩国的信息公开法制》，载《行政法学研究》2006年第4期。
[4]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社2005年版，第999页。
[5]最高人民法院行政审判庭编：《行政执法与行政审判参考》总第1辑，法律出版社2000年版，第205页。
[6]张树义主编：《寻求行政诉讼制度发展的良性循环》，中国政法大学出版社2000年版，第2页。
[7]林宗浩：《韩国的信息公开法制》，载《行政法学研究》2006年第4期。
[8]梁凤云：《政府信息公开与法院审查范围》，载《人民司法》2007年第13期。
[9]李广宇：《依申请公开政府信息行政行为的司法审查》，载《人民司法》2007年第13期。
[10]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社2005年版，第1000页。
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