【论文关键词】行政法 保权理念 控权理念 均衡理念
【论文摘要】历史地考察，行政法核心理念已经历了“保权理念”、“控权理念”、“均衡理念”三个阶段，它们分别与法律价值观、政体类型的不同历史发展阶段相对应，又为经济形态所最终决定。不同的理念先后物化为不同的制度，即“保权型”行政法制度、“控权型”行政法制度、‘均衡型”行政法制度。就我国的行政法发展目标而言，“均衡型”行政法理念与制度应是一个努力的方向。
行政法作为调整政府与社会之间关系的法律，是与行政权同步产生的，并且伴随其进行等比例的发展、演化。一般所谈的行政法，指的是起源于近代，在“三权分立”思想主导之下的行政法，认为行政法体现社会对行政权的规范作用，强调依法行政，即政府活动要依社会公共意志来进行。本文所谈的行政法在内汤与外延上均不同于一般意义上的行政法，它指的是与政府行使权力有关的法律渊源的总称。
历史地考察，引起行政法产生的理念主要有两个，表现了人们对待行政权的截然相反的两种态度:一是保权说，认为行政法应解决的问题是如何才能让行政权运行得更加顺利，对社会进行更有效的控制，以助于实现统治者和管理者所预期的秩序状态，价值取向是行政管理法。一是控权说，认为行政法应解决的问题是如何才能限制行政权，使其不践踏个体权利，将行政权的运行置于社会控制之下，以助于实现社会公众所预期的秩序状态。此说的价值取向是管理行政法。
我认为，自行政权出现之时起，以上两种理念就同时产生并共存于行政法理念这一矛盾体之中。两种理念相依而存，相斥而生，此消彼长。wWW.11665.coM由于历史条件的变化，时而此为核心理念，时而彼为核心理念，时而彼此相当。行政法的历史在意识层面上就体现为“保权”与.控权”理念之间相依相斥而形成的一种连续动态平衡过程。
行政法的核心理念不是一成不变的，它应该是什么并不取决于它自身，而取决于具体的历史条件，即取决于法律价值观、政治体制和经济形态。行政法核心理念的变化必然会导致行政法制度内容的变迁。下面分别对以上两个问题进行论证和说明。
一、行政法核心理念变迁的历史条件
行政法核心理念自产生起共经历了‘保权说”、“控权说”及“保权一控权均衡说”三个阶段，可以在法律价值观、政治体制、经济形态这三个层次寻找历史原因来说明这一变化。
(一)行政法核心理念随法律价值观的变化而变化
到目前为止，法的价值观已经历了义务本位—权利本位—社会本位这样一个发展、演化过程。行政法核心理念发展的三个阶段是与这一过程相吻合的。
1.义务本位与“保权说”:义务本位是指在权利与义务这一法的基本范畴之中，义务是目的，权利是手段。这种立法具有权利与义务不对等的特点。为了维护社会上层集团过多的权利即特权，而给社会广大的下层公众设定了过多的义务。所以这种义务的履行必须借助于外力，义务越多，这种外力就应越大。行政权作为一种最有效、最常用的国家强制力，在义务本位的法系统中，被统治者视为一种不可替代的、须臾不得离身的法宝。因此统治者希望行政权能被强化成为一种可以肆意践踏个体权利的、无责任、无限制的权力。“保权”理念由此形成。此时，个体权利受到压抑和排挤，行政权趋向无限扩大，权力的来源非出自法律，而是自我授权。
2.权利本位与“控权说.:权利本位指在权利与义务的关系中，权利是目的，义务是手段。这种法的特点是权利与义务对等。此时，秩序平等地体现着每个社会个体的权利，因此，社会个体对于义务的履行就有了主动性。权利本位法所面临的最大任务已非秩序的维护，而在于保护法律主体的平等性，促进自由状态的实现。权利本位价值观则意味着社会个体对政府管理尽服从的义务，要以个体权利为界限。行政权若还是无限制、无责任地行使将势必影响自由的实现。因此，.控权说”就成为反映权利本位价值观的行政法核心理念。
3.社会本位与“保权一控权均衡说，:社会本位由权利本位发展而来.权利本位事实上是一种个人权利本位，这种立法大大刺激了财富的增长，但极端的个人权利本位易于加剧社会利益的冲突和对抗，带来严重的社会问题.此时，社会的存在则成为法所日益关注的问题，权利本位开始过菠到社会本位。为了在个人和社会之间建立并保持一种均衡关系，行政权不得不注人进来，即行政权回归于社会。由于社会本位与权利本位具有连续性和一致性，所以“控权”理念不可抛弃，但这种控制的方式应更加灵活，应在行政权适用范围扩大和行政权能增加、增强的同时加以必要的限制。翻保权一控权均衡说”成为行政法的核心理念适应了社会本位价值观的要求.
(二)行政法的核心理念随政体类型的转换变化而相应地转换变化
与专制政体相对应的行政法核心理念是“保权说”;与民主共和政体相对应的行政法核心理念最初是“控权说介，后来发展为保权一控权均衡说”。
1.在专制政体中，整个国家权力掌握在同一集团之手，行政权没有从中独立出来，并且行政权事实上不是来自反映公意的法律而是来自于专制政府的自我授权。因此其权力运行是无规翔的，最高统治者任意决策，下属在执行中也毫无责任限制。专制的行政权只有益于少数人的特权，面有害于普遍的社会个体权利，其运行的阻力无疑是非常大的。为了排除阻力，权力所有者必须对行政权加以强化，这种需要反映在统治者与管理者的观念上，首先就是将行政权加以神化。他们认为，行政权是一种传统的神授的力量，不受任何既定规翔的限幼。因为立法权与行政权为同一集团所拥有，法律只不过是行政权的工具。比如，路易十五曾宣称:‘肤之王冠受之于上帝，制定统治臣民法律的权力，唯肤是属。”①类似这些观念就构成“保权说”的行政法核心理念.
2.在民主共和政体中，行政权从公共权力中分离出来，并受到立法权、司法权的制约，这种政体设计是出于保护个体权利的目的.远在罗马奴隶共和时期，西塞罗就认为翻约行政权是共和政体的关键所在，他说: “因为执政官的权力不是天然地赋予的权力，而是公民斌予的，当他独自突起的时候，便应当看作是对公民权利的谱取和专斜因为行政权存在着侵犯人权的可能性，因此必须对它进行必要的限制。这种限制首先由法律加以规定，法律先于行政遂成为民主共和政体的一项基本原则。在18、19世纪，这一原则被严格地解释为‘无法律即无行政”，议会把法律制定得极为周详，行政机关无立法权，自由裁量权也是傲乎其徽。此时行政法的核心理念是“控权说”。
19世纪末2o世纪初，社会发展的高度复杂化使立法机关难以独任立法之职，不得不授予行政机关一定的立法权和广泛的自由裁量权，但是法律先于行政的原则并未被抢弃，而是在此基础上被变通适用，“保权一控权均衡说，即是话晦该种需要的行政法理念.
(三)经济形态变迁是行政法核心理念变迁的根本原因
自然经济形态下，行政法的核心理念是保权说商品经济形态下，行政法核心理念是一控权说扮，商品经济形态进一步发展，则核心理念相应演化为“保权-控权均衡说。
1.在自然经济条件下，占人口绝大多数的农民阶级被固着于土地之上，为生存而终生忙碌，无暇顾及生存权以外的其它人权，这种经济条件决定了他们只能作为政治客体，他们的权利要求不能直接在国家意志中得以休现，因面也就无力限制行政权。在这种情况下，经济上占优势的地主阶级、官僚阶层及血统高贵的等级就完全地占据了政洽空问，成为政治主体，行政权成为他们攫取特殊利益的工具。
自然经济是一种简单再生产经济，与这种生产、生活方式相对的社会结构也是僵化的、固定的.在西方，以人的依核关系为纽带形成了等级制社会，国王通过各级贵族对劳动人民进行统治，国王的行政权虽受各级贵族制约，但对广大劳动人民来说，行政权是无限的;在东方，以血缘关系为纽带形成了宗法制社会，国王的行政权是无限的，它的触角伸到社会各个角落。东方的专制制度较西方更加坚固，即使皇帝2o年不临朝，专制统治照样可以维持下去。因此可以说，专制政体是自然经济条件下历史的最佳选择。在自然经济条件下，.为君主所喜爱之物具有法律效力.;‘国王不能为非”;.夫为妻纲、父为子纲、君为臣纲”，这些观念就必然成为深人人心的政治信条和生活准则，此时行政法的核心理念就只能是“保权说”。
2.商品经济是在资本主文制度确立以后才开始成为一种占优势的经济形态的。商品经济符合人无限追求利益的本性，利益的实现通过交换来进行。它的基本原则是等价交换和公平竞争，因此商品经济主张人权平等。
在自由竞争阶段，经济领域完全是私人活动的领域，由于劳动是人谋生的第一手段，面人人都有劳动的天赎，因面在观念上认为人生而平等，即具有起点的平等权利。行政权的任务只应保护经济主体的平等性，面不应无端干涉经济生活，这种观念有利于资产阶级获得更大的利益，于是“控权说，成为行政法的核心理念。
自由竞争大大激发了人的积极性、创造性，社会财富大大增加，但同时也导致了财富的不公平分配及资本的垄断、集中。进人垄断资本主义阶段以后，资本主义内部利益冲突加以，同时无产阶级的阶级意识觉醒，不仅要求权利起点的平等，还要求过程、结果的平等，不仅要求经济权利平等，还要求政治权利、社会权利的平等。为平息内部冲突、缓和阶级矛盾，行政权被要求介人经济生活和社会生活，“控权说”的理念显然不能满足这种需要，因此在“控权说”基础上结合“保权说”而形成“保权一控权均衡说”.
二、行政法制度内容的变迁
法律价值观、政治体制和经济形态的历史演化引起了行政法核心理念的变迁，在哲学意义上讲，行政法核心理念的变迁过程是一个连续的辩证否定过程，因此每一种核心理念都对应着不同的制度内容，在形式上显示出各自的特殊性，下面一一说明。
(一)“保权型”行政法的制度内容
“保权型”行政法以控制社会为目的，价值取向是行政管理法，即整个行政立法的重心在于强化政府和行政权力对社会的单向控制。因而，在制度设置上行政权居于支配一切的地位。只有自上而下的内部行政监督，而无外部行政监督，即社会对行政权的监督;只有行政系统内部下级对上级的行政责任，而无行政系统对社会的外部行政责任。行政责任制度也不包括行政诉讼，其内容包括:
1.原则上行政权不受任何规则约束，而且法律是行政权的工具，因此其运行超越、违反规则时不负任何责任。
2.行政组织制度具有无规则、非专业化特点，有时官职甚至可以出卖，但强调下级服从上级，最终服从中央，使行政权一体化。
3.行政立法、执法两制度是合二为一的。立法具有随意性，无立法程序的限制，也无立法监督;执法也少有来自社会的外部限制，且充满对社会的惩罚色彩，侧重于强制执行和处罚手段的运用。
4.在行政程序上选择控制模式③，该模式以控制下级行政机构，防止其偏离统治者意志为目的，其特点:(1)多层级的审批制度;(2)由上而下的监察制度;(3)复杂的控告和抗告制度;(4)秘密的内部侦控制度。
(二)“控权型”行政法的制度内容
“控权型”行政法是以个体权利为目的，价值取向是管理行政法，即整个行政立法的重心在于加强社会公众对政府谧用行政权力的防范和控制。因而，在制度设置上突出对行政权的限制，其制度内容一般包括:
1.把法律先于行政奉为首要原则，并严格解释为“无法律即无行政”。因而，无行政立法制度，即禁止行政机关分享立法权，自由裁量权也有限得很。
2.行政组织必须依法建立。在西方，政府领导人一般通过按《选举法》来进行的选举产生;公务员一般要按《公务员法》的规定，经考试合格方可录用。在我国，《选举法》与《国家公务员暂行条例》的出台标志着我国‘控权型，行政法时代的到来。
3.行政执法过程中，行政机关必须无条件服从立法机关制定的法律，尤其是程序法，在西方被视为公平的保障。另外行政执法的内容不仅仅是命令、禁止，在越来越多的情况下是斌与相对人某种权利，如许可和确认。
4一行政司法制度:一般有专门部门(行政机关内部、专门行政法院或普通法院)解决行政纠纷、行政争议或行政案件，而且行政复议、行政诉讼都有严格的程序。另外，在诉讼中贯彻保护权利原则，如行政机关负举证责任就体现了这一原则。
5.行政监督制度得到完备。为保护公民权利，在设立内部监督(包括上下级行政机关的互相监督、行政监察和审计监督等)的同时，设立了强有力的外部监督，包括立法监督、司法监督、社会组织监督等。
6.行政赔偿制度建立并逐步完善。西方各国以过失责任为原则，综合国情、公务员素质和行政效率因素确定赔偿的范围、数额、方式。这一制度的主要功能是对公民权利的救济和违法行政的制约预防，是对行政权最有力的控制手段。
7.在行政程序上选择权利模式④。该模式以保障个人、组织权益为主要目的，其特征是:(l)行政程序的设置以公平为目的，突出保护公民权利;(2)注意划清行政职权与公民权利的界限;(3)主要行政程序都应有个人、组织的参与，其典型程序是听证。
(三)“保权一控权均衡型”行政法的制度内容
“均衡型”行政法对“保权”与“控权”两种理念加以均衡，既强调权利，又注重行政效率、行政程序。是“控权型”行政法充分发展的结果，体现了“保权”与“控权”理念在势均力敌条件下的平衡。因而在制度设置上，首先肯定“控权型”行政法的行政组织制度、行政执法制度、行政司法制度、行政监督制度等主要内容，然后在此基础上扩充和发展了如下制度:
1.仍将法律先于行政视首要原则，但已被变通适用，法对行政权的限制相当抽象笼统，确立了行政立法制度，自由裁量权也扩大了。
2.行政立法制度建立并完善起来。立法不能与高位阶法律相抵触，而且要严格按程序进行。
3.行政合同制度是一种全新的行政行为方式，将“契约”、“合同”这种私法领域中平等主体间常用的行为方式引人行政法领域，给行政权罩上一层温和的色彩，更易于被相对人及社会所接受。既利于政府管理，又利于社会个体利益的实现。
4.行政赔偿制度在‘’控权型”行政法基础上由过失责任原则发展为无过失责任原则。行政机关不但要对违法行政承担赔偿责任，而且要对受合法行政行为损害的相对人承担补偿义务。
5.行政程序上选择“权利与效率兼顾”的模式⑤。其特点:(1)既尊重公民权利，反对违法及不当行政，又赋予行政官员以更大的自由裁量权;(2)在程序足以体现公平的前提下，尽可能使行政行为过程步骤紧凑、简便易行，注意程序的科学性;(3)在划清行政职权与公民权利界限的前提下，注意明确行政官员的职权与职责。
经过以上分析可知:经济形态导致相应的政体和法律价值观的产生，从而最终与行政法核心理念和制度之间产生明显的专属性。不同的经济形态必然产生出不同的行政法核心理念，核心理念又物化为不同的制度，这三者之间相辅相成与社会历史同步发展。
在我国大力展社会主义商品经济无疑是解放生产力的最佳选择，但人们的思想受传统文化中消极因素的长期影响，权利意识很差，无从产生“控权”理念。另外，在与计划经济相匹配的行政法律制度下，“政府决定一切”，经济主体毫无自由可言。以上现状，如不尽快改变，商品经济难以发展。因此当前全社会，尤其是政府机关，应在对社会规律清醒认识的前提下，转变观念，尊重个体，培养权利意识，使“控权”乃至“均衡”观念成为行政法核心理念。与思想建设相对应，在制度建设上，现在要立足于建立、健全“控权型”行政法制度，待社会发展对政府提出更多、更高要求时，再增设相应制度，逐渐转为“均衡型”行政法制度。
注释:
①佑藤功(日)著《比较政治制度》(中译本)法律出版社·第50页。
②张宏生主编《西方法律思想史》，北京大学出版社，1982年版，第263、67页-
③④③罗豪才主编《行政法学》，中国政法大学出版社，1989年版，第251页(略作修改)。
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