论公民的政府信息知情权

【摘要】：公民的政府信息知情权，不仅是政治上的权利，也是法律上的权利，具有法律权利的一切属性和基本要求。政府信息知情权，以政府信息为对象，是独立存在的法律权利，它有相应的请求权、救济权要求，在实现公民知情权方面，也有制度、条件、经费、责任与救济的保障。

【关键词】：公民  政府信息  知情权

多年来，党政机关和基层组织一直在积极推进政务公开制度，如警务公开、村务公开、厂务公开和校务公开等。《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）的实施，使政务公开制度有了新的亮点，一是以立法形式确定政府信息公开制度，使之有了法律意义；二是行政机关、具有管理公共事务职能的组织以及与人民群众利益密切相关的公共企事业单位等成为了政府信息公开的“主角”。①从世界范围看，政府信息公开是一种潮流，是很多国家的制度实践和多数国家的发展方向，有近70个国家制定了全国性的政府信息公开法。[1]人们普遍认同，当代政府信息公开制度的基点有三：一是政治民主化，二是公民知情权，三是政府服务社会。但我国政府信息公开制度是否规定有公民知情权，知情权是一种什么性质的权利，以及它的要求和保障是什么等问题，尚存疑义，值得研究。本文试图就此作些粗浅分析，求教同仁。

一、公民知情权是法律权利

在政治上，公民知情权是一种权利，这已经被党政机关的报告、文件所明确。中央提出要推进决策科学化、民主化，深化政务公开，依法保障公民的“知情权、参与权、表达权、监督权。”②要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的“知情权、参与权、表达权、监督权。wWw.11665.com”③并要求“各级政府要坚持科学民主决策，完善重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和听证制度、决策责任制度，依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权。”④可见，公民的知情权是与参与权、表达权、监督权等相并列的权利，共同构成社会民主不可或缺的一种政治权利。

但在法律上是否也是一种法律权利？这需要从宪法和法律两个层面来分析。

 

从宪法层面看，大多数学者承认知情权是一种宪法权利。在此基础上，进一步认为，公民对政府信息的知情权应当属于宪法规定的言论自由范畴，是公民言论自由的内容之一。[2]也有观点认为，公民对政府信息的知情权，属于宪法规定的公民言论自由和公民对国家机关的监督批评建议权范围。[3]也有学者认为，宪法中并没有公民信息权利的规定，将知情权与公民言论自由与出版自由联系在一起是不适宜的。[4](p15，44)

 

笔者认为，公民对政府信息的知情权，在宪法层面上也是一种权利，属于宪法规定的人权范畴。人权，本身就是一个开放而不是封闭的概念，随着社会经济的发展进步，作为人的权利也会不断发展丰富，公民对政府信息的知情权就是这样。在过去的法律制度中，尽管有这样那样的权利，但没有知情权。随着我国进入市场经济体制下，随着我国民主政治的进步，随着信息化时代的到来，人们享有信息权利就成为了必然。将公民知情权纳入人权范畴，可以说是顺理成章、水到渠成。1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》首次承认人人享有知情权。1966年通过的《公民权利和政治权利国际公约》也肯定了知情权的法律地位。我国是《世界人权宣言》等国际人权公约的缔约国，承认这些公约是我国法律的组成部分，我国受这些公约的约束，那么就不能不承认公民知情权是人权的当然组成部分。

 

另外，公民知情政府信息的宪法权利，虽然是宪法规定的人权的内容，但把知情权看成是言论自由或批评建议监督权等，恐有不妥。毫无疑问，知情权与言论自由和批评建议监督权，有着非常密切的联系，但知情权应当是一种独立存在的宪法权利，它的内容非常广泛，涉及个人、社会、政治等各个方面的信息权利，不是也不应当是言论自由和批评建议监督权所能概括和替代的。

 

从法律层面上分析，公民对政府信息的知情权是一种法律权利。主要理由如下：

 

（一）从立法目的看，实际上已经表达了知情权的作为一种法律权利的含义。《条例》第1条开宗明义明确规定的立法目的有三：（１）为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息；（２）为了提高政府工作的透明度，促进依法行政；（３）为了充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。就为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息的立法目的而言，虽然没有出现“权利”二字，但公民、法人和其他组织依法获取政府信息需要立法来保障的，不是权利又是什么呢？如果不是权利，那就不需要立法来保障；如果需要立法来保障的，那就是法律权利。所以说，虽然没有出现“权利”二字，但其表达的意思只能是也应当是法律权利。

 

（二）权利与义务的对应关系决定了公民享有政府信息知情权利。《条例》规定行政机关“应当”建立政府信息公开的工作制度，并对行政机关政府信息公开工作机构的具体职责提出了明确的要求，在主动公开政府信息范围方面，要求行政机关“应当”公开相关政府信息。也就是说，行政机关公开政府信息，不是随意或者任意的，是依法具有强制性的要求，是行政机关在法律上承担的义务。

 

权利与义务始终是对应关系，有义务就有权利，有权利就有义务，一方权利意味着他方义务，同样，一方的义务也就意味着是他方的权利。既然公开政府信息是行政机关的法律义务，那么获取政府信息就成为了他方（相对方）——公民的法律权利。权利义务的对应关系，在政府信息公开的制度里，首先反映在行政机关的公开信息义务与公民的获取政府信息权利上面。

 

（三）公民对政府信息请求权的规定，直接肯定了公民知情权的法律权利。《条例》规定了政府信息公开的双向制度，即主动公开和依申请公开。就依申请公开政府信息而言，《条例》规定，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。这里，公民“可以”申请政府信息的规定，是一种赋权规定方式，立法将申请获取政府信息的权利赋予给了公民个人，由公民自己根据自身需要决定是否提出政府信息获取申请。也就是说，立法规定了公民有法律上的请求权。这是对公民知情权是一种法律权利的最直接、最执白的表达。

 

（四）公民知情权有法律救济保障。没有救济，就没有权利，这是法律上的通则。有救济的权利，才是有保障的、真实的法律权利。就政府信息公开制度而言，公民在法律上的知情权是有法律救济作为保障的。《条例》规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。行政机关如果因为政府信息公开行为侵犯公民权益造成损害的，受害人还有权要求行政赔偿。行政复议、行政诉讼和国家赔偿，都是权利救济途径和救济制度，都是对公民的合法权利进行救济保护的法律制度。这些救济制度在法律上对公民知情权的救济事实，足以说明，公民知情权不仅是一种法律权利，而且还是一种有救济保障的法律权利。

 

（五）责任追究制度彰显公民知情权保障。《条例》对于行政机关政府信息公开行为除了规定各式各样的义务职责以外，还规定了相应的责任制度，对于违反规定的行政机关，规定了责令改正措施、行政处分问责以及相应的刑事法律责任追究。通过这些责任条款的规定我们可以看出，政府信息公开法律制度的严肃性，行政机关依法公开政府信息法定义务和职责的不可违背性，从而更加保障了公民知情权利的实现。

 

由此可见，无论是从宪法层面还是从法律层面，公民对政府信息的知情权，不仅仅是崇高的政治权利，也是一种严肃的、有内容的法律权利。自1766年瑞典制定《出版自由法》以来，知情权最早在法律被规定成为了权利。1949年联邦德国基本法在宪法层面上首次肯定了知情权，二战以后，美国、英国、澳大利亚、丹麦、挪威、法国、荷兰、加拿大、韩国、日本等国家先后制定了政府信息公开法律，或者在宪法上或者在法律上承认了公民知情权作为法律权利的地位。知情权运动，在我国法律上的最集中体现，就是《条例》对公民知情权的法律权利和法律地位的规定，这是历史的进步和发展的必然。

 

二、公民知情权的特点

 

公民对政府信息的知情权，是公民知情权的一种。就公民知情权而言，其范围非常广泛，是指公民寻求、接受和传递信息和思想的自由，属于人人享有的基本权利即人权范畴。公民对政府信息的知情权，不过是公民知情权在政府信息方面的表现形式。公民的政府信息知情权有如下几个方面的特点：

 

（一）政府信息知情权的对象是政府信息。与人身权的对象是人身、财产权的对象是财产一样，公民政府信息知情权的对象就是政府信息。公民对政府信息的知情权，是以对政府信息的寻求、接受和传递为对象的权利。这种对象的独特性，决定了知情权是一种独立存在的权利。虽然它与言论自由权和批评建议监督权关系密切，但它既不归属于言论自由权，也不依附于批评建议监督权。

 

（二）政府信息知情权的内容具有综合性。信息本身就是广泛的，政府信息知情权的内容当然也是方方面面的。就其主要内容而言，包括三个方面的信息：（1）个人信息知情权，个人对与自己有关的政府信息寻求、知晓和使用的权利。这是《条例》中依申请信息的理论基础。（2）社会信息知情权，个人有权了解社会所发生的或者他所感兴趣的情况和问题，即了解社会活动的权利。（3）政务信息知情权，个人有权了解国家活动、政府活动的情况，了解依法可以和能够了解的政务活动的权利。《条例》规定的行政机关主动公开的信息和重点公开的信息，大多属于政务信息内容。⑤所以，公民的政府信息知情权，既有民事权利内容，也有社会权利的性质，更有政治权利的特点。现代社会，公民首先是一个自然人，有相应的自然人的权利，包括对与己有关的信息知情权利。但公民不仅仅是一个自然人，同时还是社会人和政治人，是国家的主人，是社会的一份子，了解社会、了解政治，传递和利用相关的社会和政治信息，是公民生活的一部分。与此相适应，公民的政府信息知情权，当然就应当包含个人信息知情权、社会信息知情权和政务信息知情权。

 

（三）政府信息知情权具有基础性。从知情权与其他权利的关系而言，知情权往往具有基础性地位和作用，是其他权利的前提和基础。例如，言论自由的行使，如果没有知情权作为前提，言论自由很难有效发挥作用。也就是说，只有有了“知”的前提，“言”或者“论”才是可能的。正如有学者说的那样，“言论自由如果没有信息公开的保障，‘言论’可能就会失去自由。”[5]另外，就批评建议监督权来看也更是这样，没有知情权的批评建议监督权，实际上根本就无从“下手”，连相关的信息都不知道，所谓批评建议和监督又从何谈起呢？所以笔者认为，政府信息知情权在公民的权利体系中处于基础地位，是一种基础性权利。

 

从各地推行政府信息公开制度以来的实践看，有不少政府信息公开申请都具有“手段”性质。公民提出政府信息申请本身不是目的，是为了解某一项政策、结果、状况、情形等，然后再根据自己了解的情况，决定是否提出其他方面的权利请求。这类政府信息公开申请，恰好反映了知情权的基础地位特征，使得不少政府信息公开申请都表现出“手段”性特征。其实，从法律上看，政府信息申请，既是手段，也是目的。只不过由于知情权的基础地位，使之往往与其他权利形成了密切联系，对其他权利的行使也就具有了前提作用。

三、公民知情权的要求

公民的政府信息知情权，作为一种法律权利，必然对应行政机关的法定义务和职责，构成权利与义务的对应互动关系。下面，我们从行政机关的法定义务与职责方面，进一步对应分析公民知情权的基本要求。

 

（一）行政机关主动公开政府信息的法定义务。《条例》规定了行政机关主动公开政府信息的义务与职责，包括主动公开政府信息范围的一般标准（第9条）和重点主动公开的政府信息范围（第10、第11条）。这些主动公开政府信息的规定，当然是行政机关的法定义务和职责，但同时也构成了与公民知情权的对应关系。一方面，公民有知情权利，另一方面，行政机关有主动公开的义务。也就是说，行政机关承担的主动公开的义务与职责，既是对法律规定所承担的职责，也是对公民知情权所承担的义务。

 

因此，对于依法应当主动公开的政府信息，如果行政机关不予公开，笔者认为，相关公民是具有法律请求权的，可以要求行政机关公开相关政府信息。我们承认公民知情权是一种法律权利，就必须承认知情权包含请求权的内容。如果一方面承认知情权，另外一方面又否认请求权，那实际上就是不承认知情权是法律权利，是虚化知情权的一种表现。笔者认为，请求权，不仅是在依申请公开政府信息方面，也应当是在主动公开政府信息方面。因为公民不仅是自然人，也是社会人和政治主体。

 

（二）行政机关不公开政府信息须有正当性理由。行政机关公开政府信息，一般来讲，无需理由。⑥但是，对于决定不予公开的政府信息，则不同，不予公开需要合法根据和理由，这就是不予公开的正当性问题。《条例》规定，属于公开范围的，行政机关应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径。这里，行政机关只需要告诉申请人获取信息的方式即可。而对于不予公开的情形，《条例》则规定，属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由。可见，说明理由的规定，只是出现在不予公开的情形下，这是典型的权利义务对应方式。由于公民有知情权，行政机关如果满足了知情权的要求，当然也就无需理由说明；如果不能满足公民知情权要求，则需要正当性理由，也就是说明理由制度。

 

（三）行政机关对不予公开政府信息的行为负举证责任。由于《条例》规定了不予公开政府信息的正当性理由制度，所以笔者认为，如果政府信息案件进入司法程序，那么必然要求行政机关（被告）对所作出的不予公开政府的行政行为承担举证责任。虽然迄今为止，有关政府信息的司法解释还没有制定，但根据《中华人民共和国行政诉讼》的基本规定，被告对所作出的行政行为负举证责任。行政机关如果作出不予公开政府信息的行政行为被诉诸司法程序，按照行政诉讼的举证责任规定，自然应当是行政机关负举证责任。

 

不公开政府信息的行政行为，行政机关负举证责任，是行政机关不公开政府信息需要正当性理由和合法根据制度在行政诉讼程序中的延伸和表现。这一事实说明，行政机关限制（知情）权利，必须有法律根据和法定权力，必须有充分的事实根据和法律根据，否则就构成权利侵犯和违法。因此，举证责任制度也应证了公民知情权及其要求。

 

四、公民知情权的保障

 

公民的政府信息知情权，是一种法律权利。这种权利的对象是行政机关，权利的内容是政府信息，权利的主体是公民。法律权利的行使和实现，不仅是权利本身的问题，还需要相应的权利保障。缺乏保障的权利，是无法实现的权利，《条例》从制度、条件、经费、监督与责任等方面对公民知情权的实现提供了相应的保障，使知情权这个规定权利能够成为实践权利。

 

（一）制度保障。（1）规定了政府信息公开工作机构制度，明确规定政府信息公开工作机构的具体职责是：具体承办本行政机关的政府信息公开事宜；维护和更新本行政机关公开的政府信息；组织编制本行政机关的政府信息公开指南、政府信息公开目录和政府信息公开工作年度报告；对拟公开的政府信息进行保密审查；本行政机关规定的与政府信息公开有关的其他职责。（2）规定了政府信息发布协调机制，要求行政机关应当建立健全政府信息发布协调机制，行政机关发布政府信息涉及其他行政机关的，应当与有关行政机关进行沟通、确认，保证行政机关发布的政府信息准确一致。（3）规定了政府信息公开的主体制度，提出了行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。（4）规定了政府信息公开指南和目录制度，要求行政机关应当编制、公布政府信息公开指南和政府信息公开目录，并及时更新。规定政府信息公开指南，应当包括政府信息的分类、编排体系、获取方式，政府信息公开工作机构的名称、办公地址、办公时间、联系电话、传真号码、电子邮箱等内容。政府信息公开目录，应当包括政府信息的索引、名称、内容概述、生成日期等内容。以上这些制度，从工作制度和机制等方面细化和丰富了政府信息公开制度，也从制度上为公民的政府信息知情权提供了保障。

 

（二）条件保障。《条例》规定行政机关要为政府信息公开创造和改善相应的条件，其中包括场所条件和设施条件等。例如，规定各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。并且，要求行政机关可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施，公开政府信息。还规定了特别帮助制度，对于申请公开政府信息的公民存在阅读困难或者视听障碍的，行政机关应当为其提供必要的帮助，等等。徒法不足以自行，没有相应的物质条件，公民知情权就无法真正实现。

 

（三）经费保障。经费问题从来都是政府信息公开制度中的一个敏感问题和重要问题，如果没有相应的经费支持，公民知情权在很大程度上也是难以实现的。《条例》规定了成本收费制度，行政机关只能收取成本费用，不得实行经营收费，为公民知情权的实现奠定了经济基础。也就是说，行政机关依申请提供政府信息，除可以收取检索、复制、邮寄等成本费用外，不得收取其他费用。此外，《条例》还明确禁止行政机关在政府信息公开方面以各种形式实行有偿服务，因此，要求行政机关不得通过其他组织、个人以有偿服务方式提供政府信息。对于成本收费标准，也规定了严格和统一的制度主体制度，以防止各行其是。对于困难主体，规定了减免费用制度，申请公开政府信息的公民确有经济困难的，经本人申请、政府信息公开工作机构负责人审核同意，可以减免相关费用。使公民知情权的实现不会因为经济状况而受影响。

 

（四）监督与救济保障。为了推进政府信息公开制度，《条例》规定了相应的监督、责任及救济保障机制，也是对公民知情权实现的保障机制。主要包括有：

 

（1）行政机关内部考评机制保障。要求各级人民政府应当建立健全政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度，定期对政府信息公开工作进行考核、评议。政府信息公开工作主管部门和监察机关负责对行政机关政府信息公开的实施情况进行监督检查。

 

（2）行政机关政府信息公开报告制度。《条例》规定，各级行政机关应当在每年3月31日前公布本行政机关的政府信息公开工作年度报告。并详细规定了年度报告的主要内容为：行政机关主动公开政府信息的情况；行政机关依申请公开政府信息和不予公开政府信息的情况；政府信息公开的收费及减免情况；因政府信息公开申请行政复议、提起行政诉讼的情况；政府信息公开工作存在的主要问题及改进情况；其他需要报告的事项。

 

（3）举报与调查处理制度。公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。这一制度的实施，强化了公民知情权实现的监督机制。

 

（4）行政复议、行政诉讼和行政赔偿制度。通过申请人和权利人的权利救济制度和责任赔偿制度，切实保障知情权的实现。

 

（5）责任追究制度。通过行政责任、刑事责任的追究问责，切实保障公民知情权的实现，维护法制的权威。《条例》具体规定了责任追究的五种情形，即不依法履行政府信息公开义务的；不及时更新公开的政府信息内容、政府信息公开指南和政府信息公开目录的；违反规定收取费用的；通过其他组织、个人以有偿服务方式提供政府信息的；公开不应当公开的政府信息的；违反本条例规定的其他行为。

 

注释：

①《条例》第36条规定：法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动，适用本条例。第37条规定：教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。

②《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》。

③胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》。

④温家宝：《政府工作报告(2007年)》。

⑤如《条例》第9条规定的“需要社会公众广泛知晓或者参与的”政府信息就属于这类政务信息，《条例》第10条规定的10项重点公开的信息，也多属于政务信息范畴。

⑥特殊情形下也是需要正当性理由的，例如涉及他人权利的，需要权利人同意等。

 

参考文献：

[1]莫于川，肖竹．公开法制的巨大力量——第五届国际信息专员大会暨政府信息公开国际学术研讨会综述[j].行政法学研究，2008，（2）．

[2]韩大元，姚西科．试论行政机关公开公共信息的理论基础[j].河南省政法管理干部学院学报，2001，（2）．

[3]陈运雄，蔡梅娥．论政府信息公开的法理基础[j].求索，2008，（1）．

[4]周汉华主编．政府信息公开条例专家建议稿——草案·说明·理由·立法例[m].中国法制出版社，2003：15， 44．

[5]章剑生．知情权及其保障——以《政府信息公开条例》为例[j].中国法学，2008，（4）．

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