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日期：2023-01-12 阅读量：0次 所属栏目：行政法
《中国人民银行 中国证监会关于印发加强证券期货监管合作共同维护金融稳定备忘录的通知》（银发[2012]292号）提出有条件的地方可探索委托监管等多种监管合作方式，《2013年人民银行分支行金融稳定工作要点》进一步提出可探索开展委托监管在内的多种证券期货监管合作方式（以下简称“委托监管”），为基层央行深入推进证券期货监管合作明确了思路。本文从法律基础角度对实施委托监管进行探讨，分析证券期货监管合作中实施委托监管面临的问题，提出相关对策建议。
一、实行委托监管的法律基础分析
证券期货监管合作中的委托监管，其法律本质属于行政委托范畴，即由省（市区）证券监督管理机构委托人民银行分支行代其行使部分监管职能。证券监督管理机构能否将部分监管职能委托给人民银行分支行，将受行政法学基本原理及具体行政法的约束。
（一）委托监管符合行政法理学基础。根据行政法学，行政委托是指国家行政机关在自己的职权范围内，将某项行政职能委托给某一机关、企事业单位、其他社会组织办理的行为。行政委托有以下特征：一是委托人必须是国家行政机关；二是委托事项必须在行政机关的职权范围内；三是被委托的对象可以是行政机关，也可以是企事业单位或其他社会组织；四是被委托对象以委托人的名义行使行政权力，而不是以自己的名义行使行政权力。从行政法理学基础看，委托监管符合行政委托制度的原理。行政委托制度设计的目的是满足行政管理需要，包括弥补行政机关能力不足的需要、提高行政效率的需要、方便群众办理相关事务的需要等。
从金融监管法律和需求看，《人民银行法》、《证券法》及“三定方案”明确规定，央行、证券监管管理机构相互建立监督管理信息共享机制，但因两者在机构设置上的不对称性（央行分支机构设到县，证券监督管理机构设到省、自治区、直辖市、部分计划单列市），地州市及以下区域证券期货监管信息共享机制无法有效建立，基层央行推进证券期货监管合作也面临级别不对等、沟通不顺畅、监管合力难以发挥等诸多问题，直接影响央行维护区域金融稳定职能的发挥。因此，创新开展委托监管，不仅可以发挥央行现有组织体系功能，有效解决证券监管机构地州市及县域分支机构缺少、管理半径过长问题，而且有利于提高金融业管理效率和工作合力，节约行政资源，提升人民银行维护区域金融稳定的综合能力。
（二）委托监管仅限于行政委托中的行政检查权。从行政权的权力类型、范围等方面分析，针对委托监管，行政委托不应对行政权全面委托，仅适宜行政权中行政检查权的委托。
1、行政权的主要类型及权力范围。理论上，行政权主要包括行政立法权、行政许可权、行政检查权、行政处罚权等。其中，行政立法权是指行政机关制定部门规章的权力；行政许可权是行政机关准予行政相对人从事特定活动的行为；行政检查权是指行政机关依照法律、法规、部门规章对行政相对人某项行为进行检查的权力；行政处罚权是依照法律等对行政相对人给予的警告、罚款、吊销营业执照、责令停业等行为。对应证券监督管理机构的行政权来说，行政立法权是制定证券期货行业部门规章、规则的权力；行政许可权是核准发行股票、市场准入、证券机构高管人员资格等权力；行政处罚权是依法对证券期货违法违规行为进行调查、处罚的权力；行政检查权是履行监管职能需要对证券公司、证券服务机构、上市企业等进行现场检查的权力。
2、证券期货监管合作中行政委托权可行性分析。行政委托法律要件包括：一是委托的事项是有关群众性、社会性的行政管理事务（要件一）；二是行政机关行使该项行政管理职权确实有困难，难以负担（要件二）；三是委托的职权与职责影响较小或影响程度较轻（要件三）；四是行政委托必须符合法定程序（要件四）等。从法律要件分析，行政委托权中的立法权、许可权、处罚权不宜行政委托，检查权可以行政委托。
行政立法权不宜行政委托。由于证券期货行业所涉及的部门规章、规则等对整个证券行业会产生实质性重大影响，按照行政委托的法律“要件三”，证券监督管理机构不能将此权力委托给人民银行分支行。同时，这也不符合人民银行推进证券期货监管合作的初衷和探索开展委托监管的本意。
行政许可权不宜行政委托。虽然《行政许可法》第24条规定“行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可”。但是，由于行政许可对当事人会产生实质性重大影响，按照行政委托的法律“要件三”，不宜进行委托。另外，从实际操作角度看，目前基层期货业机构行政许可的数量有限，并且证券监督管理机构能够“远程”操作。
行政处罚权不宜行政委托。《行政处罚法》规定：行政机关可以将行政处罚权委托给其他组织，但又同时明确受委托组织必须是依法成立的管理公共事务的事业组织。因此，证券监督管理机构不宜将此行政权力委托给人民银行分支行。
行政检查权可以行政委托。相关行政法没有直接对行政检查权是否可以在行政机关之间进行委托做出规定。不过，按照法理学推理，既然《行政许可法》、《行政处罚法》等明确相关权利可以委托，则作为其前置程序的行政检查权亦可以委托。经论证，委托监管符合行政委托法律“要件一、”“要件二”、“要件三”的要求，具备充分的法律基础。
因此，从法律角度来看，对行政检查权及由此引申的非现场监测权实施委托，给委托方和被委托方带来的法律风险最低。从务实角度考虑，人民银行分支行获得证券期货业的行政检查权和非现场监测权，就可以获得维护金融稳定所需的数据信息，符合提出委托监管这一思路的初衷。 二、实施委托监管面临的困难和问题
（一）证券期货行业组织体系复杂、数据敏感，给委托监管带来困难。与银行业相比，证券期货业有其突出特点：一是行业组织体系更为复杂。证券期货行业相关主体包括证券发行人、上市公司、证券、期货公司、证券投资基金管理公司、证券服务机构、证券交易所、证券登记结算机构等，如何规范这些组织体系的运作是引导证券期货业健康发展的核心问题；二是证券期货产品复杂程度高。银行业金融创新受严格风险管控影响，其金融产品结构相对简单，在县域或偏远地区基本限于存贷款及简单中间业务。但是证券业务具有较高复杂性，金融产品衍生程度高，风险更趋隐蔽；三是证券行业敏感度强。证券行业面向公开市场，直接面对投资者，行业敏感度高，特别是上市公司数据或信息公布前泄漏，非常容易引起金融市场动荡。如何限定委托监管业务范围，防止引发证券市场不良反应，是证券监督管理机构最为关切的问题，也是目前许多省区推进委托监管困难的重要原因。
（二）人民银行分支行机构设置与人员素质难以适应委托监管要求。当前，人民银行地市中心支行未设立专门金融稳定部门，现有金融稳定从业人员少，有的身兼多岗，证券期货业知识和监管经验普遍不足，同时要应对日益繁重的金融稳定工作压力。如果现有从业人员没有足够的专业素养来履行受托机构监管职能，不仅会影响委托机构的信心，也会给人民银行带来声誉风险乃至法律风险。
三、政策建议
（一）具体委托而非概括委托。从法律依据看，目前对行政委托还没有一个统一的规范，各地方性法规对行政委托中的受托方的组织性质或者没有明确说明，或者不一致。为考虑地方差异和有利于明确职责，不宜由总行直接与证监会达成概括委托协议，而应由各省（区、市）证券监督管理机构与管辖地人民银行分支行达成具体委托监管协议。
（二）分类试点，总结经验，逐步推进。因委托监管涉及法律问题以及委托地区金融监管权的变动，建议各省（市区）人民银行不等不靠，积极支持和安排地州市分支行先行试点，不断总结经验，待条件成熟后，由总行与证监会形成《人民银行分支行各地证监局委托监管工作指引》等文件，规范委托监管内容和形式，逐步推广委托监管合作模式。人民银行分支行金融稳定部门、法律事务部门要密切合作，与当地证券监督管理机构积极接洽，研究制定委托监管方案，制定规范的委托监管法律文书，明确双方法律责任，降低双方法律风险和声誉风险。
（三）借鉴其他行业委托监管经验，推动银证委托监管发展。目前，国内国资委系统在委托监管方面有较好的实践。上海市国资委2010年与市委宣传部、市金融办、市民政局等签署委托监管协议，对64户直属企业646亿元国有资产实施委托监管，其中金融办受托负责对地方所属金融企业进行监管。另外，青岛、南京、天津等地国资委系统也开展了委托监管实践。建议人民银行分支行学习借鉴国资委系统委托监管中可行做法，逐步推进证券期货业的委托监管工作进程。
（四）加强证券期货知识培训，筑牢监管合作基础。一是加强基层金融稳定人员培训力度，通过系统培训，提高对证券期货业务知识的储备和理解能力；二是建立央行、证券监管部门人员学习交流机制，通过与证监局开展人才交流、委派人员到证监局、证券期货相关企业锻炼等方式，快速提高证券期货业务素质和监管能力；三是加大证券期货人才录用和引入，充实人民银行分支行证券期货业务力量。
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