人事档案造假动因的成本收益分析与启示

　　1 引言

　　人事档案是记载个人经历、学历学位、政治面貌、工资职任的重要文件材料，不仅真实而全面地再现了一个人的真实面貌，而且是组织对干部进行选拔、任用、考核的基础和依据，更是支撑我国人事制度正常运转的重要凭证。然而近年来，干部人事档案造假现象屡被通报，却难以根绝，“带病提拔”“年龄美容”“学历造假”等现象时有出现。人事档案造假归根结底是一种违法行为，经济学认为人有趋利避害的本性，人的行为大部分是由利己动机所支配的。一般说来，违法者都是以利己为初衷的，是具有相对稳定的违法偏好和追求违法收益最大化的理性主体，在决定是否违法、何时违法、实施何种违法行为时，要考虑预期的违法收益和违法成本。只有在预期收益高于预期成本时，违法行为才会发生。[1]当前，我国人事档案保管与利用制度中存在的一些问题使得造假者能够以较低的成本换取较高的收益，这就是干部人事档案造假现象屡禁不止的关键所在。因此，成本收益分析法有助于从人事档案造假者的视角出发，分析其实施造假行为的决策考量和内在动因，并对症下药，抑制不正确的激励因素，增加造假成本，最终让造假者回到自觉守法的正确轨道中来。

　　2 人事档案造假的成本分析

　　2.1 人事档案造假的直接成本。人事档案造假的直接成本是指直接用于造假过程的各项费用，即在造假过程中投入的人力、物力、财力资源。一般说来，该项成本与人事档案造假防控体系的严密程度具有明显的正相关关系。我国人事档案造假防控体系大致可分为以下三个部分：一是“源头控制”，在归档时便对人事档案内容的真实性进行鉴定；二是“过程管理”，严格执行人事档案保管制度，杜绝相关人士接触并篡改档案内容；三是“间接监管”，保管人员应充分保障人事档案内容的真实，在其工作出现纰漏时有关部门应追究其相关责任，敦促档案工作者切实履行职责。由此可见，我国人事档案造假防控体系十分严密，基本实现了人事档案管理的全程控制。但如果严密的防控体系无法得到贯彻实施，则必将成为“无源之水”“无本之木”。一方面，由于部分档案保管人员工作态度不认真，责任心不强，玩忽职守，在某种程度上为人事档案造假大开方便之门；另一方面则来自权力的干扰，在大量档案造假案例的背后都能看到权力角逐的影子，档案部门作为“清水衙门”，话语权较低，更容易受到权力的制约；此外，传统纸质档案确实存在涂改、抽换较为容易的客观情况。由于防控体系的失效，使得造假简易可行，大幅降低了人事档案造假的直接成本，从而导致档案造假屡禁不止。

　　2.2 人事档案造假的惩罚成本。

　　2.2.1 严厉性。惩罚的严厉性是指对造假的人处以多大的处罚。显然，惩罚的严厉性必定要大于造假行为的收益，否则人人就会有选择违法的动机。在我国，直接涉及对人事档案造假行为进行处罚的法律法规主要有《中华人民共和国档案法》《干部人事档案造假问题处理办法》《档案管理违法违纪行为处分规定》等。根据《档案法》第二十四条，对“涂改、伪造档案的，由县级以上人民政府档案行政管理部门给予警告，可以并处罚款；造成损失的，责令赔偿损失”；在《干部人事档案造假问题处理办法》中，则详细规定了处罚的严重程度。然而，这些法律法规在具体实施过程中却遇到了非常严重的问题――度量标准过于模糊。《干部人事档案造假问题处理办法》以情节较轻、情节较重、情节严重并造成恶劣影响三个标准来确定惩罚的严重程度。然而，情节的严重程度又该如何衡量？在没有任何可靠标准的情况下，衡量严重程度便成为一件主观性极强的事情。同样，《办法》中规定，“涉嫌违法犯罪的，由司法机关依据有关法律处理”，但除了伪造印章可以入罪以外，其余的行为并没有明确的法律条文予以规定。

　　2.2.2 确定性。确定性是指人事档案造假行为有多大的可能性被发现并受到惩罚。对于确定性的衡量，常用的一个指标便是违法究责率，即违法者因违法而被揭露并由机关追究其责任的数量同违法总量的比。如果违法究责率很低，就算有严密的法律体系和强大的惩罚力度，那也是形同虚设。惩罚的确定性对违法行为的威慑力有时甚至高于严厉性，因为，“如果违法者在实施违法行为之前或者违法行为实施阶段知道自己将毫无疑问地要受到法律的惩罚，会消除违法者的侥幸心理和逃避法律责任的主观心理预期。因为，即便是最小的恶果，一旦成了确定的，总令人心悸”。[2]近年来，各地屡屡查出人事档案造假事件，笔者分析了最近几年人事档案造假的典型案例，发现被查处的起因多半是由于他人举报，部分是由其他罪行，比如受贿、滥用职权等牵连出来，经过常规档案审查程序查验出来的则相对较少，而更多的人事档案造假行为仍然处于“潜伏状态”。可见，就人事档案造假本身而言，其违法究责率是相对较低的，这就导致造假者可能会怀揣着侥幸心理而走上违法乱纪之路。

　　2.2.3 及时性。及时性是指从违法行为的实施到受到惩罚之间间隔时间的长短。贝卡里亚认为：“惩罚犯罪的刑罚越是迅速和及时，就越是公正和有益的。这是因为：犯罪与刑罚之间的时间隔得越短，在人们心中，犯罪与刑罚这两个概念的联系就越突出、越持续，因而，人们就很自然地把犯罪看作起因，把刑罚看作不可缺少的必然结果。”[3]在惩罚强度不变的情况下，人事档案造假立刻被发现和几年后被发现是不一样的，这便是经济学中所说的“时间偏好不一致”。以轰动全国的“造假书记”王亚丽为例，其于1994年开始档案造假，之后的升迁也一直伴随着不断造假的过程，直至在2009年事发，前后共计15年的时间，她在其中享受着操纵权力的快感和纸醉金迷的生活，过长的间隔时间会滋生侥幸心理，同时也会为司法部门审理案件增加难度，而在其间，造假者给国家和人民造成的损失更是难以估量。 　　导致人事档案造假惩罚成本的确定性较低和及时性较差的原因都可归结为监察机制的缺失。人事档案管理的监察主要包括档案部门的鉴定与检查、纪检部门的巡查以及社会公众的监督。首先，由于人事档案的保密性和档案部门的相对封闭性，社会公众往往难以接触人事档案，更遑论对其管理与使用进行监督。其次，虽然法律法规均对档案造假行为予以规定，但目前纪检部门对档案造假行为的关注度仍然相对较低。最后，作为人事档案管理主体的档案部门，一方面由于人员素质较低导致“监守自盗”现象时有发生，另一方面由于档案部门自身并没有司法权且处于政府部门的边缘地位，导致其往往“心有余而力不足”。

　　3 人事档案造假的收益分析

　　干部人事档案造假主要是围绕“三龄两历一身份”进行，造假可以“无中生有”，令学历低的人得到高校文凭，普通群众获取干部身份；可以“混淆是非”，删去对自己不利的材料，或是给别人添加不利材料来打击报复；可以“瞒天过海”，修改年龄、党龄、工龄以使自己符合某项要求，获得某种利益；可以“移花接木”，将本属于别人的荣誉、机会等占为己有。由此可见，人事档案造假的收益非常之高。那么，档案所记录的信息为什么能有如此大的效用呢？笔者认为原因有二：一是人事档案的信息价值，人事档案收存一个人的履历、自传、鉴定（考评）、政治历史、入党入团、奖励、处分、任免、工资等方面的有关文件材料，通过人事档案可以最全面地了解一个人的信息；同时，相比于其他方式，通过人事档案获取个人信息是快捷高效、成本最低的方法。此外，由于人事档案具有原始记录性，同时也有较为完善的法律保障和制度配套措施，因此其承载的信息也具有相对的可靠性。上述几种特性使得人事档案成为当前了解一个人过往情况的最佳途径。因此，人事档案造假便扭曲了信息传输的主要渠道，加剧了信息不对称情况的发生，提高了道德风险与逆向选择的可能性。二是我国部分制度存在“一刀切”的行政划分，比如在招聘或提拔干部时，对年龄、党龄、学历等情况设置了严格的限制，对不合要求的一律拒绝；在日常生活中，像入学、社保、退休等在年龄、学历等方面都有严格的政策予以规定。在某种程度上，这种“一刀切”的手段有利于提高行政效率；但另一方面，划线标准的合理性存疑，使得在这种标准下的利益受损者就有可能采取档案造假等营私舞弊行为。因此，内在的信息价值和外在的制度因素，使得人事档案的功用在某种程度上急剧膨胀，承担了本不该有的功能，在某些情况下甚至对一个人的命运发挥决定性的影响。这也使得人事档案造假的收益变得非常之大，传递了错误的激励信号，令部分人铤而走险。

　　4 人事档案造假治理对策

　　4.1提升成本。

　　4.1.1提升直接成本。要提升人事档案造假的直接成本，关键在于切实落实好其防控体系，实现人事档案的全程管理和有效管理，令居心叵测之人望而却步。首先，档案工作者应提高自身政治素养、职业道德和工作能力，严格遵守人事档案收集、整理、鉴定和保管等方面的有关规定，练就识别虚假信息的“火眼金睛”，坚守对档案内容的忠诚以及对国家和人民的忠诚，不因利益诱惑和权势压迫而成为造假的帮凶。其次，通过完善法律法规与加大执法检查力度斩断伸向档案的“权力黑手”，严惩动用权力向档案保管人员施压的一切行为。最后，加强人事档案管理工作的电子化和信息化程度，建成全国联网的干部人事档案信息中心，运用先进技术构建网络防火墙系统，提高造假的人财物投入，也可使造假者无计可施。

　　4.1.2 提升惩罚成本。提升人事档案造假的惩罚成本，就是要增强惩罚的严厉性、确定性和及时性。就严厉性而言，我国干部人事档案法规体系虽然相对健全，但仍然存在惩罚力度较轻、惩罚标准不明的问题。例如，我国现行《档案法》是于1996年修订的，如今已过20余年，世殊事异，社会上要求对其进行重新修订的呼声不断。有鉴于此，档案部门应积极推动《档案法》及相关法律法规中涉及档案造假规定的修订工作，该修订就修订，该废止就废止，该立法就立法。此外，相关部门也应及时公布相关案件，或者出台对相关法律条文的司法解释，为惩罚程度的轻重拟定一个合理的标准，为处理人事档案造假事件提供可资借鉴的案例库，避免“大事化小，小事化了”现象的发生。

　　相对于严厉性而言，确定性与及时性的提高则相对较为困难，但也更为重要。近年来，由于中组部积极在全国范围内推动干部人事档案专项审核工作的开展，使得大量造假案件浮出水面，造假行为被发现和惩处的概率增大。但专项审核工程浩大，费时费力，从我国当前实际情况出发，将大范围专项审核工作常态化并不现实，而且其明显带有“运动式执法”的色彩，一旦工作告一段落，造假行为很容易“春风吹又生”。因此，精确打击并及时惩处造假行为的关键仍要落在日常的人事档案收集、保管与利用制度上，要做到档案部门发现呈交材料有造假嫌疑的一律上?螅?提拔选任干部时发现档案有修改痕迹的一律彻查，业务办理时档案信息有问题的一律暂缓。此外，进行政务信息公开，对年龄履历等不涉及隐私的内容适当向社会公众开放，积极发挥群众监督的作用，“‘相信群众，依靠群众，从群众中来，到群众中去’的群众路线，一直是我们党克敌制胜的法宝”。如果我们选任干部也这样做，通过深入考察其德能勤绩确定人选，并进行任前公示（特别是网上公示），接受社会监督，将有助于及时发现造假现象，震慑心怀不轨的不法之徒。[4]

　　4.2 降低收益。“从一定程度上来说人事档案制度是官僚制度、单位制度、身份制度作用于社会场域当中的政策产品，同时它又反作用于社会场域，更加强化和巩固了官僚制度、单位制度和身份制度，成为中国政治控制、经济配给和社会管理的特有场景。实际上，人事档案成为官僚制、单位制和身份制的实物性载体和制度性表达。”[5]而在市场化逐步推进与单位身份不断松动的今天，人事档案继续承载如此多的功能显然已经不合时宜。人事档案固然是评价个人的重要材料，但如果过分看重人事档案，或者说让人事档案承载过多的责任，则往往会起到“南辕北辙”的效果，如当前招聘、选拔存在着过分看重档案记载而轻实际能力的现象，这显然违背了人事档案制度的初衷。此外，“一刀切”式的行政划分方式同样不尽合理，且不论划线的标准是否科学，只是学历、年龄等次要因素就卡住了无数人才，甚至两人的生日仅隔几天，在入学、退休、社保等方面却享受完全不同的待遇。这才使得“三龄两历一身份”如此重要，也是干部人事档案造假行为屡禁不止的症结所在。其背后，是一套僵化的选拔评审制度和思维，必须对其进行改革。在选拔任用人才时，要将档案记载和实际工作成果、群众评议等结合起来，全面判定其工作能力；另外，也需要实行弹性退休制等相关制度，减少“一刀切”状况的发生。

　　4.3 调整风险偏好。通过上述分析可以得知，人事档案造假的收益明显高于其付出的成本，但绝大部分人却依然选择遵纪守法，这是因为大部分人都是“风险厌恶者”。人事档案造假的高收益同时伴随着高风险，对风险持回避态度的人一般不会选择造假行为，而对风险持偏好态度的人则有可能为利益而不惜一切铤而走险。削弱风险偏好的一个重要手段就是加强普法教育，就人事档案造假行为而言，应切实加强对档案法律法规的宣传，增强群众的法律意识，发挥法律的威慑功能和教育功能；同时，公职人员也应牢牢树立“为人民服务，为生民立命”的思想，不因个人利益而抛弃原则。

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