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日期：2023-01-12 阅读量：0次 所属栏目：档案管理
档案存管公共服务的供给侧改革思路能否落实，首先取决于政府意愿，其次取决于市场承接能力。本文拟根据我国档案服务外包产业的发展现状，重点就政府购买与市场承接能力展开论述，以期求得广泛认同。
1 市场效率机制在公共服务领域引发创新
政府购买服务是一种新型的政府管理方式。政府作为公共服务的供给者不再直接生产公共服务，而是采取“市场运作、政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的方式来进行。这种新型的政府管理方式，源自20世纪七八十年代国际上掀起的“新公共管理”的政府改革浪潮，现已成为各国的普遍选择。
众所周知，在档案存管的公共服务领域，发达国家除了建有政府档案库馆、高等院校图书库馆等传统服务机构外，还建有民营档案库、博物馆和商业性文件中心等外包服务机构，共同构建起了整个社会的档案存管体系，成为政府购买档案公共服务的重要对象，以最经济、最简捷、最有效的市场方式，使社会各类档案得到科学规范的保管利用，从而大大提高了政府行政效率，降低了行政成本，有效地满足了社会的多元需求，也使档案资源和档案存管资源得到了合理的配置。
我们国内，随着服务外包在企业界运用成效的日益显著，它也逐渐成为各类机构提高管理效率、降低管理成本的有效手段。目前， 除企业外，政府机关、学校、医院、图书馆等，也在逐步摆脱“自力更生”“小而全，大而全”思想的束缚，相应进行了一些外包服务的有益尝试。包括档案部门在内，在一些自身能力有限或不足的业务领域，如档案信息化建设、档案展览制作、安全保卫、后勤服务，以及案卷整理、著录、鉴定、缩微等，也都不同程度地利用了外部技术力量。但在核心领域，即档案的保管与利用方面，却长期裹足不前，步履蹒跚，购买公共服务的意愿不强，外包服务的动力不足。尤其是代表国家档案主体形象的公共档案馆，在政府财力有限、城市土地资源匮乏、公务机构人员编制持续紧缩的背景下，仍然固守行政手段，把申请巨额基建经费、土地配给和人员编制视为唯一，宁愿搁置效率与安全，一而再、再而三地等待、等待、再等待，也要把“自力更生”的“大而全”旧模式贯彻到底。有的省级档案馆新馆的设计规模，已经高达十几万平方米，财政投入极其昂贵不说，人员编制若非成倍增长亦将难以应付，而且建成后预留的大部分库房将空关几十年。“北上广”及东部一些省会城市中心城区的档案馆，早已陷入寸土寸金、寸金难买寸地皮的窘境，却仍然把自建自管奉为圭臬。这种求大求全、独家包揽的单一思维方式，显然与十八届三中全会《决定》的精神不符，与中央强化供给侧改革的大思路相悖，也违背了国家档案局为克服档案系统“事多人少”的矛盾而提倡“向社会购买事务性管理服务”的要求。
2 档案社会存管是政府购买服务的有效形式和我国档案管理体系的重要补充
一个显而易见的事实是，随着市场经济和信息化时代的到来，档案数量的急遽增长已呈不可逆转之势，为应对各种突发事件的档案双套制及备份制的国家要求，更使这一增长速率大幅上扬，全国档案界面对的客观形势非但严峻，而且迫在眉睫。这一爆发性增长态势的出现，固然由多方面原因促成，但从根本上说，同中国GDP增长速率密切相关，是由我国经济总量的快速攀升带动并引发的，并且将在一定时期内延续，暂时还看不到它的拐点。然而遗憾的是，直到目前档案行政管理机关和高等院校尚未开展任何有关研究，GDP增速、总量与档案形成之间的关系，以及围绕这一关系所可能产生的种种问题及应对之策，至今仍是档案学术研究的盲点，也没有受到政府档案管理顶层设计的关注，甚至连概念都尚未形成。我们所看到的，都只是增长的现象和现象的罗列而已。
在我国，档案存管一向由政府全包，禁止其他方面介入，这一模式延续至今已难以为继。以上海市档案馆为例，本世纪初馆藏量尚不足200万卷，便已高居全国省级档案馆之首，短短十几年之后，据2013年国际档案日公布的数据，其馆藏量已然攀升到300万卷。[1]增长幅度超过了50%，不仅继续高居省级档案馆之首，甚至超过了一些国家级档案馆。按照现行《档案馆工作通则》规定：“档案馆的基本任务是在维护党和国家历史真实面貌的前提下，集中统一地管理党和国家的档案及有关资料，维护档案的完整与安全，积极提供利用，为社会主义现代化建设服务。”也就是说，国家各级综合性档案馆的基本任务并非将国有档案“全面承包”，而是应对其中的核心资源、即“党和国家的档案及有关资料”实行集中统一管理。除此之外的一般性档案资源既不具备竞争优势，也不涉及“党和国家”的宏大元素和保密禁忌，并不属于基本任务范畴，完全可以、也应当剥离出来，实施公共服务的供给侧改革，纳入“向社会购买事务性管理服务”轨道，实行外包托管，两条腿走路，而不必金鸡独立，深陷每20年不得不建一座新馆的怪圈，从而大大降低行政与维护成本，减轻国家财政和纳税人负担。更进一步说，只要法制和监管到位，即使核心档案又为什么不可以托管呢？美国中央情报局的档案据信也在私企代管之列。 档案数量飞速增长与馆库容量有限的矛盾冲突并不单一地集中在国家综合性档案馆，而是遍及一切公私领域，尤以司法、工商、金融等行业为甚。以辽宁省本溪市明山区法院为例，该院1959年至1990年的库存档案数量为11325卷15718册，到2013年2月，全院库存档案数量已经达到95657卷130000多册，是1990年的8倍多，且增长速率年年递增。[2]
再以深圳某保险公司为例，该公司每月人寿净增单量约50万件，全年档案量有20万盒，其有效契约量年增长率为15%，如果集中存放，每年起码要增加1334 平方米的存储空间。这种档案管理成本的投入对于任何公司来说都是难以承受的。[3]
窥斑知豹。面对上述种种，采取档案托管显然是目前的最佳选择，甚至可以说是政府财政支持以外的唯一选择。
据国际外包协会的统计数据显示，85%以上的世界500强企业都采用了档案外包服务，而中国企业这一数字目前还不到5%。[4]在美国，商业性档案文件中心已经是一个相当成熟的产业。1950年颁布的《联邦文件管理法》授权国家档案与文件局管理政府系统、机构团体的文件中心以及商业性文件中心。商业性文件中心由私人创办，属营利性机构，上世纪60年代迅速起步，主要面向工商企业提供档案与文件管理有偿服务，既有单一的寄存服务，也可提供全方位的保管、利用和处置服务。全美各大城市都设有商业性文件/档案中心，知名的如底特律雷诺达文件中心、麦肯罗文件中心、南方文件中心等，其中雷诺达创办至今已有120多年，为400 多家公司提供外包服务。[5]
反观国内，政府与企业购买档案存管公共服务的意愿普遍不强、动力明显不足，究其原因，一方面固然是受到传统思维禁锢，缺乏创新意识所致，在国家政策法规缺乏明确指令的前提下无人勇于担当；另一方面也与档案服务外包市场的社会承接能力低下、业态呈现草率有关。长期以来，在计划经济体制下国内的档案存管资源全部由政府各级档案部门、国有企事业单位所垄断，以自建馆库、自我管理为唯一模式，档案社会存管的概念先天缺失，市场发育后天不足。改革开放后，社会上虽然出现了一些企业和个人投资建设的商业性档案代保管机构，但其中绝大部分都是租用仓库或厂房改建而成，权宜之计的痕迹明显，软硬件条件相对简陋，只能满足少量、短期的档案存管需要；低门槛，草台班，资质不够，能力有限。但随着社会的发展进步，一批有志于市场开拓的社会贤达人士，正在努力改变这种状况。他们在看准看好这个市场发展前景的前提下，为提高承接能力，以高投入为前导，使原有状况发生了质的转变。以上海“仁通公司”为例，创建伊始，即按国家《档案馆建筑设计规范》要求，投入近亿元资金，一期工程首先设计建造了1.3万平方米两幢甲级档案库房，继而又完成了二期工程1万余平方米乙级库。仁通公司是上海地区首家拥有自主产权库房的民营企业，其档案存管的软硬件条件完全不亚于省市级国家档案馆。整体建筑具有抗震、防盗、防渍、防尘、防霉、防紫外线、防有害生物等“九防”功能；公司内部设有档案管理、技术控制、安全防范等三个管理操作部门，建立了严格的规章制度和详尽的操作流程；综合防范系统配置完备，包括库房“六重安防系统”（实时监控、门禁、红外线、电子巡更、X射线安检、“110”联动报警），高压细水雾灭火系统和霍尼韦尔新风除湿一体机系统等，“人防、物防、技防”三位一体。公司还自主开发了“档案条形码管理系统”、与上海通用识别技术研究所合作开发了“RFID档案管理系统”等，完全能满足档案长期、足量和规范化的安全保管与利用的需要，成为档案服务外包市场中的佼佼者和领军企业。有这样一批民间资本和管理人才的加入，大大提高了档案服务外包的社会承接能力，一个多元化的档案存管体系已初具规模，正在成为我国档案管理体系的重要补充。
3 提升资质，修炼内功，将档案社会存管的市场做大做强
档案社会存管的市场业态，有一个绝非短暂的培养过程，相对于几十年一贯的、坚如磐石的传统管理模式，它的弱势是显而易见。从事这一行业的人士必须做好充分的思想准备和资金准备，摒弃机会主义立场，以干事?I而非赚一票的良好心态，投入这场持久战。这个市场绝不可能像IT产业那样暴发，也注定不会像某些暴发户那样速朽。它有一个慢热且渐进的发展过程，在这块政府与市场链接的边缘地带，远见卓识并非一句空话，因为谁也说不准这个过程究竟会有多长，需要创业者耐得住寂寞，站得稳脚跟，修炼内功，夯实基础，持之以恒地将这个市场做大做强；但只要是过程，就必然会过去，一旦过去，路障清除，那矢志坚守的行业翘楚，必将成为中国的雷诺达。
对于一个总体上仍处于成长阶段的市场来说，其成员质量的参差不齐是很正常的，但注重发现其中的优质成员，扶持领军企业，无疑是引领和推进整个外包市场发展的必由之策。
所谓领军企业，考量其资质的首要条件，是必须拥有一批高素质人才。仍以上海仁通公司为例，这家公司的董事长是一位拥有经济学博士学位、曾长期从事经济和金融管理的精英人士，头脑敏锐，眼光超前，经验丰富，人脉广泛，远非许多档案中介机构由本部门退休老同志担纲的情况可比。其管理班子的构成，非常注重对职业经理人才的使用，强调专业化、职业化，并延聘了一批从国家档案馆退下来的、拥有各自专长的资深人士，人才结构层次分明，综合齐全；该公司还分门别类设定岗位，建立严格的规章制度，采用全程计算机管理，并拥有多项专利技术，整个团队按照现代公司制度的要求组建，充满生机与活力。
正因为拥有这样一批高素质人才，仁通公司才具备了高起点的气魄和高投入的远见，以及与之相匹配的一系列发展策略和工作举措。
仁通公司的一期档案库房投入使用后，按照“客户为本，服务为先，降本增效，安全第一”的战略，受到众多公权机构和企事业单位的欢迎。以仁通公司为上海法院系统提供的外包服务为例。近年来上海各级法院诉讼档案数量剧增，档案存管的固有模式受到越来越多的现实阻击。在市高院领导的要求下，有关部门组织力量对全市所有能够提供档案存管服务的供应商进行调研比较，最后锁定仁通公司，将其确定为上海市高级法院外包服务供应商。合同约定的定向委托有两项，一是购买仁通公司档案库房的寄存（代保管）服务，二是购买所寄存档案的调阅利用服务。 事实证明，法院系统购买仁通公司的外包服务是成功的。它大幅度降低了档案的管理成本和风险成本，有效提升了档案的管理品质和管理效率，“性价比”很高，对公权机构创新档案管理模式具有示范效应。
与此同期，上海市社保中心、人才中心、中国船级社审图中心等单位的档案也先后存入仁通公司档案库。再以中华职业学校为例，学校从仁通公司购买的档案服务包括管理咨询、整理、数字化处理、寄存，以及调阅利用，等等，全方位囊括。其中，购买档案寄存（代保管）服务的费用仅仅是该校把档案室改为心理咨询室后所创收入的四分之一。仁通公司还拓展更深层次的延伸服务，尝试打造知识型、智能型的服务新品牌，接受校方委托，利用学校历史档案，编辑撰写了《中华职业学校校史（1918-2013）》一书，现已正式出版。
新华保险公司是一家购买仁通公司档案存管与调阅服务的企业。鉴于保险公司经常有面对突发情况的行业特殊性，合同约定：紧急调阅4小时，普通调阅次日送达，电子调阅即调即达。这样的约定不仅限于保险业，还可以满足所有购买单位的利用需求。
仁通公司还结合自身的存管实践，与苏州市档案局联手，在外聘专家的指导下，完成了国家档案局课题《我国档案社会存管的行业规范研究》，并于2013年9月通过了由国家档案局组织的专家评审。这是一个试图为我国档案社会存管市场设定行业标准的科研项目，具有开拓性的实用价值，获得江苏省档案局颁发的科研成果二等奖。2015年11月12日，由该公司与江苏省档案局、苏州市档案局历时三年联手开展的《档案社会保管服务机构管理规范》研究项目，也已通过由江苏省档案局组织的专家评审，填补了档案社会保管服务的一项空白。
上述经营实例，是档案公共服务外包企业的高资质呈现，具有对这个市场进行业态引领的价值。
4 档案存管公共服务市场存在问题和应对之策
4.1 档案社会存管企业发展不平衡。目前，从供方市场看，沿海地区起步早、企业数量多，中西部则相反，发展不平衡；从库房建设的标准看，规模化的高标准库房少，过渡性的临时库房多；从档案库房的产权看，租房改建的多，拥有自主产权的少；从市场运作方式看，正规招投标的少，竞争性谈判的多。
之所以要对企业数量、库房标准和产权方式进行比较，是因为一个市场的形成必须依托一定的规模，没有相当的聚落效应，市场便难以成形。其次，无论档案的属性如何，都是有保管年限的，有的只需短期（15年以下）存管，有的则需要长期（15年以上）或永久存管；而进入社会存管的档案，保管期限基本上都在长期以上，因而供应商的库房标准和产权资质，也应有一个合理的结构，才能与各类购买需求相对应。低标准库房或临时租借而不具备自主产权的库房，都不适合长期及永久化存管，会造成许多后续问题，影响市场信誉。
4.2 档案社会存管市场行政监管缺位、行业自律失范。按照档案法规定，各级档案行政管理部门行使对本行政区划内档案事业的主管权，因而，有关档案社会存管市场的一应事务，由档案行政管理部门负责监管是不应当存有歧见的。但就目前情况看，大多数档案行政管理部门都忽略、或者说放弃了对这个市场的监管，行政职能界定不清，迟迟不愿介入。因为介入便意味着责任。而档案安全的责任，不是谁的肩膀说扛就能扛起来的。包括工商、税务、质监等部门，也只对企业的设立与营运负责，不可能，也没有能力监管档案安全，包括实体安全与信息安全。安全监管以及资质审核的缺失，造成这个市场准入无门槛，服务无评鉴，其他政府部门、企事业单位在试图购买服务时，由于缺乏具有公信力的、权威的专业指导，信息获取不充分，对企业资质无从鉴别，往往一头雾水，除非像上海法院系统那样自行调研，大费周章。目前总体看，这个市场信息是不对称的，价格机制是扭曲的，自由竞争是不平等的，往往迫使购买方放弃招投标，采用竞价式谈判进行筛选。而竞价谈判，一则给权力寻租等腐败行为留下空间，不利于市场的健康发展。二则容易诱发过度竞争，低价承接，造成市场混乱。
放开准入标准对扩张市场并非全无益处，的确吸引了一些供应商从其他行业转行而来，但弊端更为明显。在册企业资质高低悬殊，管理失范，市场伦理道德滑坡。一些供应商在毫无专业准备的情况下，匆促上阵，盲目沿用物流仓储企业的模式存管档案，加之后期监管跟不上，积弊越来越深。更有甚者，在追逐利益的本能驱使下，“偷工减料”等违规现象屡有发生。一些供应商以低价竞争为手段，接包后降低服务品质，不惜采用已被淘汰的水喷淋系统，为防止其误喷，在档案密集架上再加装塑料“雨棚”，等于人为添加了一堆助燃物，防火功效适得其反，万一发生火情，后果不堪设想；个别供应商为库房配置低质除湿机，功率大，但去湿欠佳，为节省成本基本上不启用，其代保管的档案短短两年就发生霉变，给购买服务的单位造成了难以弥补的损失。即便如此，供应商仍无后顾之忧，购买方哪怕提出投诉，也找不到仲裁对象。
4.3 政府部门转变职能与强化行业自治乃当务之急。显然，无论作为甲方的购买方和作为乙方的供给方，都迫切需要档案行政管理部门转变职能，从重点对国有档案的直接管理，转变为对覆盖整个行政区域的档案事业的监督和指导，尤其需要重点加强对档案公共服务市场的监管，包括对服务商的资质、能力、行为和服务品质实施监督，以及提供咨询、指导、培训、评鉴等相关服务。当下而言，设立市场准入门槛，尽快出台“档案社会存管行业标准”及其配套措施，并严格监管之，创造一个和谐有序的制度环境，实乃当务之急。改革如果跑不赢危机，长期滞后于实践，政府无论怎样回避，监管缺位本身就是绕不开的责任。总之，当好裁判是档案行政管理部门必须履行的法定职责。另一方面，企业也应强化自律意识，在条件成熟时，组建档案社会存管行业协会，建章立制，提高行业自治能力，使这个市场真正成为国有档案存管方式的有效补充，完善我国档案管理体系。
任何市场都涵有容错机制，但档案托管市场情况特殊，企业面对的服务对象――档案，都是唯一的、不可逆的，容不得任何闪失；或者说，这个市场的容错度非常苛刻，在?n案安全保管的狭义层面，万无一失是一个不容商榷的主题。党的十八届三中、五中全会《决定》为改革开放的全面深化作出了顶层设计，中央两办印发的《意见》和国家档案局的贯彻落实要求，也已为创新指明了行动路径，下一步就待具体细则出台。涉及档案事业核心内容的改革，光有顶层设计和原则要求是不够的，还需要精准实施的全面推动，同时也离不开万众创新的基层氛围和激情。
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