试论档案行政权力清单对档案行政不作为行为的制约

　　1 档案行政不作为是一种以“弃权”来逃避责任的行为

　　对于档案行政不作为，档案学界研究甚少。现有文献中可检索到的只有袁光2001年在《档案与建设》上发表的《档案行政不作为的涵义与特征分析》一篇文章。对于档案行政不作为的定义，也只有这篇文章所给出的唯一一个定义：“档案行政不作为是指档案行政主体有积极实施法定行政行为之义务，依行政相对人的申请能够履行而未履行或者拖延履行的行政形式。”[1]仅仅从这一个定义来认识与理解档案行政不作为，显得过于单薄。因此，有必要对学界有关行政不作为的定义作一番梳理与分析，以加深我们对档案行政不作为的认识。

　　关于行政不作为的含义，法学界的一般认识是：“行政不作为是行政主体负有积极的作为义务而逾期不履行作为义务的行为。”[2]也有学者认为：“从法律的层面来讲，行政不作为是指行政主体（也就是政府和其下属的工作部门）根据行政相对人的申请，负有做出相应行政行为的法定义务，但在法定或合理期限内未按照法定程式履行或完全履行职责的消极行为。”[3]也有学者认为：“行政不作为是指行政主体负有某种作为的法定义务，并且具有作为的可能性而在程序上逾期有所不为的行为。”[4]还有学者认为：“行政不作为是指行政主体在行政管理和行政执法中消极地行使权力或者疏于行使权力而致当事人权益受损的情形。”[5]

　　不论表述有什么样的不同，这里有三个基本要件是相同的。首先，行政不作为是行政主体的行为。行政不作为只能是合法行政主体的行为，非行政主体的行为不构成行政不作为。合法的行政主体不单单指政府机关及其工作人员，还包括依法拥有国家行政职权，代表国家以自己名义进行行政管理的事业机构或法律授权的组织。其次，行政主体负有积极的作为义务。即“行政不作为以有无法定义务为标准，将行政主体有法定义务而不为的行为归为行政不作为，故其所指向的行政不作为仅指违法的行政不作为行为，并不包括行政主体无法定义务而不为的合法的行政不作为行为”。[6]最后，行政不作为是行政主体逾期不履行作为义务的行为。

　　简单地说，行政不作为就是行政主体当为、可为而不为。这种行为的实质是行政主体通过消极放弃行政权力，不履行或不完全履行义务，从而逃避责任的一种违法行政行为。档案行政不作为亦是一种以“弃权”来逃避责任的行政行为。这种行为具有违法性、消极性、隐蔽性、非强制性的特征，与档案行政乱作为一样，会对档案行政相对人的利益造成损害，必须加以制约。

　　2 档案行政权力清单不仅是限权和公开，更重要的是确权、定责

　　关于行政权力清单的实质，学界有多种不同观点。一曰限权。认为：“权力清单制度实质是加强对公权力的约束。”[7]二曰公开。认为：权力清单制度的核心内容包括“行使权力的流程要公开，行使权力的结果要公开”。[8]三曰确权。认为：“权力清单的实质是确权勘界”[9]“明晰各部门之间的关系以及严格划定各部门的职权范围，根据法律和权力类别对现有的行政权力进行全盘梳理和大力调整”。[10]四曰定责。认为：“权力清单的实质是责任清单”，[11]就是要明确政府部门应该做啥，不应该做啥；可以做啥，不可以做啥；做错事情要担负啥责任，不作为要负啥责任。“促使行政机关依法履职，做到有所为有所不为，积极履职、全面履职、履职到位。”[12]五曰依法行政。认为：“权力清单的实质是依法行政”，[13]即“法无授权不可为”“明确权力清单就是明确非授权即禁止的原则，最大限度地防止政府的越位、缺位和错位”。[14]

　　这些观点之所以有所不同，主要是由于学者们所强调的重点存在差异。原则上讲，行政机关在推行行政权力清单制度时，限权、公开、确权、定责、依法行政，上述五点都应该予以考虑，不能偏废。但就行政审批、行政许可、行政强制、行政处罚等权力性事项有限，并且少有实施的档案行政管理机构而言，推行权力清单制度，不仅是为了限制档案行政权力的滥用，更重要的是确定档案行政管理机构拥有哪些行政权力，负有哪些责任。简单地说就是，对于档案行政管理机构而言，确权与定责重于限权与公开。

　　3 档案行政权力清单制度对档案行政不作为行为的制约作用

　　行政法是规范行政机关权力和程序的法律规则的总和，对行政行为具有制约机制。这种制约机制，既制约行政主体滥用行政权，预防、制裁违法行政[15]，又制约行政主体推诿扯皮、敷衍塞责，预防、制裁行政不作为。如上所述，权力清单制度恰恰具有与行政法相同的制约作用。因此，档案行政权力清单制度可以从实体、程序、监督三个方面，对档案行政不作为进行制约。

　　权力清单虽然有制约档案行政不作为行为的功能，但真正要发挥作用，必须从下面五个方面入手，做好工作。

　　3.1 清理当为之权

　　清理当为之权，就要在建立档案行政权力清单的过程中，全面细致地梳理法律、法规、规章、地方法规和规范性文件赋予了各级档案行政管理机构哪些权力。在这个问题上档案行政管理机构还存在许多问题，有相当多的工作要做。仅仅表1中所统计的《部分省份省级档案行政权力清单实证分析》《全国副省级市档案行政权力清单实证分析》两篇文章中所涉及的17个省级和副省级城市档案行政管理部门，依据《档案法》所设定的权力事项数的差异，就反映出档案行政管理机关在建立行政权力清单时存在遗漏当为之权的情况。 　　这种遗漏虽然不可能是有意为之，但结果却可能为日后的不作为提供便利。日后就有可能因没有将当为之权列入权力清单，而负行政不作为之责。因此，这一环节必须做细致，做扎实。

　　3.2 明确当负之责

　　明确当负之责，就是按照“权责一致”的要求，逐一明确本机关、本部门、本岗位应该管及必须管的工作职责，将该管的事管住管好。对各级档案行政管理机关中不同部门、不同岗位承担的相同或相近的职权进行整合，科学合理地调整履职方式。对于那些与其他机关或部门存在交叉的档案行政管理职能，做好职责的划分和明确，避免出现互相推诿的行政不作为。在清理当为之权的同时，明确档案行政机关、部门及各岗位的法定责任。做到有权必有责，有权必须为，杜绝懒政怠政。

　　3.3 谨记不为为过

　　谨记不为为过，就是要让所有档案行政管理人员都必须牢记，行政不作为是一种行政过失行为。正如广东省深圳市人民政府2009年颁布的《深圳市行政过错责任追究办法》第三条所规定的：行政过错行为，是指行政机关及其工作人员不履行或不正确履行规定的职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政管理工作，损害国家利益、公共利益或行政相对人合法权益，造成损失或不良影响的行为。前款所称不履行职责，包括拒绝、放弃、推诿等情形；不正确履行职责，包括无合法依据以及不依照规定程序、规定权限和规定时限履行职责等情形。其中放弃、推诿、不依照规定程序、规定权限和规定时限履行职责等情形均属行政不作为行为。

　　3.4 严肃不为之罚

　　严肃不为之罚，就是对行政不作为行为人进行严肃的处罚。这已经不再是一个学术界讨论讨论的理论问题，而是行政管理实践中得到普遍采用的常态化管理方式。全国已有许多省、市出台了国家行政机关及其公务员行政不作为问责办法。这些中对行政不作为行为均规定了明确的问责与处罚内容。比如：《昆明市国家行政机关及其公务员行政不作为问责办法（试行）》第四条规定了行政不作为问责方式：包括（一）诫勉谈话；（二）责令整改；（三）责令作出书面检查；（四）通报批评；（五）调整工作岗位或者停职；（六）当年年终考核不评定等级或定为不称职；（七）免职或者辞退。并规定以上问责方式，可以单处，也可以并处。

　　3.5 明示公布于众

　　明示公布于众，包括两方面内容：一是档案行政权力清单公开，二是档案行政权力运行流程公开。借助各级档案信息网，建立档案行政权力事项一站式网上公布、网上办理、全流程监控、执行效能监察等监督制度，对档案行政权力的公布及运行，进行全项目、全过程的实时监控。权力事项和“流程的公开化、透明化，一方面可以对行政机关的行政不作为起到警示的作用，使其严格按照规定的程序和流程做出行政行为，流程中的某个环节一旦出现问题便于追查责任人，从而避免行政不作为的出现；另一方面，程序化的行政行为使行政相对人及其他利害关系对行政机关做出行政行为的流程，以及行政机关的行政不作为有更加清晰的了解，对行政机关的监督更加充分，避免了行政相对人的监督盲区及行政机关行政不作为的任意性和无责性”。[16]

　　4 结语

　　综上所述，笔者认为，在落实中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，建立各级档案行政管理机关权力清单的环境下，可以也应当利用权力清单来制约档案行政不作为行为。

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